Riigiasutuste tellitud uuringud kui inforessurss tõenduspõhiste poliitikate loomiseks
-
Tallinna Ülikooli Infoteaduste Instituudi lektor
Eesti riigi tellitud teadusuuringute tulemusi ja aruandeid ei ole kerge leida ning ka poliitikute ja riigiametnike jaoks pole need piisavalt atraktiivsed. See võib olla üks põhjus, miks uuringuid nii vähe kasutatakse, kuigi riigi eesmärk on teadmistepõhine ühiskond. Poliitikakujundajatele oleks abiks hästikorrastatud andmebaas ja infotugi sealt vajaliku teabe leidmiseks.
Eesti üldises arengustrateegias „Säästev Eesti 21” on riigi olulise arenguimpulsina nähtud liikumist teadmistepõhise otsustamise suunas. Teadmusühiskonda teistest arengumudelistest eristavaks tunnuseks on peetud eelkõige püüdu allutada poliitilise ot-sustuse kujundamise protsess süstematiseeritud teadmisele (Säästev Eesti 21). Teadmiste allikaks olevaid süstematiseeritud andmeid ja informatsiooni säilitatakse inforessurssidena andmekandjatel, millele tänapäeval tagavad juurdepääsu infotehnoloogilised vahendid, infosüsteemid ja andmebaasid.
Eesti areng ja konkurentsivõime on otseses seoses relevantse, usaldusväärse, täpse ja õigeaegse teabe kogumise, süstematiseerimise, säilitamise, kättesaadavaks tegemise ja kasutamisega. Iga riigi konkurentsivõime, majandus- ja inimareng on seotud eelkõige avaliku teenistuse analüüsivõimekusega, usaldusväärsuse ja asjatundliku toimimisega õigusaktide, poliitikate ja programmide väljatöötamisel ning elluviimisel. Analüüsivõime tähendab oskust tuvastada, piiritleda ja lahendada probleeme ning langetada otsuseid teemakohaste andmete ja informatsiooni alusel.
Tõenduspõhise otsustamise ja poliitikate kujundamise protsessis on eriline koht sotsiaaluuringutel, sh sotsiaalteaduslikel rakendusuuringutel, sest kogudes ja luues teavet ühiskonnas toimuva kohta, peegeldavad uuringud ühiskonna seisundit ja selles toimuvaid protsesse, tuvastades ühtlasi ka lahendamist vajavaid probleeme.
Märkimisväärse hulga Eestis tehtavatest uuringutest, eriti sotsiaaluuringutest tellivad riigiasutused. Seega peaks nende uuringute põhikasutajad olema poliitikakujundajad-ametnikud. Riigikontrolli aruandest aga selgub, et uuringuid kasutatakse tõenduspõhiste poliitikate väljatöötamisel suhteliselt vähe (Riigi tegevus … 2015). Sotsiaalse informatsiooni vähese kasutamise probleeme Eesti õigusloomes on tõstatatud juba alates 1998. aastast (Sotsiaalse informatsiooni kasutamine seadusloomes 1998).
Eestis ei ole tehtud uuringuid, mis selgitaks välja, kas ja kuivõrd kasutavad sotsiaaluuringuid muud sihtrühmad – poliitikud, ajakirjanikud, õpetajad, õppejõud ning sotsiaal- ja majandusteadlased.
Artiklis keskendutakse uuringutele kui tõenduspõhise poliitika ja analüüsivõimekuse ühele olulisemale tegurile: käsitletakse uuringutele juurdepääsu ja nende kasutamisega seotud küsimusi uuringutes ja auditites, samuti uurimustulemuste ja informatsiooni kasutamist toetavate tugiteenuste vajadust.
TEADMUS- JA TÕENDUSPÕHISED POLIITIKAD
Sõnast teadmus1 on tuletatud paljud viimaste aastakümnete moesõnad: teadmusühiskond, teadmusmahukas majandus, teadmuspõhine integreerimine, aga ka teadmuspõhine poliitika. Üha enam kasutatakse riiklikes dokumentides teaduspõhise ja tõenduspõhise poliitikakujundamise mõisteid. Poliitikate ja strateegiate teadmuspõhisus on avar mõiste, haarates nii teadmisi, väärtusi, probleemikesksust, analüütilisust, siht- ja sidusrühmade kaasatust, teadusuuringute väärtustamist, järjepidevat ja süsteemset praktika ja meetmete uurimist ning tõhususe ja mõjususe hindamist kui ka teadus- ja tõenduspõhisust.
Mõiste tõenduspõhisus ehk tõendipõhisus on kitsam ja tähendab, et poliitikameetmed toetuvad usaldusväärsele informatsioonile, sh teadusuuringutele ja nende tulemustele, ühtlasi on uuringutel oluline osa poliitiliste prioriteetide, parima tava (best practice) ja valikuvariantide kindlaksmääramisel.
Teadusuuringute tulemuste rakendamise teema riigi tasandi otsustusprotsessides ja poliitikate kujundamisel on viimastel aastakümnetel paljudes riikides tõusnud päevakorda seoses teadmusühiskonna poliitilisi protsesse iseloomustava tõenduspõhise poliitika (evidence-based policy making) rakendamisega.
Suurbritannia valitsus määratles juba 1999. aastal tõenduspõhise poliitika poliitikana, mille raames tehtavad otsused peavad tuginema (Davies, Nutley 2001):
- ekspertteadmusele,
- avaldatud teadusuuringutele,
- olemasolevale statistikale,
- sidusrühmadega peetud konsultatsioonide tulemustele,
- varasemate poliitikate hindamistele ja mõjuhindamistele ning
- majandusmudelitele ja modelleerimisele.
Praegu on eestvedaja rolli asunud Euroopa Komisjon, mis rõhutab teaduslikule informatsioonile toetuva poliitika ja tegevuste rakendamist eri valdkondades ja õigusaktide keskkondlike, majanduslike ja sotsiaalsete mõjude hindamistel.
Näiteks Majandusliku Koostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD public … 2011) hindamisaruanne viitab Eesti riigivalitsemise otsustusprotsessideks vajaliku analüütilise võimekuse piiratusele nii valitsuse, valitsusasutuste juhtimise kui ka ametnike tasandil. See tähendab, et ei osata vajalike ja kasulike järelduste tegemiseks leida ja kasutada infoallikaid ning saadavat teavet
analüüsida ja sünteesida.
Lisaks märgitakse aruandes, et piiratud ressursside tõttu tuleb ametnikel tihti tegutseda mitmes poliitikavaldkonnas korraga, mistõttu ühes valdkonnas pole ega saa süvateadmisi välja kujuneda.
Just sellistel multifunktsionaalsetel töökohtadel, kus ametnik peab tegelema erisuguste töölõikudega, vajaksid Eesti ametnikud tegevust toetavaid infotugiteenuseid. See on teema, mida on tõstatatud, kuid mis siiani on tähelepanuta jäänud. (Uverskaja et al. 2005; Uverskaja 2007)
Ka 2007. aastal Euroopa Sotsiaalfondi toel loodud suuremale haldusvõimekusele suunatud programmi (Programm „Valitsuse … 2014) „Valitsuse pikaajalise planeerimise süsteemi arendamine ja korrastamine” hinnates (Inimressursi arendamise rakenduskava … 2011) on toodud esile, et poliitikakujundamine ei lähtu piisavalt faktidest, uuringutest ja analüüsidest ning üha vähem kasutatakse teadlaste, ülikoolide või teiste valitsusväliste analüütikute toodetud informatsiooni poliitiliste otsuste tegemisel.
OECD 2015. aasta raportis „Valitsuseülese strateegilise suutlikkuse ja piirideüleste e-teenuste edendamine” on muuhulgas veel kord rõhutatud, et Eesti peab leidma lahenduse, kuidas tagada selline andmete analüüs, mis teisendaks need poliitikas kasulikeks teadmisteks ja kuidas senisest enam võtta arvesse sõltumatuid andmeanalüüse ja teadusuuringuid, mis tagaksid otsuste tõenduspõhisuse. Samas aruandes on soovitatud otsuste ettevalmistamisel pöörata senisest rohkem tähelepanu mõjude analüüsile.
Ühe tõenduspõhise poliitika ja õigusloome põhielemendina on mõjude hindamine paindlik otsustusvahend, meetodite kogum, mille abil uuritakse valitsuse tegevuse tulemusi ja mõjusid ning edastatakse juhtidele infot otsuste kvaliteedi parandamiseks (Poliitika vahendite … 2001; Kasemets 2006) arvestades võimalikku keskkondlikku, majanduslikku ja sotsiaalset mõju.
Mõjude hindamise peamine eesmärk on valitsuse otsustusmehhanismi kvaliteedi parandamine ja nn tõenduspõhisele teabele, s.o informatsioonile toetuvate poliitikate (evidence-informed policies) väljatöötamine ja elluviimine (Oxman et al. 2009).
Eesti ametnikud tegutsevad tihti korraga mitmes poliitikavaldkonnas ja vajaksid seetõttu toetavaid infotugiteenuseid.
Uurijad on Suurbritannia kogemuste põhjal välja toonud need põhieeldused, mida on vaja teaduslike tõendite paremaks kasutamiseks poliitikakujunduses (Nutley et al. 2002):
- kokkuleppimine, mida ja millistes tingimustes tõendiks lugeda;
- strateegiline lähenemine prioriteetsetes valdkondades tõendite kogumisele ja loomisele eesmärgiga akumuleerida tugev teadmusbaas, mis sisaldab riiklikke ja rahvusvahelisi uuringuid ja statistikat, poliitikate hindamistulemusi, sotsiaal-majanduslikke mudeleid ja ekspertteadmust;
- efektiivne tõendusmaterjalide vahendamine ja levitamine sinna, kus seda on kõige rohkem tarvis;
- selliste tõhusate vahendite arendamine, mis tagaksid laialdase juurdepääsu teadmistele;
- algatused, et kindlustada tõendite arvessevõtmine poliitikate ja meetmete ellurakendamisel.
Tõenduspõhist poliitikat iseloomustab kolm aspekti (ESRC UK 2002):
- faktiandmed, mis tulenevad statistikast, uuringutest, poliitikameetmete järelhindamistest;
- analüütiline argumentatsioon, mis arvestab laiemat ühiskondlik-majanduslikku keskkonda,
- tõendusmaterjal, mis hõlmab sidusrühmade arvamust.
Üldiselt tähendab tõenduspõhine lähenemine seda, et kõik avaliku sektori sekkumised toetuksid teaduslikele seaduspärasustele, põhjalikele teadusuuringutele, statistilisele analüüsile.
Uuringud võivad parandada poliitikakujundajate ja otsustajate arusaamu, mõjutada neid uut moodi mõtlema, aidata kriitiliselt hinnata poliitikameetmete valikuid.
Erinevalt muudest riikidest, kus mõjude hindamine on seotud eelkõige õigusloomega ning peamiselt erisektoritele ja indiviididele kaasneva halduskoormuse arvestamisega, on Eesti ametnikele kehtestatud mõjude hindamise metoodilises juhendis (Mõjude hindamise metoodika 2012) ette nähtud ka strateegiliste valdkondlike arengukavade mõjude eelhindamine. Seda kuues suures valdkonnas, kusjuures ainuüksi sotsiaalvaldkonnas on nimetatud kümme mõjuvaldkonda, mille võimalike mõjude avaldumise hindamine eeldab teadmisi alates vähemusgruppide olukorrast kuni teadmisteühiskonna arenguteguriteni.
Juhendis toodud võimalikud teabeallikad ei ole ilmselgelt piisavad, sest puuduvad näiteks rahvusvahelised teemakohased uuringud ja varem tehtud mõjuanalüüsid. Siinkohal on oluline juhtida tähelepanu ka sellele, et ühe probleemvaldkonna teadusuuringud võivad hõlmata mitut teadusharu, alates sotsioloogiast ja majandusteadustest kuni meditsiini ja õigusteaduseni ning uuringutes kasutatavad metodoloogilised lähenemisviisid on suuresti erinevad. Nende kõigi teadmist ja tundmist oleks liigne nõuda üksikutelt riigiametnikelt, kes Eesti oludes tegelevad tavaliselt mitme spetsiifilisema teemaga.
Eestis on ametnikud need, kes paljudes riigielu puudutavates küsimustes täidavad eksperdi rolli. Sageli on mõne spetsiifilise valdkonna oskusteave koondunudki üksikute ametnike kätte.
Ametniku töö seaduste ja poliitikate ettevalmistamisel, analüüsil ja hindamisel põhineb paljuski info kogumisel ühiskonnast ja sõltub ametniku eksperditeadmistest, väärtushinnangutest ning senisest elukogemusest. Ametnike töö muudab keerukaks asjaolu, et ühiskonnaelu korraldamisega seotud probleemid, millega valitsus ja riigiasutused kokku puutuvad, ei kuulu kuigi sageli ainult ühe valdkonna piiresse.
Eestis on siht- ja sidusrühmade kaasamisele pööratud seni tunduvalt enam tähelepanu kui sotsiaaluuringutele, mis on vajalikud poliitiliste otsuste ettevalmistamiseks, poliitikameetmete väljatöötamiseks ja poliitikavalikute hindamiseks.
Positiivne lahendus on kahtlemata nn rakkerühmad, mis koondavad eri elualade eksperte. Kui aga samal ajal ei tegeleta informatsiooni ning teadmuse kogumise ja säilitamisega taaskasutatavas vormis, on tegemist ressursside ebaotstarbeka kasutamisega. Arvestades info alakasutust, millele on viidatud Eestile antud hinnangutes, peaks rakkerühma kuuluma ka infospetsialist, kelle ülesanne on teemakohast informatsiooni koguda, analüüsida ja rühma liikmetele vahendada.
Poliitikate kujundamisel ja elluviimise koordineerimisel on eriliselt tähtis akumuleerida institutsionaalne mälu ning eksperditeadmised.
Praegu puuduvad andmed, kas ja kuivõrd ministeeriumides ja ametites toimub järjepidev ja süsteemne nii oma riigi kui teiste maade praktika ja kogemuste uurimine, analüüs ja hindamine, et vastata küsimusele – mis töötab?
Võib oletada, et ka seda tegevust raskendab taas ajakohaste infotugiteenuste süsteemi puudumine. Informatsiooni laialdase leviku tõttu digitaalses vormis on hakatud paljudes riigiasutustes sulgema ja likvideerima raamatukogusid, kuid nende asemele ei ole loodud teabekeskusi, kelle peamine ülesanne oleks informatsiooni otsida, refereerida ja teha kättesaadavaks ametnikele. Teatavasti nõuab infootsing nii aega kui ka teadmisi ja oskusi. Info- ja teadmusjuhtimise olemust mõistmata ja omaks võtmata ning neid protsesse valdavate spetsialistide riigiasutustes tööle rakendamiseta vaevalt lähiajal midagi muutub.
Lisandväärtust andvat infotöötlust (referaatide, kokkuvõtete, teemalehtede, infopakete koostamine; indekseerimine ja metaandmete kirjeldamine) ja -vahendamist vajavad ka artiklis käsitletavad riigiasutuste tellitud uuringud, mille tähtsus kasvab, aga mida kasutatakse ebapiisavalt.
UURINGUD KUI TÕENDUSPÕHISE TEABE ALLIKAD
Poliitilises otsustusprotsessis kasutatavad uuringud on nende kasutusotstarbe alusel jagatud (Heidmets et al. 2001) viide klassi:
- foonikirjeldus – uuringud, mille tulemused loovad otsustusprotsessi üldise fooni (nt avaliku arvamuse küsitluste tulemused, statistilised andmed);
- võrdlusandmed – sobivad sotsiaalse informatsiooni esitamiseks, loovad tausta hinnangute kujundamiseks ja poliitikate väljatöötamiseks (nt Eesti inimarengu aruanded);
- strateegia või poliitilise programmi kujundamine – riigiorgani tellitud uuringud, mille puhul uurija teeb olukorra analüüsi ja esitab selle põhjal ettepanekud poliitiliseks sekkumiseks (nt riiklik integratsiooniprogramm);
- tagasiside – poliitilise otsuse või programmi mõju hindamine;
- tulevikustsenaariumid – uuringud, mille raames koostatakse loend võimalikest arenguteedest ja kirjeldatakse juhtimisotsuseid, mis aitaksid neid ellu viia.
Poliitikate väljatöötamisel võib uuringuid ja hinnanguid ning ekspertide nõu kasutada mitmel eesmärgil. Näiteks võivad mõned rakendusuuringud ollagi vahetuks sisendiks otsustamisele, poliitikameetme või tegevuse väljatöötamisele, aga uuringud võivad parandada ka poliitikakujundajate ja otsustajate arusaamu, mõjutada neid kontseptuaalselt uut moodi mõtlema, aidata kriitiliselt hinnata poliitikameetmete valikuid. Sotsiaalstatistilistel andmetel ja sotsioloogilistel uuringutel on alati ka laiem mõju – need pakuvad huvi meediale ja võimaldavad elanikel paremini mõista tegelikkust ja sotsiaalseid protsesse.
Riigikontrolli (Riigi tegevus … 2015) aruandest selgub, et riigiasutustes kasutatakse uuringuid peamiselt taustainfona ja hoopis vähe poliitikate kujundamiseks. See tähendab, et nii poliitikutel kui ka ametnikel puudub sageli lihtsalt ülevaade probleemidest ja/või sekkumisvaldkondadest.
Riigikogu Kantselei tellimusel analüüsiti juba 1998. aastal, kas ja kuivõrd seadusloojad kasutavad sotsiaalstatistilisi andmeid, majandusinformatsiooni ja sotsioloogiliste uuringute tulemusi (Sotsiaalse informatsiooni kasutamine seadusloomes 1998). Peamiste alakasutuse põhjustena nimetati sotsiaalse informatsiooni kättesaadavuse ja kvaliteedi puudusi: vajalikku informatsiooni kas ei olnud või ei osatud seda leida, ühtlasi kaheldi olemasoleva informatsiooni usaldusväärsuses.
Soome parlamendisaadikute hulgas 2012. aastal tehtud uuringust (Jussila 2012) selgus, et poliitikud saavad infot uuringute kohta meedia, seminaride ja neile saadetud pressiteadete alusel, aga neil pole aega mahukate aruannete lugemiseks. Seega on oluline uuringute refereerimine, nendest kergesti mõistetavate kokkuvõtete tegemine ja pakkumine poliitikutele.
Leedus analüüsiti (Mikulskiene 2013) uuringuid, mille olid tellinud Leedu Majandusministeerium ning Haridus- ja Teadusministeerium ajavahemikul 2007–2009 poliitiliste otsustusprotsesside infoga varustamiseks (nt tervise edenduse, intellektuaalse omandi õiguse, väikeste ja keskmise suurusega ettevõtete arengu teemadel).
Selgus, et ainuüksi hea teaduslik uuring pole piisav poliitiliste otsuste vastuvõtmiseks vajalike teadmiste omandamiseks. Ühelt poolt ei pruugi seadusandjatel olla oskusi uuringutulemuste tõlgendamiseks ja rakendamiseks, teiselt poolt ei arvesta teadlased piisavalt poliitilise konteksti ja otsustajate vajadustega. Seetõttu peaksid teadlased uuringute aruannetes tooma välja alternatiivseid võimalusi, arenguteid ja üldisi tegevusplaane, mida otsustajad saaksid rakendada.
Uurijad peavad oskama arvestada ametnike ja poliitikute ootusi ning vajadusi, muutes probleemid teaduslikult mõõdetavaks, tulemused neile arusaadavaks ja rakendatavaks.
Järeldusele, et uurijad peavad oskama arvestada otsustajate ootusi, on jõutud ka Eestis (Heidmets et al. 2001). Näiteks sotsiaalteadlased peavad muutma sotsiaalelu probleemid teaduslikult mõõdetavaks ja hiljem tegema saadud tulemused poliitikutele arusaadavaks ja rakendatavaks.
Kuigi ideaalvariandina kirjeldatakse poliitiliste otsustuste protsesse ratsionaalsetena, takistavad seda mitmed piirangud: puudulikud teadmised, oskused ja väärtused, huvide konfliktid, aja- ja vajalike finantside puudus, varasemad pretsedendid, mis pole uut lähenemist nõudnud, asjassepuutuvate isikute ja gruppide huvid, eelarvamused, eeldused ja ootused, aga suures osas just informatsiooni olemasolu või puudumine, informatsiooni otsimise tahe ja oskus, andmete kogumise ja töötlemise puudulikkus, lüngad organisatsiooni info- ja teadmusjuhtimises.
Õigusaktide eelnõude väljatöötamise ja mõjude analüüsi käigus kogutav ja vahendatav tõenduspõhine info (teave) ongi oluline selleks, et aidata vältida neid juhtumeid, kus „poliitiline tahe” eirab teaduslikke teadmisi, ekspertide nõuandeid jms. Just selliste vastuolude vältimiseks on tõenduspõhiste otsuste ettevalmistamine äärmiselt oluline. Eestis on nimetatud teemaga tegeletud seni peamiselt õigusloomet silmas pidades. 2012. aastal avaldatud mõjude hindamise metoodilises juhendis (Mõjude hindamise metoodika 2012) on ette nähtud ka strateegiliste valdkondlike arengukavade mõjude eelhindamine. Sotsiaalvaldkonna all loetletud võimalike mõjude hindamist saab teha vaid väga erialaspetsiifiliste teadmiste ja analüüsioskuste korral.
Riigikantselei on küll kavandanud luua süsteemi poliitikakujundust ja selle elluviimist toetavate uuringutulemuste levitamiseks ning muuta uuringute kavandamine läbipaistvamaks, kuid üheski dokumendis ei peegeldu vajadus vastava infotöö järele, mis toetaks poliitikakujundajaid – ametnikke ja seadusloomes osalejaid Riigikogus.
Analüüsivõimekus ei sõltu ainult andmekogumite olemasolust, andmete vahetamise võimalustest ja X-teest, vaid ka oskustest ja võimetest märgata probleeme, leida nende sügavamaid põhjuseid, näha tegevuste ja tulemuste omavahelisi seoseid.
RIIGIASUTUSTE TELLITUD UURINGUD – KAS INFORESSURSS?
Inforessursid on teaduse ja inimeste praktilise tegevuse protsessis loodava, kogutava ja korrastatava informatsiooni kogumid, mis leiavad kasutamist ühiskonna toimimisel ja juhtimisel. Inforessursside mõiste on kasutusele võetud alles eelmise sajandi teisel poolel.
Kahtlemata on riigiasutuste tellitavad ja tehtavad uuringud väärtuslik inforessurss, mille tähtsus tänapäevases poliitikakujundamises üha kasvab. Ilmselt on aga tegemist halvasti korraldatud inforessursiga, millele juurdepääsu problemaatilisusele on juhitud tähelepanu kümmekonna aasta vältel (Kasemets 2002; Uuringute avalikustamine 2005; Riigi tegevus … 2015)
Riigiasutuste tellitud uuringute avalikustamise olukord uuringuid tellinud asutuste veebilehtedel on paranenud. Kui Riigikontrolli 2005. aasta auditi põhjal ei avalikustatud veebilehel nelja viiendikku uuringutest, siis aastatel 2010–2013 tellitud, kuid avalikustamata uuringute arv on vähenenud veerandini kõigist uuringutest (Riigi tegevus … 2015).
Uuringute leitavuse puhul teeb Riigikontroll (Riigi tegevus … 2015) järgmised järeldused: uuringute paiknemine riigiasutuste veebilehtede eraldi valdkondlikel alamlehtedel või eraldi teemalehtedel muudab nendest ülevaate saamise keeruliseks; heaks lahenduseks ei peeta ka Haridus- ja Teadusministeeriumi praktikat avalikustada suurem osa tellitud uuringutest Tartu Ülikooli uuringute andmebaasis (digiarhiiv DSpace), kuna andmebaas ei anna kiiret ega ülevaatlikku pilti kõikidest tellitud uuringutest.
LEITAVUS RIIGIASUTUSTE VEEBILEHTEDEL
Riigiasutuste (ministeeriumide ja ametite) poolt aastatel 2004–2013 tellitud uuringute aruannete täistekstide leitavust ja leidumust uuriti ka TLÜ Infoteaduste Instituudis tehtud uuringus (Keskel 2014). Valimisse võeti ainult riigiasutuse välise täitja tehtud sotsiaaluuringud, mis olid tellitud riigiasutuse omavahenditest. Valim koosnes 488 uuringust.
Peale nende leitavuse väljaselgitamise uuringu tellinud asutuse oma veebilehel selgitati nende uuringute leitavus ka otsingumootori Google vahendusel, samuti nende leidumus digiarhiivis DIGAR.
Kuna juunis 2014 võtsid ministeeriumid kasutusele ühtse ülesehituse ja kujundusega veebilehed, analüüsiti veebilehti ka märtsis 2015 veebilehtede uudse infoarhitektuuriga kaasnenud muutuste väljaselgitamiseks.
Siinkohal mõned TLÜ uuringutest selgunud põhitulemused, mis tuginevad ministeeriumide veebilehtede analüüsile.
Uuringute leitavust selgitati lehitsemist (browsing) ja otsingut rakendades. Veebilehtede lehitsemise otsimeetodi rakendamisel selgus, et pärast riigiasutuste veebilehtede ühtlustamist on sarnasemaks muutunud ka uuringutele juurdepääsutee. Kahjuks ei selgu aga minimeeritud rubriikide arvuga uue vormiga veebilehtede avalehe, s.o kodulehe peamenüüst uuringute olemasolu, mis on vastuolus veebilehe infoarhitektuuri ja kasutuslikkuse (ehk kasutusmugavuse, -lihtsuse, ingl usability) põhimõtetega. Kasutuslikkus eeldab, et kogu olulise informatsiooni leidumus selgub juba avalehel.
Uuringud on enamiku ministeeriumide veebilehtedel paigutatud ülamenüü rubriigi (lingi) „Uudised ja pressiinfo”, Siseministeeriumil „Pressiinfo”, Haridus- ja Teadusministeeriumil „Tegevused” alamlehele, Keskkonnaministeeriumi veebilehel ei juhata uuringuid sisaldava veebilehe juurde ükski avalehe link.
Pressiinfo alla paigutamisega peetakse ilmselt tellitud uuringuid ministeeriumi kuvandi jaoks oluliseks vaid ühele kasutajarühmale – ajakirjanikele.
Enne juunis 2004 kehtestatud muutusi oli kolme ministeeriumi (Haridus- ja Teadus-, Justiits- ja Sotsiaalministeeriumi) veebilehtedel sõna ’uuringud’ esitatud avalehe ülamenüü ühe lingina ja seega veebilehel liikujale kohe märgatav.
Ka praegu on kolme ministeeriumi (Justiits-, Haridus- ja Teadus-, Rahandusministeerium) uue vormiga avalehe allosas olevas jalusmenüüs korratud ülamenüü linke alamtasandi linkide äranäitamisega. Üks alamtasandi link on „Analüüsid ja uuringud”. Mitmes veebikasutajate otsikäitumist käsitlevas uuringus on aga märgitud, et jalusmenüü jääb kasutajal sageli tähelepanuta.
Kõigi ministeeriumide veebilehed on varustatud otsinguvõimalusega. Sõnade ’uuringud’, ’uurimus’ sisestamisel otsinguribale kuvatakse kasutajale tulemused, mille kaudu pääseb uuringuteni. Need kuvatakse kas ühtse tabelikujulise pealkirjade loendina (pealkirjal klikkides jõuab uuringu täistekstini), mõnel veebilehel aga pakutakse kõigepealt valdkondade alamlehtede valikud ja uuringute juurde pääseb nende kaudu.
Teadmistepõhise riigijuhtimise infoteenuste tugisüsteemi rajamine pole valitsusasutustes seni piisavat tähelepanu pälvinud.
Näiteks Justiitsministeeriumi veebilehel kuvatakse uuringute all vaid ühe valdkonna, kriminaalpoliitika uuringud ja analüüsid, ülejäänuid tuleb otsida valdkondade ühtsest ja väga pikast materjalide loendist, kus läbisegi on esitatud kõigi muude valdkondade uuringud ning neile lisaks analüüsid, baromeetrid, üliõpilastööd ja koolitusmaterjalid.
Konkreetse uuringu pealkirja sisestamine otsinguaknasse võimaldab uuringut leida (üldjuhul suunatakse kasutaja taas uuringute loendi juurde), otsing esimesena märgitud uuringut teostanud autori nime järgi viib samuti valdavalt uuringuni.
Veebilehe uuele vormile ülemineku käigus on mõne ministeeriumi veebilehelt paljude vanemate uuringute failid kõrvaldatud. Näiteks Haridus- ja Teadusministeeriumi veebilehel on vaid aastate 2013–2015 uuringud. Vanemad uuringud on üle viidud Tartu Ülikooli digiarhiivi DSpace.
Siseministeeriumi veebilehel on alles vaid 2012.–2015. aasta uuringud ja ka Sotsiaalministeeriumi veebilehtedelt on paljud varasemad uuringud sootuks kadunud. Näiteks ei õnnestunud Siseministeeriumi veebilehelt enam leida uuringut „Hinnangud Eesti kodakondsuspoliitikale 2006” ja Sotsiaalministeeriumi veebilehelt uuringut „Vanemaealiste tööjõud tööturul ja tööelus 2004” ja paljusid teisi. Sotsiaalsete protsesside ja muutuste jälgimiseks ning analüüsimiseks oleks aga kindlasti vaja pika aja jooksul kogutud ja kirjapandud teavet.
UURINGUTE TEGIJAD ARUANNETE AVALIKUSTAJATENA
Riigiasutuste tellitud uuringute aruannete täistekstid on osaliselt kättesaadavad ka uuringute tegijate veebilehtedel.
Selgus, et 488st tellijate veebilehtede kaudu tuvastatud uuringu aruandest leidus 248, s.o 51 protsenti samaaegselt ka uuringu läbiviija veebilehel. Tehtud uuringud paigutavad oma veebilehtedele sellised uuringufirmad nagu Praxis, CentAR, TÜ RAKE ja Saar Poll OÜ. Näiteks Praxise poolt riigi tellimusel tehtud valimisse kuulunud 42 uuringu aruandest leidusid 37 ka Praxise veebilehel. Kõige rohkem oli uuringu tegija veebilehel Justiitsministeeriumi tellitud uuringuid – 92st analüüsitud uuringust 86 s.o 93 protsenti, Sotsiaalministeeriumi puhul oli see näitaja 63 protsenti, Siseministeeriumil 59 protsenti, Kultuuriministeeriumil 56 protsenti ning Haridus- ja Teadusministeeriumil 48 protsenti.
Seega võivad riigiasutuste veebilehtedelt kõrvaldatud vanemad uuringud olla kasutajatele kättesaadavad ka uuringu teostajate veebilehtede kaudu, juhul kui uuringu otsija ehk infovajaja teab, kes oli uuringu teostaja. Kui uuringut otsitakse selle täpse pealkirja järgi, juhatab Google reeglina nii tellija kui ka läbiviija veebilehele.
LEITAVUS GOOGLE’I ABIL
Uuringu pealkirja teadmine võimaldab seda otsida veebi otsisüsteemi Google abil. Selliselt leitud uuringute hulk oli suur – 488st valimisse kuulunud uuringust leidus 483 (99%) vastuseks kuvatud esimese 30 tulemuse seas. Tundes Google’i infokogumise põhimõtteid, ei olnud see tulemus üllatav.
Juhul kui infovajaja täpset pealkirja ei tea ja üritab uuringut leida uurimisobjekti iseloomustava sõna või sõnaühendi kaudu, võib tulemus olla tagasihoidlikum. Meie otsingute korral näitas Google esimese 30 tulemuse seas vaid 213 uuringut, s.o 44 protsenti valimi uuringute koguarvust.
LEIDUMUS DIGIARHIIVIDES
Digiarhiive ehk repositooriume on hakatud looma avatud juurdepääsu ehk vabakasutuse (open access) põhimõtetest lähtuvalt. Aluseks on seisukoht, et teadusinfo avaldamine on maksumaksjate rahastatud avalik hüve ning selle tulemused peavad olema internetis kõigile tasuta ja juurdepääsupiiranguteta kättesaadavad nii info lugemiseks, kasutamiseks, viitamiseks, allalaadimiseks, kopeerimiseks kui ka levitamiseks. Põhimõte on sätestatud ka „Eesti teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni strateegias 2014–2020”: „… Soodustada avatud juurdepääsu (open access) avaliku rahastuse eest saadud uurimistöö tulemustele ja teadusandmetele” (Eesti teadus- ja … 2014).
Oma digiarhiivid on loonud mitmed Eesti ülikoolid ning nagu selgus, kasutab Haridus- ja Teadusministeerium oma uuringute avalikustamiseks Tartu Ülikooli digiarhiivi DSpace. Selle arhiivi üks valdkondlik e-kogu kannabki Haridus- ja Teadusministeeriumi nime ja seal on kättesaadavaks tehtud nii ministeeriumi tellitud uuringud kui ka ministeeriumi oma töötajate tehtud analüüsid.
2004. aastal loodi Eesti Rahvusraamatukogu digiarhiiv DIGAR, kus arhiveeritakse ja tehakse kõigile kättesaadavaks sundeksemplari seadusega sätestatud digiinformatsioon. E-väljaannete avalikustamise võimalust DIGARis pakutakse kirjastajate kõrval ka riigiasutustele.
Tallinna Ülikooli uuringus selgitati, kas ja kuidas riigiasutuste tellitud sotsiaaluuringud on jõudnud sellesse arhiivi.
Selgus, et digiarhiivis DIGAR olid kättesaadavad 106 uuringuaruannet 488st, s.o 22 protsenti. Nagu selgus DIGARi spetsialistidega tehtud intervjuudest, riigiasutused seda võimalust praktiliselt ei kasuta. Seega on veebiseire käigus ministeeriumide veebilehtedelt leitud uuringuaruanded digiarhiivi paigutanud selle arhiivi oma töötajad. DIGARis on kõige rohkem esindatud Sotsiaalministeeriumi tellitud uuringuid – 119st valimis esindatud uuringust leidus digiarhiivis 52, mis on 44 protsenti, Haridus- ja Teadusministeeriumi uuringutest leidus arhiivis 33 protsenti ja Justiitsministeeriumi uuringutest 22 protsenti.
KOKKUVÕTTEKS
Nii Riigikontrolli (Riigi tegevus … 2015) aruandes väljatoodu kui ka TLÜ infoteaduste instituudis tehtud uuringud võimaldavad teha järgmised järeldused.
- Uuringute aruandeid, analüüse ja ka näiteks eri valdkondades tehtud mõjude analüüse võib leida nii Riigikogu, Riigikantselei kui ka ministeeriumide ja ametite, sh valitsuse asutatud teadus- ja arendusasutuste veebilehtedelt.
- Riigiasutuste tellitud uuringud paiknevad praegu nende asutuste veebilehtedel hajutatult. Isegi ühe riigiasutuse uuringutest on sageli nende killustatud paigutuse tõttu raske ülevaadet saada.
- Mitme riigiasutuse veebilehtedel on uuringud esitatud pikkade lohisevate loenditena, kus läbisegi uuringute ja analüüsidega on ka teemalehed, koolitus- ja muud materjalid.
- Poliitikate väljatöötamine ja/või mõjude hindamine eeldab igal juhul ametnikelt kurssi viimist ühiskonnaelu eri valdkondadega. Praeguses olukorras on see aja- ja ressursimahukas ülesanne.
- Konkreetse uuringu otsing võib olla Google’i otsisüsteemi kaudu tulemuslik, kuid seda vaid niikaua, kui uuringute failid on üleval veebilehtedel. Analüüs näitas, et pärast veebilehe uuele vormile üleminekut on mitmete riigiasutuste veebilehtedelt vanemad uuringud eemaldatud. Teadmisi sellest, milliseid uuringuid on tehtud, ei pruugi ametnikel olla. Teisalt ei vajata sageli kogu uuringuaruannet, vaid peamisi tulemusi või konkreetseid näitajad.
Püüdlus teadmistepõhise ühiskonna ja tõenduspõhiste otsuste poole eeldab muutust riigi suhtumises teadusuuringutesse ja nende käsitlemist olulise riikliku inforessursina õigusaktide, statistika ja andmekogude kõrval. See tähendaks avaliku sektori asutuste tellitud või tehtud uuringute koondamist eraldi andmebaasi, mida on soovitatud nii Riigikontrolli aruannetes kui ka Eesti teadusstrateegias.
Odavaima lahendusena võib välja pakkuda repositooriumi, kuhu uuringute deponeerimine oleks tehtud riigiasutustele kohustuslikuks. Repositooriumi kasutajaliidese kaudu oleks uuringud leitavad nii laiemate valdkondade ja teemade kui ka riigiasutuste kaupa. Infotöötluse läbinud uuringud oleksid kättesaadavad nii pealkirjade, autorite ja teostajate nimede järgi, uuringu läbiviija asutuse järgi, sisu avavate võtmesõnade ja märksõnade järgi. Iga uuringu kohta võiks olla võimalus vaadata sellest selgunud põhiandmeid, sisu avavat lühiiseloomustust ehk referaati kui ka mõnevõrra pikemat sisukokkuvõtet.
Repositoorium võiks Eesti andmebaaside nimetraditsioonide kohaselt kanda näiteks RITU nime (riigiasutuste, riigi teadusuuringud). Sellisel viisil eraldi repositooriumi koondatuna võiks riigi tellitud uuringud kujutada endast tõepoolest korrastatud inforessurssi ja Eesti avaandmete olulist osa. Siinjuures jääb aga alles küsimus, kes neid ressursse vahendama
hakkab.
Analüüsitud on, mil viisil Eesti riiklikus sektoris loodavad andmeaidad aitaksid toetada poliitikakujundajate ja elluviijate otsuste kvaliteeti (Kotkas et al. 2003), aga teadmistepõhise riigijuhtimise infoteenuste tugisüsteemi – infoteenistuste ja infotööd korraldavate mehhanismide rajamine pole valitsusasutuste vahelise küsimusena seni piisavat sisepoliitilist tähelepanu pälvinud.
Lisaks eeltoodule vajavad lahendamist küsimused, mida artiklis ei ole käsitletud, kuid mis riigi kui terviku toimimise seisukohalt on väga tähtsad ning vajaksid põhjalikke arutelusid ja reguleerimist.
Riigiasutuste tellitud uuringutele lisanduvad poliitikakujundajate ja avaliku sektori töötajate jaoks inforessursina ka muud Eestis või mujal tehtud teadustööd ja analüüsid. Info- ja teadmustöötajate üks funktsioone võiks olla ka selliste materjalide sihipärane otsing ja sihtgruppidele vahendamine olulisemates poliitikavaldkondades.
Kuigi teadmusjuhtimise paradigma ning teadmusbaaside loomine pole riigiasutustes veel kanda kinnitanud, tuleks seda järjepidevuse nimel hakata kasutama nn institutsionaalse mälu kogumiseks ja eksperditeadmiste akumuleerimiseks. Selline lähenemine aitaks leevendada personaliriske, sh tippametnike avalikust sektorist erasektorisse liikumisega kaasnevat kompetentside kadu.
Jääb loota, et kui lähitulevikus lahendatakse uuringute andmebaasi (repositooriumi) küsimus ning kavandatakse poliitika kujundamise ja elluviimise seisukohast oluliste analüüside leviku võimalused, hakataks pöörama tähelepanu ka teguritele, mis avaliku halduse analüüsivõimekuse suurenemist ning eelkõige ametnike poolt uuringute kasutamist kergendaksid – info- ja teadmustööle.
Tõenduspõhise poliitika kontseptsiooni kohaselt on igasugune informatsioon, teadmised, uuringud ja hindamised poliitiliste otsuste ja tegevuste kavandamisel ning elluviimisel tähtsad. Poliitika eri valdkondade eksperditeadmised ei kujune iseenesest ega ka mitte ainult koolitustest, vaid neid tuleb süsteemselt kindlustada ka riiklike ja rahvusvaheliste inforessurssidega ning nende süsteemipärase vahendamisega kindlatele sihtrühmadele.
KASUTATUD KIRJANDUS
- DAVIES, H. T. O., NUTLEY, S. M. (2001). Evidence-based policy and practice: Moving from rhetoric to reality. – Third International, Inter-disciplinary Evidence-Based Policies and Indicator Systems Conference, July. – http://www.cem.org/attachments/ebe/P086-P095%20Huw%20Davies%20and%20Sandra%20Nutley.pdf
- EESTI TEADUS- JA ARENDUSTEGEVUSE NING INNOVATSIOONI STRATEEGIA 2014–2020 „TEADMISTEPÕHINE EESTI”. (2014). Haridus- ja Teadusministeerium. – https://www.hm.ee/sites/default/files/59705_teadmistepohine_eesti_est.pdf
- HEIDMETS, M., KUTSAR, D., VETIK, R. (2001). Riigivalitsemine ja sotsiaalteadused. – Riigikogu Toimetised, 3.
- INIMRESSURSI ARENDAMISE RAKENDUSKAVA (IARK) PRIORITEETSE SUUNA 5 „SUUREM HALDUSVÕIMEKUS” TULEMUSLIKKUSE HINDAMINE JA MÕJUDE ANALÜÜS. (2011). Hindamisaruande lõppversioon. CPD OÜ. – http://www.struktuurifondid.ee/public/hindamine/Hindamisaruanne_Haldusvoimekus_CPD.pdf
- JUSSILA, H. (2012). Päätöksenteon tukena vai hyllyssä pölyttymässä? Sosiaalipoliittisen tutkimustiedon käyttö eduskuntatyössä. – Sosiaali- ja terveysturvan tutkimuksia, 121.
- KASEMETS, A. (2002). Rakendusuuringute ja analüüside tellimine valitsusasutustes 1999–2001: teel teadmistepõhisema poliitika, õigusloome ja avaliku halduse poole. – Riigikogu Toimetised, 6. – http://www.riigikogu.ee/rito/index.php?id=11929
- KASEMETS, A. (2003). Sotsioloogilised uuringud kui peegeldus parlamendile, turule ja kodanikuühiskonnale. – Riigikogu Toimetised, 8. – http://www.riigikogu.ee/rito/index.php?id=11401
- KASEMETS, A. (2006). Teadmistepõhise ja säästliku avaliku poliitika institutsionaalsed eeldused Eestis. – Riigikogu Toimetised, 14. – http://www.riigikogu.ee/rito/index.php?id=10991&op=archive2
- KESKEL, A. (2014). Riigiasutuste tellitud veebilehtede leidumus ja leitavus veebis. Magistritöö. Tallinn: Tallinna Ülikool. Infoteaduste Instituut.
- KOTKAS, V., HAAV, H.-M., TEPANDI, J., ÕUNAPUU, E., GRAUBERG, J. (2013). Uurimisprojekti „Andmeaitade (teiseste andmekogude) loomise põhimõtete väljatöötamine”: lühikokkuvõte. – https://www.riigikantselei.ee/valitsus/valitsus/et/riigikantselei/strateegia/poliitika-analuusid-ja-uuringud/tarkade-otsuste-fondi-uuringute-kokkuvotted/Andmeaidad_l%C3%BChikokkuv%C3%B5te_10%20lk.pdf
- MIKULSKIENE, B. (2013). Research-based knowledge for policy decision making: Maximizing the opportunities of impact. – European Integration Studies, 7, 35–41.
- MÕJUDE HINDAMISE METOODIKA. (2012). Justiitsministeerium ja Riigikantselei. –https://riigikantselei.ee/sites/default/files/content-editors/Failid/mhm_03-12-12.pdf
- NUTLEY, S., DAVIES, H., VALTER, I. (2002). Evidence based policy and practice: Cross sector lessons from the UK. ESRC UK Centre for Evidence Based Policy and Practice. Working Paper 9. – http://www.kcl.ac.uk/sspp/departments/politicaleconomy/research/cep/pubs/papers/assets/wp9b.pdf
- OECD PUBLIC GOVERNANCE REVIEWS. ESTONIA. (2011). Towards a single government approach. Assessment and recommendations. OECD. – https://riigikantselei.ee/sites/default/files/content-editors/Failid/oecd_pgr_estonia_assessment_and_recommendations.pdf
- OXMAN, A. D., LAVIS, J. N., LEWIN, S., FRETHEIM, A. (2009). Support tools for evidence-informed health policymaking. – Health Research Policy and Systems, 7. – http://www.health-policy-systems.com/content/pdf/1478-4505-7-S1-s1.pdf
- POLIITIKA VAHENDITE TÕHUSTAMINE MÕJUDE HINDAMISE ABIL. (2001). – SIGMA, 31. – http://www.sigmaweb.org/bylanguage/estonian/37090777.pdf
- PROGRAMM „VALITSUSE TÖÖ PIKAAJALISE PLANEERIMISE SÜSTEEMI ARENDAMINE JA KORRASTAMINE”. (2014). Riigikantselei. – https://riigikantselei.ee/sites/default/files/content-editors/TOF/programm_valitsuse_too_pikaajalise_planeerimise_susteemi_arendamine_ja_korrastamine_2014.pdf
- RIIGI TEGEVUS UURINGUTE TELLIMISEL. (2015). Riigikontrolli aruanne Riigikogule. Tallinn, 9. veebruar 2015. – http://www.riigikontroll.ee/Riigikontrollipublikatsioonid/Auditiaruanded/tabid/206/Audit/2345/language/et-EE/Default.aspx
- SOTSIAALSE INFORMATSIOONI KASUTAMINE SEADUSLOOMES. (1998). Riigikogu Kantselei, Õiguspsühholoogide ja -sotsioloogide Tartu Ühing. – http://www.riigikogu.ee/msi_arhiiv/kenkmann_e.html
- SÄÄSTEV EESTI 21. (2005). Eesti säästva arengu riiklik strateegia „Säästev Eesti 21”. – http://www.envir.ee/sites/default/files/elfinder/article_files/se21_est_web.pdf
- UURINGUTE AVALIKUSTAMINE. (2005). Kontrolliaruanne. Riigikontroll. – http://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/1851/language/et-EE/Default.aspx
- UVERSKAJA, E. (2007). Otsime, valime, juhime, seirame, sõelume, tihendame, kaalume, pakmestame – millist infoteenust soovite? – Tallinna Ülikooli infojuhtimise konverents „Kas Google’ist piisab” teeside kogumik, 9–10. Tallinn: TPÜ Kirjastus.
- UVERSKAJA, E., PAPP, Ü.-M., LUHT, K. (2005). Infospetsialistid – kasutamata ressurss Eesti avalikus sektoris. – Informatsioon. Kommunikatsioon. Ühiskond, 171–198.
1Teadmuse mõistet infoteaduses selgitab mudel, mis kannab teadmiste püramiidi nime, kus teadmuse mõiste on tuletatud informatsiooni mõiste kaudu. Selle mudeli kohaselt on andmed (data) kogumist, töötlemist, säilitamist ja edastamist võimaldavad märgid või nende kogumid, millel puudub iseseisev tähendus väljaspool konteksti. Informatsioon on konteksti asetatud andmed, millel on reaalne või oletatav väärtus vastuvõtja jaoks. Informatsioon ehk teave (information) on eelkõige mingil kandjal (paberil või digitaalselt) fikseeritud kirjeldusi, arutlusi, käsitlusi, ideid, teooriaid sisaldavad tekstid, aga ka pildid ja helid ning ka suuliselt (sealhulgas viipekeeles) edastatavad ja vastuvõetavad sõnumid. Teadmised (knowledge) on tõlgendatud ja mõistetud informatsioon, mis lühema- või pikemaajaliselt on kinnistunud inimese mälus. Teadmus tähistab süsteemseid, korrastatud ja rakendatavaid teadmisi, mida saab kasutada eesmärkide saavutamiseks, ülesannete täitmiseks. Teadmus jaguneb väljendatavaks ja vaiketeadmuseks. Viimast seostatakse soorituste, kogemuste, vilumuste ja koguni intuitsiooniga. Teadmised ja teadmus omandatakse informatsiooni tõlgendamise, mõistmise kaudu. Teadmust rakendatakse uue informatsiooni loomisel. Tavakasutuses kasutatakse sõna ’teadmus’ sageli informatsiooni tähenduses.