Riiklikud eripensionid – oht sotsiaalsele õiglusele või ametnike motivaator
-
Tallinna Ülikooli Eesti demograafia keskuse vanemteadur
Eripensionid, mille loomist on kannustanud valitsusliikmete ja rahvaesindajate soov kujundada stabiilset ja lojaalset ametnikkonda, haakuvad halvasti Eesti pensionisüsteemi teiste osadega.
Nõukogude pensionisüsteemi osaks olid teatavasti personaalpensionid, mida määrati NSV Liidu Ministrite Nõukogu 1977. aasta “Personaalpensionide määrustiku“ alusel riigi ees erilisi teeneid omanud isikutele ja nende perekondadele. Eestis saavutas personaalpensionäride arv maksimumi 1990. aastate algul, ulatudes üle 4000. Uute personaalpensionide määramine lõpetati 1990. aasta 1. juulist Vabariigi Valitsuse korraldusega, personaalpensionide maksmine 1992. aasta 1. jaanuarist Ülemnõukogu otsusega Eesti Vabariigi pensioniseaduse rakendamise kohta (RT 1991, 12, 170).
Paraku tähendas riigikorra muutus ühtede pensionisüsteemis eriõigusi omavate isikute kategooriate asendamist teistega. Uute eripensionide puhul võetakse pensioni määramisel harilikult arvesse ka Nõukogude ajal vastaval ametikohal töötamist. Taasiseseisvunud Eesti esimesed eripensionid sätestas Ülemnõukogu kohtunikele 23. oktoobril 1991 vastu võetud Eesti Vabariigi kohtuniku staatuse seadusega (RT 1991, 38, 473), mis jõustus 1. jaanuaril 1992.
Enne põhiseaduse jõustumist jõudis Ülemnõukogu vastu võtta ka seaduse “Eesti Vabariigi presidendi ja Riigikogu liikmete ametipalga, pensioni ja muude sotsiaalsete garantiide kohta” (RT 1992, 28, 381). Hiljem on eripensionide kategooriad kasvanud välja peamiselt väljateenitud aastate pensionide seadusest eri teenistujagruppide eraldamise ja neile soodsamate pensionisätete kehtestamisega. Paraku haakuvad eripensionide põhimõtted ja korraldus halvasti Eesti pensionisüsteemi teiste osadega, tekitades sotsiaalseid, õiguslikke ja fiskaalseid küsitavusi ning probleeme.
Seadused sätestavad riiklike pensionide suhtes eriõigused järgmistele ametnikele ja teenistujatele:
- kaitseväelased;
- politseiametnikud;
- piirivalveametnikud;
- riigikontrolli ametnikud;
- kohtunikud;
- prokurörid;
- õiguskantsler;
- Vabariigi President;
- Riigikogu liikmed.
Parlamendipensioni makstakse Ülemnõukogu XII koosseisu ning VII, VIII ja IX Riigikogu liikmetele. X Riigikogust alates parlamendipensionile õigust ei teki. Riigikontrolli ametniku pensioni õigus on riigikontrolöril ja peakontrolöril ning neil riigikontrolli ametnikel, kellel praegu kehtiva riigikontrolli seaduse jõustumise ajaks 2002. aastal oli täitunud vähemalt 70% riigikontrolli ametniku pensioni saamiseks nõutavast staažist ning kui neil enne pensionile jäämist täitub kogu nimetatud staaž. Loetletud kategooriaist välja jäävaile avalikele teenistujaile on kehtestatud vanaduspensioni lisa avaliku teenistuse staaži pikkuse järgi.
Edasilükatud kohustus
Sisult võib eripensione käsitleda tööandja pensionina – riik kui tööandja tagab mõnedele ametnikele ja teenistujaile vanaduspõlveks teistest kõrgema sotsiaalse kaitse. Tööandja pensioni keskne funktsioon on töötajate motiveerimine, samal ajal on tööandja pension töötajaskonna lojaalsuse suurendamise vahend (OECD 1997). Ametkondade huvi eripensione kehtestada kannustab soov kinnistada tööjõudu. Loodetakse, et eripension täidab seda eesmärki palgast tugevamalt. Ka suhteliselt kõrge töötasu ei pruugi iseenesest takistada tööjõu voolavust, sest avalik sektor on alati avatud erasektori palgasurvele.
Eripensioni õiguse tekkeks rakendatav staažinõue mõnevõrra kindlasti piirab tööjõu liikuvust. Riiklike vanaduspensionide üldist taset arvestades on ametist tulenev kõrgem pension teenistuja vaatenurgast märkimisväärne stiimul avalikus sektoris töötamiseks. Ametnike eripensionid ongi suletud avaliku teenistuse süsteemi ehk nn karjäärisüsteemi (Auer et al 1996) iseloomulikke elemente.
Erinevalt töötasust on eripensionid riigile kui tööandjale edasilükatud kohustus. Fiskaalpoliitiliselt on mõnele ametkonnale uusi eripensione palgatõusust lihtsamgi rakendada, sest riigieelarve lisakoormus on esialgu suhteliselt väike. Olemuselt on eripensioniõigused aga riigi varjatud võlg (implicit debt), mis tegelikust laenukoormusest erinevalt ei kajastu valitsemissektori võlatasemes (Holzmann et al 2001). Koormus kasvab sedamööda, kuidas eripensionide skeemid küpsevad, see tähendab, et eripensionile õigust andvatel ametikohtadel töötavad isikud omandavad pensioniõigusi.
2000. aastal piirdus eripensioni saajate arv 113 inimesega, 2006. aasta lõpuks oli neid juba 1678 (tabel 1). Seega on viimase seitsme aastaga eripensioni saajate arv suurenenud ligi 15 korda, peamiselt uute eripensionile õigust omavate isikute kategooriate lisandumisega. Samal ajal on kõik eripensioniskeemid alles varases küpsusastmes. Praegu eripensionidele õigust andvatel ametikohtadel töötavate isikute hulka arvestades võib eripensionäre paarikümne aasta pärast olla üle kümne tuhande.
Tabel 1. Eripensioni saajate arv ja keskmine pension
| Eripension | Pensioni saajate arv (aasta lõpus) |
Keskmine pension (aasta alguses) |
||||
| 2000 | 2003 | 2006 | 2001 | 2003 | 2006 | |
| Politseiametnike pensionid | – | 962 | 1168 | – | 5 061 | 5 494 |
| Kaitseväelaste pensionid | – | 190 | 302 | – | 4 718 | 5 305 |
| Kohtunike pensionid | 14 | 30 | 36 | 11 786 | 18 996 | 24 327 |
| Kohtuniku toitjakaotuspension | 3 | 2 | – | … | … | – |
| Prokuröripensionid | 15 | 19 | 19 | 9 067 | 9 026 | 14 342 |
| Õiguskantsleri pension | – | 1 | 1 | – | 22 500 | 30 000 |
| Riigikontrolli ametniku pensionid | 17 | 24 | 28 | 4 765 | 6 461 | 9 930 |
| Riigikogu liikmete ja presidendi pensionid | 64 | 82 | 124 | … | … | … |
| Avaliku teenistuja vanaduspensioni lisa | 1733 | 2687 | 3867 | 573 | 616 | 860 |
| Eripensioni saajad kokku (ilma avaliku teenistuse pensionilisata) | 113 | 1310 | 1678 | … | … | … |
| Eripensioni ja avaliku teenistuse pensionilisa saajad kokku | 1846 | 3997 | 5545 | … | … | … |
ALLIKAS: Sotsiaalministeerium.
Märkused: … andmed puuduvad; – pensionisaajaid polnud.
Ajavahemikus 2000–2006 on kulutused eripensionidele kasvanud 13 miljonilt kroonilt 144 miljonile kroonile aastas (joonis 1). Avalike teenistujate vanaduspensionilisa kulud on samal ajal suurenenud 12 miljonilt kroonilt 42 miljonile kroonile.
Joonis 1. Eripensionide ja avalike teenistujate pensionilisade kulud aastail 2000–2006
ALLIKAS: Sotsiaalministeerium.
Märkus: ATS lisa – avaliku teenistuse seadusest tulenev ametniku vanaduspensioni lisa.
Kasvav eelarvekoormus ei pruugi iseenesest olla probleemne, kui on tugev avalik huvi toetada maksutuludest täiendavalt teatud ametnike ja teenistujate pensione. Paraku tunnetab avalik arvamus eripensione pigem sotsiaalse ebaõiglusena (juhtkiri “Ebavõrdsed pensionärid“ – Postimees, 16.12.2005; Kai Kalamees “Eripensionide uus laine tuleb varasemate lubaduste kiuste“ – Eesti Päevaleht 12.12.2006; juhtkiri “Pension maksuvabaks, aga eripension ajalukku“ – Äripäev 11.12.2000).
Väga suured erinevused
Erakondade suhtumine eripensionidesse on olnud vastuoluline. Valitsuse poolt 2. juunil 1997 heaks kiidetud pensionireformi kontseptuaalsed alused võttis suuna eripensionide vähendamisele, nägemata ette nende kaotamist: “Pensionisüsteemis eriõigusi omavate isikute kategooriaid vähendatakse. /…/ õigused hüvitistele peaks olema võimalikult ühetaolised ja üldjuhul ei ole põhjendatud erinevate gruppide erinev kohtlemine. /…/ Uus pensionisüsteem peab olema võimalikult universaalne. Erandite tegemisel või pensionilisade määramisel peab nende finantseerimine toimuma väljaspool põhisüsteemi.”
Samal ajal sai Reformierakonna, Isamaaliidu ja Mõõdukate 1999. aasta koalitsioonileping aluseks politseiametnike ja kaitseväelaste eripensionide kehtestamisele, sest koalitsioon lubas “tõsta politseitöö kvaliteeti /…/ madalama pensionieaga ning täiendavate sotsiaalsete tagatistega” ja “tagada kutselistele sõjaväelastele konkurentsivõimelise palga ja sotsiaalsed garantiid”.
Res Publica, Eesti Reformierakonna ja Eestimaa Rahvaliidu 2003. aasta koalitsioonileping väljendas pigem kriitilist lähenemist eripensionidele, kuid ei olnud sõnastuses siiski konkreetne: “Vaatame läbi ametnike tulemuspalga, riigi ametikorterite ja eripensionide süsteemi.” 2007. aasta aprillis allkirjad saanud Reformierakonna, Isamaa ja Res Publica Liidu ning Sotsiaaldemokraatliku Erakonna koalitsioonileping lubab hoiduda uute eripensionide kehtestamisest: “Valitsusliit /…/ toetab töötajate võrdset kohtlemist ning ei toeta täiendavate eripensionide sisseseadmist”, kuid ei võta seisukohta olemasoleva eripensionide süsteemi suhtes.
Pensionisummade suurte erinevuste kõrval (PRAXIS-e 2004. a pensioniuuringu järgi oli eripensionide mediaan 2,3 korda kõrgem üldise vanaduspensioni mediaanist (Tiit el al 2004)) põhjustab avalikkuse kriitilist suhtumist eripensionidesse ka asjaolu, et olukorras, kus pensionireformi järel on kasvanud indiviidi vastutus oma tulevase vanaduspensioni suhtes, tagatakse teatud ametnikele soodsad pensioniõigused üksnes ametikohast tulenevalt. Samal ajal puudub erasektori töötajail lootus tööandjapoolsele lisapensionile. Ükski õigusakt ei keela eraõiguslikul tööandjal oma endisele töötajale lisapensioni maksta, kuid seadused käsitlevad sellist hüvitist maksustamisele kuuluva erisoodustusena. Riigi kui tööandja poolt ametnikele ja teenistujaile riigieelarvest makstavaid eripensione erisoodustusena ei käsitleta. Seega on riigil tööandja pensioni maksmisel erasektori tööandjatega võrreldes oluline maksueelis.
Süsteemide erinevatest aluspõhimõtetest tulenevalt ei haaku eripensionid ka Eesti pensionisüsteemi uue, n-ö sambalise struktuuriga. Eripensioniskeemide alusprintsiibid erinevad nii riiklikust vanaduspensionist (esimene sammas) kui ka kohustuslikust kogumispensionist (teine sammas), sest eripensionid on kindlaksmääratud hüvitised (defined-benefit), mida arvutatakse seaduses fikseeritud protsendina ametipalgast. Riiklik vanaduspension ja kohustuslik kogumispension sõltuvad aga kindlaksmääratud sissemaksetest (defined-contribution) – riiklik vanaduspension sotsiaalmaksu riikliku pensionikindlustuse osast ja kohustuslik kogumispension kogumispensioni maksetest. Samal ajal on kõik eripensionile õigust andvatel ametikohtadel töötavad isikud üldises korras pensionikindlustatud ning nende töötasudelt makstakse sotsiaalmaksu ja kogumispensioni makset.
Eripensionide mittehaakumine kolmesambalise pensionisüsteemiga on toonud kaasa pensionikindlustatute erineva kohtlemise kohustusliku kogumispensioniga (teise sambaga) liitumisel. Teise sambaga liitumisel isiklikule pensionikontole kantav sotsiaalmaksu osa (4%) vähendab riikliku vanaduspensioni kindlustusosakut. Eripensioni saajail teise sambaga liitumine eripensioni suurust ei mõjuta, sest riiklikust pensionist erinevalt ei sõltu eripension makstud sotsiaalmaksust. Seetõttu on eripensionile õigust andvatel ametikohtadel töötavail isikuil olnud kogumispensioniga liitumise korral teiste kindlustatutega võrreldes märksa soodsamad tingimused.
Õiguslikult tõeline segapuder
Eripensionide süsteemi iseloomustab ka suur õiguslik fragmenteeritus. Erinevate eripensionide maksmise tingimused, pensionile õigust andev vanus, staažinõuded ja pensioni arvutamise kord erinevad suuresti, seejuures puudub erisustel enamasti ratsionaalne põhjendus. Pigem on põhjuseks asjaolu, et igal eripensione sätestaval õigusaktil on olnud oma autorid ning ametkondadel on olnud võimalus kirjutada seadustesse sisse mõne konkreetse, sageli väikesearvulise isikuterühma erihuvid.
Oluliste ebakõladena võib välja tuua järgmised asjaolud.
- Terminoloogia ebaühtlus. Eripensioni liikide nimetused varieeruvad, peegeldades mõistelist ebaselgust, näiteks politseiametniku pension, kaitseväelase väljateenitud aastate pension, riigikontrolöri ametipension, prokuröri vanaduspension.
- Pensioniea erinevused. Õigus kohtuniku ja prokuröri vanaduspensionile ning riigikontrolöri ja õiguskantsleri ametipensionile tekib üldises vanaduspensionieas, õigus politseiametniku pensionile ja kaitseväelase väljateenitud aastate pensionile nõutava staaži olemasolu korral juba 50-aastaselt. Seega eeldatakse kohtunikul kutsealase töövõime säilimist üldise pensionieani, mitmete politseiametnike puhul eeldab aga seadus, et juba 50. eluaastast alates ei tule isik senise teenistuse jätkamisega toime. Mitme eripensioni liigi puhul on tegemist kahe soodustusega – varasem pensioniiga ja kõrgem pension. Sotsiaalministeeriumi andmeil on ligikaudu kaks kolmandikku politseiametniku ja kaitseväelase pensioni saajaist tööealised. Eripensionärid alandavad keskmist pensionile siirdumise vanust, valdav osa eripensionäridest jätkab aga töötamist mõnel muul ametikohal või kutsealal.
- Pensionide suuruse ja kujunemise aluste erinevused. Politseiametniku pension ja kaitseväelase väljateenitud aastate pension 20-aastase eristaaži korral moodustab 50% ametipalgast (kaitseväelasel arvutatakse pension palgataseme keskmise ja auastmetasu summast). Kohtuniku vanaduspension moodustab aga 15-aastase eristaaži korral 75% ametipalgast, prokuröri vanaduspension 25-aastase eristaaži korral 65% ametipalgast ja riigikontrolli peakontrolöri ametipension 15-aastase eristaaži korral 60% ametipalgast (tabel 2). Sellest tuleneb ka eripensionide erinev teoreetiline lisandusmäär (accrual rate), s.t ühe aasta eripensionile õigust andval ametikohal töötamise väärtus protsendina ametipalgast. Politseiametniku ja kaitseväelase eripensionil on lisandusmäär 2,5% ja prokuröri pensionil 2,6% ametipalgast, riigikontrolli peakontrolöril kuni 4% ja kohtunikul kuni 5% ametipalgast. Erinevused peituvad ka asjaolus, et politseiametnikel ja kaitseväelastel on võimalik täiendava eristaaži (kuni 10 aastat) korral eripensioni suurendada kuni 75% ametipalgast, kohtunikel, prokuröridel ja riigikontrolli peakontrolöridel miinimumnõudest pikema eristaaži korral pension ei suurene.
- Erinevused pensionistaaži arvestamisel. Ühtede eripensionide puhul võetakse pensionile õigust andva staaži hulgas arvesse ka töötamist teatud teistel ametikohtadel avalikus teenistuses, teiste puhul läheb arvesse ainult konkreetsetel ametikohadel töötamise aeg. Politseiametnikel arvestatakse teenistusstaaži 1991. aasta 1. märtsist kuni 1994. aasta 1. septembrini sooduskorras kolmekordselt. Et politseiteenistuse staaži hulka arvestatakse ka politseiõppeasutuses õppimine ja tegevteenistus kaitseväes, on politseiametnikuna töötamise tegelik ajanõue sageli küllaltki lühike.
- Finantseerimise alused. Politseiametnike, kaitseväelaste, piirivalveametnike, riigikontrolli ametnike, Riigikogu liikmete ja presidendi pensione ning ametniku pensionilisasid finantseeritakse täies ulatuses riigieelarvest. Ülejäänud eripensione – kohtunike, prokuröride, õiguskantsleri, riigikontrolöri pensione – finantseeritakse kahest allikast, riikliku pensioni ulatuses sotsiaalmaksu vahendeist, riiklikku pensioni ületavat osa riigieelarvest. Mitmeid erisusi on ka muudes üksikasjades, näiteks pensioni arvutamise aluseks oleva töötasu kindlaksmääramise reegleis ja eripensioni maksmises teatud ametikohtadel töötamise korral.
Tabel 2. Eripensionide tingimused ja arvutamise alused
| Eripension | Pensioniiga | Ametialase staaži nõue | Pensioni suurus |
| Kohtuniku vanaduspension | üldine | 15 aastat | 75% ametipalgast |
| Kohtuniku väljateenitud aastate pension | – | 30 aastat | 75% ametipalgast |
| Riigikohtu esimees | üldine | 7 aastat | 75% ametipalgast |
| alla 7 aasta | 50% ametipalgast | ||
| Prokuröri vanaduspension | üldine | 25 aastat | 65% ametipalgast |
| Riigikontrolöri ametipension | üldine | 10 aastat | 70% ametipalgast |
| 5 aastat | 50% ametipalgast | ||
| Riigikontrolli peakontrolöri ametipension | üldine | 15 aastat | 60% ametipalgast |
| Õiguskantsleri ametipension | üldine | 5 aastat | 70% ametipalgast |
| Õiguskantsleri asetäitja-nõuniku ametipension | üldine | 5 aastat asetäitja-nõunikuna ja 15 aastat avalikus teenistuses | 65% ametipalgast |
| Politseiametniku pension | 50 aastat | 20 aastat | 50% ametipalgast + 2,5% iga täiendava staažiaasta eest kuni 75% ametipalgast |
| 55 aastat koondamisel | 25 aastat üldine pensionistaaž, sh 12,5 aastat politseis |
30% ametipalgast + 2,5% iga täiendava staažiaasta eest kuni 75% ametipalgast |
|
| Politseiameti või Kaitsepolitseiameti juhi pension | – | 2 ametiaega | 75% ametipalgast |
| Kaitseväelase väljateenitud aastate pension | 50 aastat | 20 aastat | 50% ametipalgast1 + 2,5% iga täiendava staažiaasta eest, kuni 75% ametipalgast |
| 25 aastat üldist pensionistaaži, sh 13 aastat kaitseväe-teenistuses2 |
30% ametipalgast + 3% iga täiendava staažiaasta eest kuni 75%-ni |
||
| Piirivalveametniku väljateenitud aastate pension3 | 55 aastat | 20 aastat | 50% ametipalga ja auastmetasu summast + 2,5% iga täiendava staažiaasta eest, kuni 75%-ni |
| 25 aastat üldist pensionistaaži, sh 12,5 aastat piirivalveteenistuses |
30% ametipalga ja auastmetasu summast + 2,5% iga täiendava staažiaasta eest kuni 75%-ni |
||
| Kaitsejõudude peastaabi ülema väljateenitud aastate pension | – | – | 75% ametipalgast |
| Vabariigi Presidendi ametipension | – | 5 aastat | 75% ametipalgast |
| Parlamendiliikme vanaduspension4 | üldine5 | 25 aastat üldist pensionistaaži, Riigikogu liige vähemalt 3 aastat |
sõltuvalt Riigikogu liikmena töötamise ajast: 3 aastat – 40% ametipalgast, 6 aastat – 60% ametipalgast, 9 aastat – 75% ametipalgast |
Märkused: Tabel kajastab vanuse ja/või staaži alusel makstavaid eripensione, välja on jäetud eriseaduste alusel makstavad töövõimetus- ja toitjakaotuspensionid.
1 – pensioni arvutatakse auastmele vastava palgataseme keskmise ja auastmetasu summast.
2 – alates 2008. a teenistusse astunuil see õigus puudub.
3 – jõustub 1.07.2007, seni kaitseväeteenistuse seaduse alusel.
4 – parlamendiliikme vanaduspension määratakse Ülemnõukogu XII koosseisu ning VII, VIII ja IX Riigikogu liikmeile, töötamise aega X ja järgmiste Riigikogude liikmena ei liideta parlamendiliikme vanaduspensionile õigust andva staaži hulka.
5 – v.a juhul, kui Riigikogu liikme volituste lõppemise ajaks puudus pensionieast kuni 2 aastat.
Eripensionide asemel riigi tööandjapension
On huvitav juriidiline küsimus, kas eripensionide puhul on tegemist põhiseaduse paragrahvis 28 nimetatud riigi abiga vanaduse korral. Selliselt küsimust püstitama suunab asjaolu, et eripensionid asendavad riiklikku vanaduspensioni. Kuigi põhiseaduse paragrahv 28 delegeerib seadusandjale pädevuse sätestada seadusega abi liigid, ulatus ning saamise tingimused ja kord, tekib siiski küsimus põhiseaduse 12 paragrahvi valguses, mis ütleb, et kõik on seaduse ees võrdsed, ning sätestab diskrimineerimiskeelu, sealhulgas sotsiaalse seisundi ja muude asjaolude alusel. Praeguses õiguskorras sätestavad seadused teatud ametnikele mõnel kutsealal või ametikohal töötamise eest vanaduse korral sisuliselt suurema riigi abi.
Kuigi põhiseadus ilmselgelt ei keela tööandjal täiendavaid pensione maksta, ei ole senised eripensionid juriidilises mõttes sätestatud tööandjapoolse lisapensionina (v.a avalike teenistujate vanaduspensionilisa), vaid riikliku pensioni erisustena teatud ametnikele ja teenistujaile.
Millised võiksid olla kujunenud probleemide lahendused? On selge, et õigusriigis tuleb tunnustada kõiki riigi antud lubadusi, kaasa arvatud juba omandatud pensioniõigust nii määratud eripensionide kui ka väljateenitud eripensionistaaži kujul. Eripensionide tuleviku kavandamisel tuleb esmalt leida vastus küsimusele, millisena soovitakse näha avaliku teenistuse üldist arengut. Kui avalikku teenistust või selle teatud osi soovitakse kujundada edasi suletud karjäärisüsteemina, siis eripensionid ilmselt säilivad. Ent eklektilise isevoolutee asemel tuleks soovitada süsteemset ja korrastatud lahendust, mis tugineb selgeile põhimõtteile ja haakub pensionisüsteemi muude osadega. Killustatud eripensione võiks asendada unifitseeritud riigi tööandjapension, mis lisandub riiklikule vanaduspensionile.
Kasutatud kirjandus
- Auer, A., Demmke, C., Poltet, R. (1996). Civil Services in the Europe of Fifteen. Maastricht: European Institute of Public Administration.
- Holzmann, R., Palacios, R., Zviniene. A. (2001). On the Economics and Scope of Implicit Pension Debt: An International Perspective. – Empirica, Vol 28, No 1, pp 97–129.
- OECD (1997). Civil Service Pension Schemes. SIGMA Papers, No 10, Paris.
- Tiit, E.-M., Leppik, L., Võrk, A., Leetmaa, R. (2004). Euroopa Liidu ühiste pensionieesmärkide mõju Eesti pensionisüsteemile. – PRAXISe Toimetised 14.