Kodanikuühiskonna rollid ja nende rahastamine
-
Tallinna Ülikooli riigi- ja poliitikateaduste doktorant
Kodanikuühenduste rahastamine vajab korrastamist, kuid tuleb olla ettevaatlik, sest mõnd tüüpi ühenduste soosimine või kõrvalejätmine võib muuta ka ühiskonna struktuuri.
Eesti kodanikuühiskonna arengusuundi käsitlevaid artikleid on aastate jooksul palju ilmunud. Eriti kasvab nende hulk suuremate muutuste või kodanikuühiskonna oluliste dokumentide vastuvõtmise eel ja järel. Käesoleva artikli kirjutamist ajendasid autori varasemad kodanikuühiskonda käsitlevad uurimistööd ning tänavu vastu võetud kodanikuühenduste riigieelarvelise rahastamise korrastamise kontseptsioon.
Ehkki kodanikuühiskonda võib mitmeti mõtestada, ei saa kuidagi kõrvale jätta rolli, mida kodanikuühiskond täidab riiklikust vaatenurgast lähtudes. Sihistatud rahastamispoliitika võib soodustada üht ühiskondlikult olulist rolli täitvate organisatsioonide esiletõusu, jättes teised samal ajal tagaplaanile. Tuleb nentida, et ühiskonnal on nähtavasti mõistlik poliitilise eesmärgina toetada kodanikuühiskonda kui võimalikult mitmekesist kooslust (ametiühingutest kuni laulukoorideni), mis on kultuuri toetuspunkt (Ruutsoo 2001). Lisaks rahastamisele on olulised ka kodanikuühiskonda määratlevad alusdokumendid ja nende sisu lahtimõtestamine erinevate osapoolte väljaütlemistes ja käitumises.
Kodanikuühiskonna toimimise uurimisel ei saa tähelepanuta jätta rahastamist, sest ühenduste funktsioneerimiseks vajalikke ressursse on sageli keerukas leida. Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsiooni (EKAK) kohaselt peaks avaliku sektori poolne rahastamine olema suunatud kodanikuühenduste poliitilist väljundit soodustavatele projektidele ja organisatsioonidele. Kuna kodanikuühenduste ja riigi suhteid reguleerivad dokumendid lähtuvad alusdokumendist EKAK, vaatleme lähemalt uusimat dokumenti, kodanikuühenduste riigieelarvelise rahastamise korrastamise kontseptsiooni ning selle võimalikke mõjusid.
Kodanikuühenduste projektipõhise rahastamise uuringu üldtutvustus
Artikli autori 2009. aastal kaitstud magistritöö uuris lähemalt kodanikuühenduste projektipõhist rahastamist Eestis viimase kolme aasta jooksul – ajavahemikus 2006 kuni 1. aprill 2009. Uuringu valimisse kaasati Hasartmängumaksu Nõukogu, Kodanikuühiskonna Sihtkapitali (KÜSK) ja Balti-Ameerika Partnerlusprogrammi (BAPP) toetused ning Vabaühenduste Fondi Norra grandid. Uuringu põhiülesanne oli kindlaks teha ühenduste funktsioonid, mida enim toetatakse, ning arutleda projektide võimalike ühiskondlike mõjude üle.
Tulemuste rühmitamiseks jaotati kolmanda sektori organisatsioonid funktsioonide põhjal rühmadesse ning seejärel kirjeldati nende rolle. Tegevustoetusteks antud projektitoetuste eripära on see, et nad on üldised, mis ei võimalda kindlat toimingut funktsioonijaotuse ulatuses kirjeldada. Uuring ei liigitanud rahastatavaid ühendusi, vaid nende projektipõhiseid tegevusi.
Erinevus käesoleva artikli autori uuringu ja hiljuti avaldatud Praxise kodanikuühenduste riigieelarvelise rahastamise analüüsi (2006–2007) vahel on ühenduste rahastamise rühmitamise erinev alus. Kui artikli autor võttis aluseks projektide kirjelduse ja ühenduse enda tegevusvaldkond muutus rahastatava tegevuse kõrval sekundaarseks, siis Praxise uuring lähtus Eesti majanduse tegevusalade klassifikaatori (EMTAK 2008) koodidest. Selle koodi alusel leitakse rahastamismuster, lähtudes ühenduse tegevuse kirjeldusest, mitte reaalsest projektist ja selle ühiskondlikust mõjust. EMTAK-i jaotus on üldine ning erineva tegevusalaga ühendused on liigitatud kui “muud teenindavad tegevused”. See tuleneb sellest, kuidas ühendused on end oma tegevusala alusel registreerinud.
Tuleb tõdeda, et valimisse kaasatud rahastamisskeemid jaotasid suurel hulgal ressursse ka avalikku sektorisse kuuluvatele organisatsioonidele ning mõningatel juhtudel erafirmadele. Siit võib omakorda järeldada, et kolmandale sektorile iseloomulikke funktsioone on Eestis traditsiooniliselt jäänud täitma ka avalikku või erasektorisse kuuluvad organisatsioonid. Lihtsa faktina saab tuua Hasartmängumaksu Nõukogu andmestiku aastaist 2006–2008, mis algses variandis sisaldas ligi 12 000 projekti. Andmete töötlemise käigus eraldati kõikidest taotlustest kolmanda sektori organisatsioonid ja tagasilükatud projektid. Selle tulemusel vähenes projektide arv 5000 piirimaile. Kahtluste korral kontrolliti üksikute organisatsioonide kodanikuühenduste hulka kuuluvust äriregistri andmebaasi abil.
Uuringus kasutatud andmed on kõik avalikult Internetis kättesaadavad ning nende rühmitamisel on kasutatud projektide lühi- või täiskirjeldust. Joonisel 1 on toodud analüüsi aluseks olev skeem, mis näitab ühenduste rahastamisuuringu loogikat.
Milliseid funktsioone täidavad kodanikuühendused
Projektipõhise rahastamise uuringu esmasel analüüsitasandil määrati võimalikult täpselt ühenduste funktsioonid ning projektide kirjeldus. Funktsioonide põhjal jaotusid kodanikuühiskonna organisatsioonid järgmiselt:
- avaliku arutelu välja loojad– raha eraldatakse avalike debattide või muude avalikku arutelu soodustavate abinõude projektidele;
- võimu kontrollijad – raha eraldatakse uuringutele ja analüüsidega tegelevatele projektidele;
- teabe vahendaja ja ühiskonna siduja – raha eraldatakse koolitus-, andmebaaside arenduse, veebikeskkondade jms projektidele;
- töötuse asendus tegevusega ühiskonna hüvanguks – raha eraldatakse põhiliselt instrumentaalse tegevuse (näiteks looduskaitse, metsakoristus, kalavõrkude parandamine) projektidele;
- huvitegevus – raha eraldatakse vaba aja harrastuste ning organisatsiooni liikmete harimise ja koolitamise töö parandamise eesmärgil (näiteks tantsuringid, laulmisega seotud tegevused, sport, ürituste korraldamine, puudega inimeste hooldajate koolitus) loodud projektidele;
- teenuse osutajad – raha eraldatakse konkreetse teenuse pakkumise (näidetena nõustamistelefon, supiköök, riietejagamine) projektidele;
- ühismajandus – raha eraldatakse projektidele, mis taotlevad kindla ühise eesmärgi saavutamist (näiteks korteriühistu, majandusühistu jne);
- poliitilisse ellu kaasajad – raha eraldatakse ühendustele, mis soodustavad osavõttu poliitilisest diskussioonist;
- laste ja noorte kasvatamine ning arendamine – raha eraldatakse n-ö noortetöö projektidele, kus juhendatakse ja arendatakse noori; sarnaneb tööga lasteaias ja üldhariduskoolis;
- tegevustoetus – siia rühma kuuluvad üldised projektid, mis on põhjendatud ühenduse administratiivkulude katmise, programmi elluviimise ja muu säärasega.,
Joonis 1. Kodanikuühenduste funktsioonide ja rollimudelite seosed
ALLIKAS: Autori koostatud.
Ühenduste ühiskondlike rollide sisu
Ühenduste jaotamine funktsiooni alusel võimaldab rühmitada ühenduste rahastamist esmasel tasandil, siiski tuleb tulemusi tõlgendada ühiskondlikus plaanis. Käesoleva artikli autori 2009. aastal tehtud uuringus koondati ühenduste funktsioonijaotused kolme ühiskondlikust vaatenurgast olulisse rolli: ühendused kui poliitilised-, sotsiaal-majanduslikud- ning pedagoogilis-harrastuslikud toimijad. Niisugust ühenduste rolliliigitust ei ole varem kasutatud ning uuringu tegija pidi need looma teiste kodanikuühiskonda käsitlenud autorite töödest lähtudes.
1. Kodanikuühiskonna organisatsioonid kui poliitilised toimijad.
Michael Edwards leiab, et ulatuslik sotsiaalne muutus saab toimuda ainult tänu avalikule dialoogile, kus ühiselt on jõutud otsusteni ning kogukondlik toetus tagab nende õnnestumise (Edwards 2004). Kuid kodanikuühiskonnas võivad tekkida nii demokraatiat pooldavad kui ka seda õõnestavad organisatsioonid. Tugevate kodanikuühiskonna organisatsioonide eestvedajad võivad paratamatult politiseeruda, mis võib omakorda nõrgestada kodanikuühiskonna võimekust. Kodanikuühiskonna paratamatuks funktsiooniks peetakse riigivõimu kontrollimist ja piiramist, kuid siiani pole tõestatud, et tugev kodanikuühiskond vähendaks automaatselt riigi rolli (Uhlin 2006).
Jon Van Til on viidanud L. M. Salamonile, kes oma arvukate kolmanda sektori organisatsioonide uuringute järeldustes on leidnud märke ühenduste negatiivsest mõjust demokraatiale. Salamon rõhutab, et kui mittetulunduslik organisatsioon võtab osa poliitilisest survestamisest, teeb ta seda paratamatult oma ideoloogilistest või praktilistest tõekspidamistest lähtudes. Kui ühendus ületab oma võimupiire, võib see kujuneda tõsiseks takistuseks demokraatiale. Teisalt võivad organisatsioonid, mis kaitsevad kitsalt ainult oma huve, muutuda demokraatia arengus ebaoluliseks (Van Til 2000, 194–195).
2. Kodanikuühiskonna organisatsioonid kui sotsiaal-majanduslikud toimijad.
Kodanikuühiskonna organisatsioonid on oma huvide väljendamise ja kaitsmise vahend, luues arvestatava jõu poliitiliste parteide kõrvale. Üldlevinud demokraatiamudelis on seda peetud kodanikuühiskonna põhifunktsiooniks. Teisalt võib see viia olukorrani, kus võimu omava grupi huvide kaitsel asutakse ümber kujundama ja kontrollima ühishüvede laialijaotamist (Uhlin 2006).
Liberaalne lähenemine kodanikuühiskonna organisatsioonidele toetab põhiliselt sotsiaal-majanduslikku rolli, kus organisatsioonidelt soovitakse ühiskonna haiguste ravimist, mitte haiguste ennetamist poliitilise sekkumise kaudu. Keskendudes kodanikuühiskonna organisatsioonidele kui üksnes kindlate teenuste osutajatele, võidakse viia kodanikud kaugemale riigist ja kogukonnast ning sellega toetada poliitilist võõrandumist ja ühiskonna killustatuse kasvu. Tuleks kaaluda, kas kolmanda sektori ühendustel üldse on mõistlik võtta riigilt üle sotsiaalseid funktsioone ning kas neid üle võttes suudetakse tagada parema kvaliteediga teenus (Raik 2003, 218–219).
3. Kodanikuühiskonna organisatsioonid kui pedagoogilis-harrastuslikud toimijad.
Elukestva õppe tähtsust mõistavad tänapäeval kõik, samuti on jõutud järeldusele, et osa õppimis- ja koolitusprotsessist võib ja peabki toimuma väljaspool riiklikku haridussüsteemi. Mitmed kolmanda sektori ühendused on võtnud eesmärgi tegelda mitteformaalse õpetamisega, mis iseenesest ei pruugi anda uusi teadmisi, kuid soodustab kodanike algatusvõimet ja tegutsemist. Sellised organisatsioonid võivad edukalt osaleda ka formaalses õppeprotsessis, näiteks koolides oma vaateid tutvustades või materjale jaotades. See võib õpitulemustele lisaks luua usaldust ning sedakaudu sotsiaalset kapitali. Kuid kõik uued teadmised ei pruugi alati olla ühiskondlikus mõttes positiivsed ning kõik pedagoogilised ühendused ei pruugi levitada riiklikult soositud arusaamu (Fields 2005).
Kolmanda sektori vabatahtlikud toimijad tegutsevad liikmete huvides ning mitteliikmed ei pruugi nende tegevusest kasu saada (Salamon 1995).
Projektipõhise rahastamise uuringu tulemused
Joonis 2. Rahuldatud projektide protsendiline jaotus valdkonnapõhiselt
ALLIKAS: Autori koostatud.
Kõige enam rahuldati kolmanda sektori organisatsioonide huvitegevusliku funktsiooniga projektide taotlusi (72,1%). Sellele järgnevad suure vahega teabe vahendaja / ühiskonna siduja funktsioon (14,8%), teenuste osutamine (5,1%) ning tegevustoetuslik funktsioon (4,6%). Muud kolmanda sektori ühenduste projektide funktsioonid leidsid toetust ühe protsendi piires (joonis 2).
Hoopis teine tulemus on siis, kui vaadelda jaotatud rahasummasid projektide funktsioonidest lähtudes. Kõige enam jaotati toetusi kolmanda sektori organisatsioonide huvitegevuslikeks funktsioonideks (228 miljonit), järgnevad tegevustoetus (127 miljonit), teabe vahendaja / ühiskonna siduja (54 miljonit) ning teenuse osutamise funktsioon (27 miljonit). Tunduvalt vähem said avalikku arutelu soodustav (8,4 miljonit), võimu kontrolliv (4,2 miljonit), poliitilisse ellu kaasav (2,4 miljonit) ning laste ja noorte kasvatamise funktsioon (1,6 miljonit).
Tulemuste tõlgendamiseks tuleb vaadelda ka rollipõhise jaotuse tulemusi. Analüüsist selgub, et valimisse kaasatud toetustega toetati enim kodanikuühenduste pedagoogilis-harrastuslikku rolli (229,3 miljonit krooni), järgnesid poliitilise toimija (68,6 miljonit krooni) ja sotsiaal-majanduslik roll (27,3 miljonit krooni). Tegevustoetused, mis said samuti olulise osa toetustest (127,1 miljonit krooni), ei olnud kaasatud selle uuringu rollijaotustesse, sest niisuguse toetusvormi puhul jääb arusaamatuks toetuse abil tehtav tegevus ja seetõttu ei saa ka nende ühiskondlikku mõju kindlaks teha.
Suurema osa pedagoogilis-harrastusliku funktsiooni toetustest said huvitegevuslikud projektid. Kodanikuühenduste kui poliitilise toimija rolli tagaplaanile jäämine oli mõnevõrra üllatav. Väiksemaks üllatuseks võib pidada toetatud organisatsioonide ühekülgsust, seda on ka varasemad uuringud välja toonud (Praxis 2008). Käesoleva artikli autori uuringu eesmärk ei olnud määrata kindlat funktsiooni täitvate organisatsioonide eelisseisundit teistega võrreldes, kuid andmete analüüsi käigus ilmnes, et ühed ja samad ühendused on saanud mitmekordseid süsteemseid toetusi projektide erinevate nimede all.
Tuleb arvestada, et olulised kodanikuühiskonna poliitilise toimija rolli toetavad Balti-Ameerika Partnerlusprogramm (praeguseks on oma töö lõpetanud) ning Vabaühenduste Fondi Norra grandid, mis on samuti ajaliselt piiratud, on lähiajal oma mõju kaotamas või on seda juba teinud. Et nende puhul ei ole tegu riiklike toetustega, satub ühenduste poliitilise toimija roll nende kadumisel senisest tõsisema löögi alla.
Edasine arutelu uuringu tulemuste taustal
Edasises arutelus toetub autor professor Rein Ruutsoo 2001. aastal Riigikogu Toimetistes number 3 avaldatud artiklile, mis on tänini aktuaalne. Artiklis arutleb professor Ruutsoo kodanikuühiskonna rolli, kolmanda sektori mõiste ning sotsiaalse kapitali üle. Üks olulisi artikli teemasid on avatud ühiskonnani jõudmine. Professor Ruutsoo leiab, et kodanikuühiskonna alusidee on muuta ühiskond avatumaks osalemise suurendamise kaudu. Osalusühiskonna ideaal tähendab võimalikult selliste individualiseeritud sidususviiside toetamist, mis ei piira, vaid aitavad suurendada kõikide valikuvabadust, juurdepääsu oma saatuse kujundamisele (Ruutsoo 2001).
Olulise punktina, mis ühendab aastatetagust ja praegust aega, võib tuua teatud ühiskonnarühmade eemalejäämise ühiskondlikust elust. Mõõdukal hulgal ühiskonnaliikmeid on ühel või teisel moel võõrandunud võimust ning ühiskond kui tervik on kodanikuühenduste arvukusest hoolimata killustunud.
Kodanikuühenduste poliitilist rolli on paljudes aruteludes rõhutatud, kuid selle täpsem sisu on jäänud avamata. Kodanikuühenduste poliitilise toimija roll aitaks ühiskonnas suurendada kollektiivset usaldust, kanaliseerida pingeid ning võimaldada kodanikel avaldada arvamust ühiskonna valupunktide kohta. Riigis, kus on üpris palju erinevaid rahvusrühmi ja kaitstavaid huvisid, tuleks enam panustada ühenduste poliitilisse rolli, mis aitaks stabiliseerida ühiskonnaelu. Oluline on kodanikuühiskonna ühenduste kui poliitilise toimija roll teabe jagamisel, mis omakorda võimaldab inimestel langetada teadlikke otsuseid.
Rahastamisskeemides enim toetust leidva pedagoogilis-harrastusliku rolli soosimisega loodetakse eeskätt huvitegevusliku seltsieluga laduda vundamenti demokraatiale. Poliitilise toimija roll panustab demokraatia arengusse otseselt, kaasates kodanikke avalikku ellu. Avatuse saavutamiseks tuleb pöörata rohkem tähelepanu kodanikuühiskonnale kui teabevahendajale ja ühiskonna sidustajale.
Sotsiaal-majanduslikku rolli täitvate kolmanda sektori organisatsioonide toetamiseks kasutatakse mitmesuguseid rahastamisskeeme (KredEx, sotsiaalrahad), seetõttu pole need organisatsioonid kaasatud projektipõhise rahastamise uuringu valimisse. Kodanikuühiskonna organisatsioonide poliitilise toimija ja pedagoogilis-harrastusliku rolli toetuseks palju võimalusi ei ole, neid tuleb rahastada just valimiga hõlmatud skeemide abil.
Vaadates uuringus toetuste jagunemist kodanikuühenduste rollide lõikes, tuleb tõdeda, et ehkki teatud kodanikuühendused on ühiskonnas esile tõusnud, ei ole ühenduste toetamine üldiselt pärast iseseisvumise taastamist muutunud. Rahastamismudel toetab pigem protseduurilist lähenemist demokraatiale, mis eeldab riigi minimaalset sekkumist kodanike ellu ning vastupidi. Selle lähenemise kohaselt oodatakse kodanikelt eeskätt valimistes osalemist, mis peaks jääma ka nende poliitilise väljundi haripunktiks. Selle järelduseni jõudmiseks annab alust projektipõhiste toetuste jaotumine, kus poliitilise toimija roll jääb pedagoogilis-harrastuslikuga võrreldes vaeslapse ossa.
Ühenduste edasine loomulik areng küsimärgi all
<dKodanikuühenduste riigieelarvelise rahastamise korrastamise kontseptsiooni kaks suurt eesmärki – tagada institutsionaalselt tugevad ühendused ning avaliku sektori ja kodanikuühenduste partnerlus riigi valdkondlike eesmärkide planeerimisel ja saavutamisel –, võivad panna Eesti liikumise avatud ühiskonna poole küsimärgi alla. Kodanikuühenduste otsene sidumine riiklike arengukavadega võib ohtu seada kodanikuühiskonna loomuliku arengu, kallutades seda senisest enam teenusepakkuja seisusesse, mitte aga võrdväärseks partneriks avalikes diskussioonides. Avatud ühiskonna seisukohast on tähtis kaasata võimalikult palju ühiskonnaliikmeid otsuseprotsessidesse, inimesi teavitada ja harida.
Hiljutistest uuringutest (Puust 2009; Praxis 2008) lähtudes võib öelda, et Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsioon (EKAK), millest kõik hilisemad dokumendid peaksid lähtuma, hakkab praktikas oma väärtust kaotama ning esialgne joovastus kodanikuühenduste (poliitilise sekkuja) ja riigi võrdväärsest partnerlusest kaduma. Kodanikuühenduste riigieelarvelise rahastamise korrastamise kontseptsiooni kohaselt tuleb vältida ühenduste kui professionaalsete teenusepakkujate rolli “ülekaalukat rahastamist”. Dokumendi järgi peaks selline praktika saama domineerivaks. Tasub eraldi rõhutada, et dokumendis on jäänud defineerimata “ülekaaluka rahastamise” maht. Varasemad ühenduste poliitilist rolli rõhutavad dokumendid põrkuvad praeguse neoliberaalse mõttelaadiga, kus tähelepanu on kodanikuühiskonna kui kolmanda sektori majanduslikel funktsioonidel.
Eeltoodu ei tähenda, et kodanikuühenduste rahastamine ei vaja korrastamist. Ühenduste institutsionaalne tugevdamine on kindlasti vajalik, sest mitmes uuringus (Puust 2009; Praxis 2008) välja toodud tulemused kattuvad ja osutavad korduvatele valupunktidele. Samal ajal tuleb korrastamise suhtes olla ettevaatlik, sest vaid ühte tüüpi ühenduste soosimine või kõrvalejätmine muudab rollimõjude kaudu paratamatult ka ühiskondlikku struktuuri. Kodanikuühenduste riigieelarvelise rahastamise korrastamise kontseptsioon juhib tähelepanu sellele, et ühendustel tuleb osutada arengukavade täitmist toetavaid teenuseid ning sellega toetada ka riiklike arengukavade ja prioriteetide elluviimist. Viimasele keskendudes võib juhtuda, et kodanikele tagatakse optimaalsed ja kvaliteetsed teenused, kuid kaudselt vähendatakse veelgi võimalusi kodanikke poliitiliselt kaasata.
Kasutatud kirjandus
- Edwards, M. (2004). Civil Society. Cambridge: Polity Press.
- Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsioon (2002). – http://www.siseministeerium.ee/?id=30410
- Fields, M. (2005). To Educate, Empower or Economise? Lifelong Learning in Civil Society Organisations. Report. Turku: Turun yliopisto.
- Kodanikeühenduste riigieelarvelise rahastamise korrastamise kontseptsioon (2009). – http://www.siseministeerium.ee/public/Rahkon_260309.pdf
- Kodanikuühenduste riigieelarvelise rahastamise analüüs (2006–2007) (2008). Praxis ja Tallinna Ülikooli Rahvusvaheliste ja Sotsiaaluuringute Instituudi Kodanikeühiskonna Uurimis- ja Arenduskeskus. Tallinn. – http://www.siseministeerium.ee/public/K_RErahastamise_2006-2007_anal_siraport.pdf
- Puust, M. M. (2009). Kodanikeühiskonna rahastamise prioriteedid Eestis. Magistritöö. Tallinna Ülikool.
- Raik, K. (2003). Democratic Politics or the Implementation of Inevitabilities? Estonia’s Democracy and Integration into the European Union. Tartu: Tartu University Press.
- Ruutsoo, R. (2001). Kodanikeühiskond, kolmas sektor ja sotsiaalne kapital. – Riigikogu Toimetised 3, lk 251–260.
- Salamon, L. M. (1995). Partners in Public Service. Baltimore, MD: The Johns Hopkins University Press.
- Schmid, H. (2001). Neighborhood Self – Management: Experiments in Civil Society. New York: Kluwer Academic.
- Van Til, J. (2000). Growing Civil Society. Bloomington: Indiana University Press.
- Uhlin, A. (2006). Post-Soviet Civil Society: Democratization in Russia and the Baltic States. London, New York: Routledge.