Nr 1

Laadi alla

Jaga

Prindi

2000. aasta riigieelarve, mis ja milleks

15. juuni 2000

Riigieelarve

RiTo nr 1, 2000

Riigikogus kui Eesti Vabariigi kõrgeimas seadusandlikus organis on tähtsaimateks otsustusteks seaduste vastuvõtmised. Mis neist seadustest edasi saab, on juba seaduse kvaliteedi ja täitevorganite poolt seaduse täitmise tulemus. Loomulikult on Riigikogu ja tema komisjonid huvitatud tagasisidest seaduste toimimise kohta tegelikus elus. Selline tagasiside on ka allikaks, kust ammutatakse ideid, mis siis koos Vabariigi Valitsusega või omaalgatuslikult taas seadusteks vormistatakse.

Riigikogu poolt vastuvõetavatest seadustest valdkonniti rääkides on näiteks riigi rahanduse ja majanduse seisukohalt üheks tähtsamaks riigieelarve. See on dokument, kus ühest küljest kajastuvad need ootused majanduses, mida oma tegevusega valitsus soovib saavutada. Teisest küljest mõjutab riigieelarve ise neid protsesse, mis majanduses eelseisval aastal aset leiavad. Seega on tegemist enam kui tähtsa dokumendiga, mille arutelusse ja vastuvõtmisse parlament alati väga tähelepanelikult suhtub. Riigieelarve on dokument, milles Vabariigi Valitsus määratleb eelseisvateks aastateks oma tegevuse sisu ja olemuse. Selles kajastuvad tihtipeale ka erinevused erakondade programmides. Seega on eelarve riigielu seisukohalt kahtlemata riigi üks tähtsamaid dokumente, mille vastuvõtmine parlamendis on seetõttu alati ka piisavalt vaevaline ja saadetud tulistest aruteludest erinevate valupunktide ümber.

Meie järgmise aasta riigieelarvest kõneldes ei saa mööda muudatustest riigieelarvet kujundavas baasseaduses, riigieelarve seaduses. Nimetatud seadus sätestab riigieelarve koostamise, vastuvõtmise ja täitmise korra. Selle aasta algusest kehtima hakanud seaduses on senikehtinuga võrreldes tehtud mitmeid põhimõttelisi muudatusi. Saab rääkida isegi teatud reformist riigieelarve koostamise põhimõtetes. Võiks tuua eraldi välja kolm muudatust, mis enam või vähem iseloomustavad suunda, kuhu riigieelarvet kujundava baasseadusega on edaspidi kavas liikuda.

Riigieelarvesse on riigieelarve seaduse järgi järgmisest aastast alates lülitatud ka sotsiaalfond. Ravikindlustuseks ja pensionideks tehtavaid väljamakseid tehakse seega otse riigieelarvest kui tervikust. Sellist lähenemist nõuab tegelikult ka põhiseadus, mille järgi riigieelarve peab hõlmama kõiki riigi tulusid. Senini oli sotsiaalfond eraldi osana vaid lisatud riigieelarvele.

Teiseks muudatuseks 2000. aasta eelarve koostamisest alates on loobumine kuludest lähtuvast eelarvest. See tähendab, et iga järgmise aasta eelarve koostamist ei alustata mitte sellest, kui palju üks või teine valdkond (ministeerium) riigis oli suutnud eelmisel eelarveaastal raha ära kulutada, et siis seda kulu vastavalt majandusprognoosidele lihtsalt mingi protsendi võrra suurendada. Selle aasta eelarve koostamist alustas Vabariigi Valitsus sellest, et kõigepealt hinnati erinevate ministeeriumite reaalseid vajadusi, selleks et neile pandud ülesanded saaksid täidetud. Selline lähenemine võimaldab kõige paremini kavandada ka prioriteete, mida üks või teine valitsus eelarvega arendada soovib. Kulude hindamine lähtuvalt ülesannetest eri ministeeriumites tõi välja ka mitmeid senini korralikult lahtirääkimata probleeme. Näitena võiks tuua rahvusvaheliste laenukohustuste täitmise. Laenudega seotud kohustused oleks mõttekas koondada ühte ja neid käsitleda omaette tervikuna. On ju vastavad kohustused endale võtnud riik ja nende kohustuste täitmise nimel ei peaks iga ministeerium eelarve koostamise ajal omaette tegutsema. Senise praktika kohaselt tegeles oma valdkonnas võetud laenude arvestamise ja tagasimaksmisega iga ministeerium eraldi.

Kulude hindamisest otseselt tuleneb ka kolmas uuendus riigieelarve koostamisel. See seisneb selles, et esimese sammuna riigieelarve projekti koostamisel määrati eri ministeeriumite ülesannetest ja valitsuse prioriteetidest lähtuvalt kindlaks eelarve proportsioonid eri valdkondade (ministeeriumite) vahel. Sellest otsusest tulenevalt püüti juba 2000. aasta eelarve käsitlemise ajal Riigikogus järgida põhimõtet, et Vabariigi Valitsuse poolt paika pandud proportsioone eelarves ei muudeta. Kui Riigikogus mingeid muudatusi tehti, siis eelkõige toimus see vastava valdkonna ministriga kooskõlastatult ja ainult tema ministeeriumi piires. Selle aasta eelarve menetlemisel tehti sellest ainult paar erandit. Nimelt vaatas Vabariigi Valitsus eelarve menetlemise ajal täiendavalt läbi infotehnoloogiaga seotud kulutuste põhimõtted ja tegi selles osas eelarvet läbivalt kontseptuaalsed muudatused, mida Riigikogu ka aktsepteeris. Teine erand puudutas maakondlike hooneregistrite kuludega seotud põhimõttelist muudatust ja nende koondamist majandusministeeriumi otsesesse haldusse. Viimane neist muudatustest on mõningal määral seotud ka käimasoleva haldusreformi ettevalmistamisega. See otsus ei pruugi aga sugugi lõplik olla. Senini on meil veel kavandatava haldusreformi käigus lahti rääkimata territoriaalse (maakondliku) ja harukondliku (ministeeriumi otsese) juhtimise vahekord riigi erinevatel juhtimistasanditel.

Lisaks kirjeldatutele on uue riigieelarve seadusega muudetud ka eelarve eelnõu menetlemisega seotud protseduure Riigikogus. Nüüd ei saa enam teise lugemise jätkamisest alates ja eelarve kolmandal lugemisel parlamendi täiskogus hääletada neid muudatusettepanekuid, mida Vabariigi Valitsus algatajana ja juhtiv komisjon ei ole aktsepteerinud. See muudab riigieelarve menetlemise oluliselt kiiremaks, elimineerides Riigikogu istungil mõttetult suure hulga parandusettepanekute hääletamise näol destruktiivse käitumise võimaluse. See on igati mõistetav, kui eeldada, et riigieelarve, koostatuna Vabariigi Valitsuse poolt, on riigielu korraldava põhidokumendina valitseva koalitsiooni poliitika otsene väljendus. Sellesse suurte paranduste tegemine oleks ebaloogiline, sest siis ei oleks tegemist valitsuse koostatud eelarvega, vaid parlamendi eelarvega. Kõige loogilisem oleks, et parlament, arutades eelarve projekti, hääletab riigieelarve eelnõu puhul vaid poolt või vastu. Sisuliselt taanduks asi omamoodi valitsuse usaldushääletuseks parlamendis. Kehtima hakkavas uues riigieelarve seaduses ongi samm selles suunas astutud.

2000. aasta eelarvest jäeti välja ministeeriumite kaudu tehtavate investeeringute konkreetsed loetelud. Seda sammu on kritiseeritud kui liikumist eelarve läbipaistmatuse suunas. Nii see aga ei ole. Küll teenib see samm eesmärke, mille tulemusel vastava ministri vastutus kasvab ja tema tegevusvabadus rahade otstarbekal kasutamisel oluliselt suureneb. On selge, et selline samm on õigustatud juhul, kui valitsev koalitsioon oma ministreid täielikult usaldab. Eelarvet koostades ei ole nimelt võimalik ette näha, kui kalliks või odavaks eri investeeringutena tehtavad kulutused tegelikult minna võivad. Kui aga vastavad summad on eelarvesse konkreetselt sisse lülitatud ja Riigikogus seadusena vastu võetud, siis kõik muutused tuleb taas Riigikogus riigieelarve muudatustena seadusega kinnitada. See on tülikas ja tarbetu protseduur, mida senini iga eelarveaasta lõpus on tehtud. Objektide loetelu ärajätmisel saab minister oma valdkonnas investeeringuteks ettenähtud summasid kiiremini ja operatiivsemalt kasutada. Loomulikult ei tohi sellise lähenemise juures teha mööndusi parlamendile antava informatsiooni osas, milleks investeeringute summad on plaanitud kulutada. Selle kohta peab eelarve seletuskiri andma ammendava selguse kõigile parlamendi liikmetele. Kui sellest vajaka jääb, peab olema tagatud võimalus ministrilt endalt lisainformatsiooni saada. Riigieelarvega ettenähtud investeeringute üldsumma taga olevad konkreetsed objektid võiks olla kinnitatud äärmisel juhul loeteluna Vabariigi Valitsuse poolt. Investeeringute plaani eelarvest väljajätmine suurendab seega ministri vastutust Riigikogu, Vabariigi Valitsuse ja valitsuskoalitsiooni ees ning määratleb senisest täpsemalt ka seadusandliku ja täidesaatva võimu tegevuspiirid.

Selle aasta eelarves kajastuvad hästi need prioriteedid, mida tänane koalitsioon tahab valitsemise kaudu realiseerida. Oleme seadnud endale kolm prioriteeti, mis joonistusid välja juba 1999. aasta säästueelarve menetlemise ajal Riigikogus. Nendeks oleks riigikaitse, haridus ja kultuur. Vastavate ministeeriumite kulutusi kärbiti säästueelarvega kõige vähem ja nende osakaal on 2000. aasta eelarves 1999. aasta eelarvega võrreldes kasvanud vastavalt 22, 6,7 ja 19,4 protsenti.

Prioriteedid on otseselt seotud kahe põhimõttega. Kui kaitsekulutuste tähtsustamine tuleneb otseselt meie huvist saada NATO liikmeks, siis kultuuri ja hariduse seadmine prioriteetideks on tänase valitsuskoalitsiooni programmiline seisukoht. Kaitsekulutuste suurendamine (mis 2000. aasta eelarves ulatuvad 1,6%-ni SKT-st ja mis on aastaks 2002 kavas viia 2%-ni) näitab, et meie riik on saamas täiskasvanuks ning on eluliselt huvitatud ise oma kaitsevõime tugevdamisest. Ka NATO, millega me tulevikus ühineda soovime, tahab oma tulevaste liikmete puhul näha, et igaüks neist ise ka oma kaitse eest hea suudab seista. Kahjuks ei ole tänapäeva maailmas kaitsega seotud partnerite osas meie jaoks NATO-le alternatiivi.

Lisaks eeltoodule mainiksin veel ühe prioriteedina ära investeeringud, ja seda kõige üldisemas mõttes. Pean siin silmas nii neid investeeringuid, mida riik teeb otseselt ministeeriumite kaudu riigieelarvest kui ka neid investeeringuid, mida teevad kohalikud omavalitsused. Paraku puuduvad eelarvest aastal 2000 kohalikele omavalitsustele investeeringuteks antavad rahad. Seda suuremat tähelepanu sai pööratud aga investeeringutele, mis ministeeriumite kaudu lõpuks kohalikesse omavalitsustesse jõuavad. Ehkki esmapilgul võib jääda mulje, et kohalikud investeeringud on aastal 2000 jäänud eriti vaeslapse ossa, siis õnneks see päris nii ei ole. Kui 1999. aasta säästueelarve järel oli riigieelarve kaudu kohalikes omavalitsustes investeeringutena realiseeruvate kulutuste maht ligikaudu 1,8 miljardit krooni, siis selle aasta eelarves on selliste kulutuste kogumaht ligikaudu 1,5 miljardit krooni. Kui seda raha arukalt kasutada, siis ei olegi seda nii vähe. Põhilised vaidlused investeeringute puhul ei käi mitte alati summade üle, vaid enamasti selle üle, millisel printsiibil otsustatakse riigis tervikuna, maakonnas või siis mõnes omavalitsuses tehtavate investeeringute järjekord. Kahtlemata on selles valdkonnas meil veel nii mõndagi ära teha, selleks et raha kõige otstarbekamalt kasutatud saaks. Omavalitsustest rääkides ei saa mainimata jätta tõsiasja, et algse riigieelarve eelnõuga võrreldes suurenes oluliselt omavalitsustele nende eelarvete toetuseks jagatava toetusfondi maht.

Paljud parandusettepanekud, mida riigieelarve menetlemise ajal Riigikogus tehti, olidki seotud ministeeriumite investeeringutega. Nende taga olid omakorda konkreetsed objektid valdades ja linnades. Kohalike investeeringutega seonduv on tõepoolest problemaatiline ka juba tehtud kulutusi arvestades, sest vastavalt Riigikontrolli aruandele on riigi rahadega ehitatud ja pooleliolevaid objekte riiki mööda laiali enam kui poole miljardi krooni eest. Kas sellise olukorras on mõtet rääkida uute objektide alustamisest, ja kui on, siis milliste? Vajalik oleks tõsine inventuur, et otsustada, milliseid pooleliolevaid objekte üldse tasub edasi ehitada. 2000. aasta eelarve menetlemise ajal oligi investeeringutest rääkides üheks valitsuskoalitsiooni kindlaks seisukohaks, et tehtavad investeeringud peavad tagama objektide valmimise või siis peab olema täpselt kokku lepitud vastavas investeeringute plaanis tulevikuks. Teoreetiliselt on uue riigieelarve seaduse järgi selline kava riiklike investeeringute programmi (RIP) näol meil ka olemas. Senini oli selle seotus riigieelarvega üsna ähmane ja lisaks tehti selles riigieelarve menetlemise käigus küllaltki kergekäeliselt muudatusi.

Investeeringute juurest on loogiline minna edasi riigi laenupoliitika juurde. Arvestades meie suhteliselt madalat laenukoormust, mis on suuresti olnud kõigi seniste valitsuste teadliku tegevuse tulemus, siis tulevikus tuleks laenamisega seotud poliitikat tõsiselt arutada. Kui riigi poolt laenudena tehtavate investeeringute puhul on põhiliseks probleemiks raha senisest efektiivsem kasutamine, siis võetud laenude edasilaenamise puhul on riigile põhiprobleemiks kujunenud nende tagasisaamine. Kui tugineda rahandusministri nõuniku Ants Leemetsa hinnangutele, siis ulatuvad kohalike omavalitsuste ja mitmesuguste avalik-õiguslike institutsioonide täitmata rahalised kohustused riigi ees enam kui 200 miljoni kroonini. See näitab, et riik on edasilaenajana käitunud enam kui ebaperemehelikult. Ka sellele on 2000. aasta eelarves tähelepanu pööratud ja loodetavasti suudab rahandusministeerium riigi raha tagasisaamisel eelseisval aastal senisest tõhusamalt tegutseda. Vastavaid laekumisi on riigieelarve tulude poolele planeeritud enam kui saja miljoni krooni ulatuses.

Viimase prioriteedina mainiksin meie üldist suundumist Euroopasse ja võimalikku liitumist Euroopa Liiduga. Vastavad kulutused on ministeeriumitele planeeritud, ja juhul kui teised kirjeldatud prioriteedid õnnestub realiseerida, siis peaks ka nende rahade kasutamine ennast igati õigustama. Loodetavasti aitavad tänase valitsuskoalitsiooni poolt seatud prioriteedid tagada meie majanduse taastõusu ning eduka liitumise Euroopa Liiduga. Kõige selle juures ei tohi seatud eesmärgid kuidagi kahjustada meie inimeste igapäevast elatustaset ja julgeolekut. Just sellisest seisukohast lähtudes on ka tänane valitsuskoalitsioon kujundanud oma prioriteedid nii 2000. aasta eelarves kui ka lähiaastateks tervikuna.

Tagasiside