Riigikogu Toimetised Ühiskondlik-poliitiline ajakiri

Rakendusuuringute ja analüüside tellimine valitsusasutustes 1999-2001: teel teadmistepõhisema poliitika, õigusloome ja avaliku halduse poole

• 

  Aare Kasemets

  Riigikogu Toimetiste esimene peatoimetaja

Arvestades Eesti piiratud inim-, aja- ja rahakapitali ning interdistsiplinaarse uurimiskogemuse vähesust õiguspoliitika toetamisel, tundub lähiaastail otstarbekam olevat tsentraalselt koordineeritud riigiuuringute tellimine ja taseme hindamine.

Arvestades Eesti piiratud inim-, aja- ja rahakapitali ning interdistsiplinaarse uurimiskogemuse vähesust õiguspoliitika toetamisel, tundub lähiaastail otstarbekam olevat tsentraalselt koordineeritud riigiuuringute tellimine ja taseme hindamine.

Riigikogu Toimetiste (RiTo) üks missioone on Riigikogule ja avalikkusele seadusloome ja riigijuhtimisega seotud uuringute tutvustamine. Käesolevas artiklis käsitletud parlamendiuuringu mõte tekkis RiTo toimetuskolleegiumis 2001. aasta kevadel – arutelude tulemusel koostasid Anti Liiv, Ivar Tallo ja siinkirjutaja 10 küsimust, mis edastati Riigikogu liikmete kaaskirjaga kõigile ministritele ja riigisekretärile.¹ Artikkel annab ülevaate uuringu eesmärkidest, valitsusasutustes aastail 1999-2001 tellitud uuringute arvust ja kuludest ning kaardistab uuringute tellimise korralduse probleemidega seonduvaid lahendusideid, millel on oma mõju ka Riigikogu ülesannete (seadusloome, täitevvõimu kontroll jm) täitmise kvaliteedile.

Uuringu eesmärgid ning lähteprobleemid

Uuringu eesmärk oli saada ülevaade valitsusasutuste õigusaktide projektide ja rakendusuuringute tellimise hulgast, valdkondadest, täitjatest ja selleks kulutatud riigieelarve vahenditest. Peale selle sooviti teada õigusloomega seotud uuringute osatähtsust tellimustes ja uuringutulemuste Internetis avalikustamise seisu. Käesolev artikkel keskendub riigieelarveliste rakendusuuringute ja analüüside tellimisele.

Lähteprobleemid olid järgmised:

1. Eesti seadusandluses ilmneb aina uusi probleeme Euroopa Liidu ja rahvusliku õiguse kooskõla ning õigusaktide sotsiaal-majanduslike ja eelarveliste mõjude analüüsi alal. Selle põhjustena on nähtud kvalifitseeritud ekspertide, aja ja eelarve vähesust ning puudusi ametkondade töö koordineerimises. Samasuguseid õigussüsteemi rahvusvahelise integratsiooni ja rahvuslike huvide “kooskõlastuse riskitegureid” on käsitlenud paljud Euroopa riikide raportid, sealhulgas Holland 1995, Suurbritannia 1998, Soome 1996 ja 2000.² Eesti seadusandluse riskikohtade ja teiste riikide kogemuse analüüs viib kahe järelduseni – seadusandluse kvaliteeti mõjutavate õiguspoliitiliste probleemidega tuleb tegelda süsteemselt ning selle raames on riigis vaja korda seada ka ülikoolide ja erasektori teaduspotentsiaali kaasamise korraldus.
2. Eesti poliitilis-õigusliku arengu jätkuvaks probleemiks on, et seaduseelnõudes sätestatud poliitilised valikud ei tugine tihti Eesti ühiskonna analüüsile, seetõttu võetakse eurointegratsiooni tingimustes kiirkorras üle teiste riikide õiguskultuurides kujunenud põhimõtteid ja reguleerimistehnikaid, mis aga ei tarvitse sobida Eesti inimeste väärtuste, teadmiste, oskuste ja võimalustega (Vooglaid 2001; Kasemets 2001b). P. Kenkmanni ja J. Ginteri uuringust (1998) selgus, et ministeeriumid ei telli üldjuhul seoses seaduseelnõude või riiklike programmide väljatöötamisega eraldi sotsiaalteaduslikke uuringuid (Kenkmann 2000). Ka Riigikogu menetlusse antud seaduseelnõude normitehnika eeskirjadele vastavuse analüüsid 1999-2001 näitavad, et üksnes 10-17% eelnõude seletuskirjadest sisaldas nõutud viiteid uuringutele ja olukorra analüüsidele (Ender, Liiv 2002). Soovisime teada, kui palju tellitakse valitsusasutustes õigusloomega seotud uuringuid ning millisele teabele tuginevad ministeeriumid oma valitsemisala protsesside strateegilises juhtimises?
3. Sageli ei liigu riigiasutuste vahel info riigieelarveliste uuringute kohta ega ole vastavalt avaliku teabe seadusele ka Internetis kättesaadav, see tähendab, et maksumaksja raha eest tellitud infokapital pole avalikus käibes ega loo lisaväärtust – isegi Riigikogu liikmed saavad seadusandluse, avalikkuse teavitamise või valitsuse kontrolli seisukohalt aktuaalseist uuringuist teada tihti tagantjärele. Õiguslik probleem on avaliku teabe seaduse “selektiivne täitmine”, kuid selle taga on üldisem eesmärk: riigi tellitud uuringute-analüüside avalikustamine aitab suurendada nii teadlaste kui ka ametnike vastutust ja seega ka uuringute taset.³
4. Parlamendiuuringu teoreetiline lähtekoht on moraalse, vastutustundliku poliitika kontseptsioon (Dorbeck-Jung 1999), mis eeldab seaduseelnõude ühiskondlike mõjude ja riskide analüüsi. Praktiline lähtekoht seondub seaduste ja rahvusvaheliste lepingute rakendamisel ilmnenud haldussuutlikkuse probleemiga (Euroopa Komisjoni aruanne 2000, 50). Kui sotsiaalsed faktid (sh avalik haldus, riigieelarve jm) ning avalik arvamus (sh elanike väärtushoiakud) ei toeta uue seaduse juriidilisi norme, siis võib olla probleem korraga nii poliitiline, õiguslik kui ka majanduslik. Mida rohkem suudavad seadusloojad analüüsida ja arvestada seaduse rakendamisega kaasnevaid eelarvelisi, majanduslikke, sotsiaalseid ja halduslikke mõjusid, seda enam täidab seadus talle antud ühiskondlikke eesmärke.⁴

Vastuste sisulise võrdluse probleemid

Eeldused. Riigikogu liikmete saadetud kümnest kirjalikust küsimusest käsitlesid kolm riigiasutuste tellitud rakendusuuringute teemasid, täitjaid ja kulusid. Üks eeldusi küsimuste koostamisel oli, et rakenduslikku laadi uuringute ja analüüside tellimise lepingud on riigiasutustes olemas ning neis sisalduvaid andmeid (teema, täitjad, kulud) on võimalik leida ja võrreldaval kujul parlamendiuuringus kasutada.

Tegelikkus. Vastuste sisuline võrdlevanalüüs ministeeriumide lõikes osutus raskeks ühtsete definitsioonide, dokumenteerimisnõuete jms puudumise tõttu. Ministeeriumide ja Riigikantselei vastused näitasid, et kõiki õigusloomega ja uuringutega seotud kulusid ei dokumenteerita ühtmoodi, mõnel ministeeriumil on tõlketööd uuringute, mõnel õigusloome kuludes, mõni avalikustab tellitud uuringud aruannetena, mõni seaduseelnõude seletuskirjas, sageli on märkimata õigusakti projekti või uuringu tellimuse saanud vastutav täitja. Mainitu viitab sellele, et praegu on nii eelnõuprojektide kui ka rakendusuuringute tellimise kohta käivate usaldusväärsete andmete kogumine ja selle alusel valitsusasutuste võrdlemine üsna keeruline. Seega mitte kõik järgnevad valitsusasutuste tellitud uuringute-analüüside kulusid näitavad arvandmed ei pretendeeri kõrgele täpsusklassile, kuid nad lubavad hinnata üldist uuringute-ressursside jaotust valitsusasutuste vastutusalades ja kirjeldada tellimistega seotud probleeme.

Uuringute tellimine riigieelarve vahenditest

Riigikogu liikmete ning majandus- ja sotsiaalinfoosakonna kirjadele tulnud vastuste alusel saab valitsusasutuste rakendusuuringute tellimise asjus öelda 2002. aasta sügisel järgmist.⁵

1. Aastail 1999-2001 on 10 ministeeriumi ja Riigikantselei tellinud ligi 400 lepingulist uurimistööd ja analüüsi, mille kulud riigieelarves on üle 100 miljoni krooni (tabel 1). Ühiskonna üldisi probleeme käsitlevaid sotsiaaluuringuid oli neist riigi tellimustest ligikaudsel hinnangul kõigest 3% (Kirch 2002).
2. Seoses õigusaktide väljatöötamisega (ex ante), kehtivate seaduste mõjude (ex post) hindamisega (sh Euroopa Liidu õigus) on kolm ministeeriumi ja rahvastikuministri büroo tellinud kokku 106 rakenduslikku uuringut üldsummas 41 083 323 krooni, mis moodustab 38% tellitud uuringute eelarvelisest kogumahust. Põhiosa sellest kuulub keskkonnaministeeriumi valitsusalasse ja sisaldab loodusteaduslikke rakendusuuringuid (tabel 2/B). Enamik ministeeriume uuringute tellimise sihtotstarvet (nt õigusloome) ei dokumenteeri ja seetõttu oli neil ka raske sellele küsimusele täpselt vastata.⁷
3. 12 ministeeriumist 5 ei ole teinud tellitud uuringute teavet oma koduleheküljel avalikkusele kättesaadavaks, avaliku teabe seaduse rakendamine venib (tabel 2/C).
4. Teistest põhiseaduslikest institutsioonidest on samal perioodil uuringuid tellinud Riigikogu (1 515 709 krooni)⁸ ja Riigikohus (20 060 krooni), Riigikontroll, Presidendi Kantselei, Riigiprokuratuur ja Eesti Pank vastasid, et riigieelarvest rakendusuuringuid 1999-2001 tellitud ei ole.⁹

Tabel 1. Rakendusuuringute tellimine ministeeriumides ja Riigikantseleis 1999-2001

Üldprobleemide arutelu

Ülevaate saamine valitsusasutuste tellitud rakendusuuringutest oli käesoleva uuringu algatamise peamine põhjus, sest info riigieelarve suhteliselt väheste vahenditega teostatud teadusuuringute kohta ei levi, olemasolevaid uuringuid ei kasutata ja seetõttu ei saa Eestis just sageli rääkida teadmistepõhisest seadusloomest. Samas on seadused õhtumaistes liberaalsetes demokraatiates kesksed riigi, turu ja ühiskonna suhete korraldajad ning jätkusuutliku sotsiaalse ja majandusliku arengu kindlustajad.¹⁰

Uuring täitis oma põhieesmärgi selles mõttes, et paljudest riigi tellitud uuringutest ning neid teinud teadlaste ja uurimiskeskuste töösuundadest saime infot esimest korda ja seda teadmist on võimalik kasutada ka Riigikogu liikmete ning komisjonide nõustamisel.

Samas laiendas uuring küsimuste ringi, sealhulgas:

1. ministeeriumide, Riigikantselei ja riigieelarvevahendeid kasutavate sihtasutuste vastustes ilmnes uuringute ja eksperthinnangute tellimise lepingute kulukirjeldustes ning sageli ka lepingu täitjate nimetamises tühikuid. Senine tellitud uuringute dokumenteerimise ja finantsarvestuse korraldus ei taga hea avaliku halduse põhimõtete teostamist, sealhulgas läbipaistvust;
2. mitmes ministeeriumis on tellitud rakenduslikku laadi uuringute ja analüüside hulka arvatud teiste riikide õigusaktide tõlked (nt justiitsministeeriumis), mõnes ministeeriumis on uuringute hulgas rutiinsed mõõtmised (nt keskkonnaministeeriumis, põllumajandusministeeriumis), mis sageli seostuvad vaid kaudselt ministeeriumide põhifunktsioonidega (nt poliitika planeerimine ja hindamine, õigusloome, järelevalve). Probleemid näivad taanduvat sellele, et valitsusasutuste rakendusuuringute tellimist pole seni piisavalt koordineeritud ning kehtiva teadus- ja arendustegevuse seaduse terminite rakendusuuring, arendustegevus jm ühtses kasutuses ei ole tänaseni kokku lepitud;
3. raske on ka hinnata, kas ja mil määral saab antud parlamendiuuringus toodud valitsusasutuste tellitud uuringuid arvestada teadus- ja arendustegevuse eelarvestatistikas (2006. aastaks tõus 1,5 % SKP-st)?¹¹ Püüdsime leida vastuste õigus-, sotsiaal-, loodus- ja inseneriteaduste lõikes kategoriseerimise võimalusi, kuid loobusime sellest eeltoodud põhjustel;
4. sotsiaalteaduslike (ca 12 distsipliini) uuringute tellimise vähene osatähtsus näitab, et loodavates seadustes, määrustes ja riiklike programmides, mille “õiguslikuks tuumaks” on ju erinevate ühiskonna sihtrühmade (=inimeste) käitumise reguleerimine ja koordineerimine, ei kasutata kuigi sageli sotsiaal- ehk käitumisteaduslikke uuringuid.

Tellitud uuringute ja analüüside seos õigusloomega

Vastuste põhjal on haridusministeerium, justiitsministeerium, keskkonnaministeerium, rahvastikuministri büroo ja välisministeerium uuringute tellimisel rohkem silmas pidanud uuringu seost õigusaktide ettevalmistamise või kehtiva õiguse mõjude analüüsiga.

Tabel 2. Ministeeriumide tellitud rakendusuuringute arv/summad (A), seadusloomega seotud rakendusuuringute arv ja summad (B) ning uuringute avalikustamine ministeeriumide veebis (C)

Eeltoodust tulenevalt on vaja koostöös ministeeriumide esindajatega analüüsida olukorda ja otsida võimalusi Eestis olemasolevate või tellitavate uuringute süsteemsemaks kasutamiseks õigusloomes ning kehtivate seaduste mõjude hindamisel. Viimane on vajalik tagasiside kindlustamiseks nii ministeeriumidele kui ka Riigikogule.

Riigikogu võttis 18. märtsist 1999 kuni 20. detsembrini 2001 vastu ligi 580 seadust (sh 380 valitsuse ja 202 Riigikogu algatatud eelnõu). Kui võrdleme seda hulka 1999-2001 lepinguliselt tellitud õigusaktiprojektide hulgaga (476, sh määrused) ja tellitud uuringute hulgaga (395, sh 106 seoses õigusaktidega), siis märkame erinevusi, mis viitavad ministeeriumide iga-aastaste seadusloome kavade ja rakendusuuringute tellimise vähesele seostatusele.

See poleks märkimisväärne probleem, kui Riigikogu menetlusse antud seaduseelnõude seletuskirjad, mille eesmärk on teavitada nii Riigikogu liikmeid kui ka avalikkust, sisaldaksid elementaarset Riigikogu juhatuse normitehnika eeskirjades (1993, 2001) nõutud teavet. Kolme 1999-2001 koostöös üliõpilastega tehtud Riigikogu menetlusse antud seaduseelnõude seletuskirjade normatiivse sisuanalüüsi tulemused on esitatud tabelis 3.¹²

Tabel 3. Riigikogu menetlusse antud seaduseelnõude seletuskirjades esitatud info vastavus Riigikogu normitehnika eeskirjadele (p 49, 50, 53). Analüüsitud eelnõud (n), eeskirjale vastav arv (vt F-K)

Riigikogu menetlusse antud seaduseelnõude seletuskirjade analüüsi kolmel etapil vaadeldi 371 ühiskondlike mõjude hindamist eeldavat eelnõu, sealhulgas 224 vabariigi valitsuse algatatud eelnõu. Eelnõude seletuskirjade võrdlus Riigikogu juhatuse normitehnika eeskirjade nõuetega näitas, et ministeeriumid esitavad eelnõude eelarveliste, sotsiaal-majanduslike ja halduslike mõjudega seotud infot ebaühtlaselt, tavaliselt pole süstemaatilist analüüsi tehtud – keskmiselt täidavad valitsuse eelnõud Riigikogu eeskirju kuue infokategooria osas 52% ulatuses.

Käesoleva parlamendiuuringu (tabel 1 ja 2) ja seaduseelnõude seletuskirjade uuringute tulemusi (tabel 3) kõrvutades arvan, et sõltuvalt uurimisprobleemidest on valitsusasutustel oma spetsialistide puudumisel või suure töökoormuse korral otstarbekas planeerida riigile vajalikud uurimistööd pikemalt ette ning tellida õigusloome ja riiklike programmidega seotud uuringuid sagedamini ülikoolidest või uurimisfirmadelt lepingulisel alusel.

On mõistetav, et selline lähenemine eeldab püsivamat õiguspoliitilist toetust teadmistepõhise seadusloome ja avaliku halduse kujundamiseks. Välispoliitiliselt toetab seda lähenemist tõsiasi, et Euroopa Liidu riikide tasandil on koostamisel üldised seadusandluse kvaliteedi standardid (Kellermann 1998; Dorbeck-Jung 1999; EC 2001a ja b, 2002), mille rakendamiseks on kavas 2003. aastast alates ministeeriumides jt keskasutustes välja kujundada spetsiaalsete üksustega õigusaktide jm regulatsioonide mõjude hindamise süsteem (Mandelkern Group… 2001).

Poliitilised valikud

Alljärgnev valik ettepanekuid ja ideid on esitatud riigijuhtimise poliitilise ja administratiivse otsustustasandi kaupa. Neid saab eraldi arutada ja vajadusel kombineerida, kuid nende rakendamise ühiseelduseks on piisav poliitiline tahe avalikku õigust ja haldust paremaks teha.

1. Eesti valitsusasutuste analüüsiüksuste ja rakenduslike uuringute tellimise institutsionaalse süsteemi korrastamiseks tuleks esmalt teha põhjalik senise uuringute tellimise praktika ja olemasolevate intellektuaalsete jm vahendite inventuur, millele tuginedes saab parandada vastavate andmete säilitamise ja süstematiseerimise korda ning täiustada uuringute tellimise ja nende hindamise protseduure.¹³
2. Teadmistepõhise õigusloome ja avaliku halduse põhimõtete edendamiseks vajaks ka Eesti valitsusprogrammi. Poliitilise kokkuleppe korral võib riikliku programmi algatamise ülesande läbirääkimine toimuda ka Riigikogu komisjonides ja olla vormistatud Riigikogu otsusena. Soome (1996, 2000), Hollandi (1995), Suurbritannia (1998), Saksamaa (2000) jt riikide “seadusandluse kvaliteedi programmid”¹⁴ tugevdasid õigussüsteemi ning teaduskeskuste koostööd ühiskonna, riigi ja turu jätkusuutliku arengu toetamiseks.
3. Rahvusparlamentide rolli muutumine poliitika ja majanduse globaliseerumise ning infoühiskonna kontekstis nõuab rahvaesindajate teavitamise ja parlamentaarse järelevalve mehhanismide kindlustamist. Uuringuraportite Riigikogule esitamise ja Riigikogu juhatuse normitehnika eeskirjade sisunõuete täitmise (vt tabel 3) korralduse kriitiline ülevaatamine on vajalik, kui üks eesmärke on informeeritud rahvaesinduse kujunemine.
4. Teadustegevust täitevvõimu tasandil juhtiv haridusministeerium koos Teadus- ja Arendusnõukoguga võiks vähemalt kord kahe aasta jooksul esitada Riigikogus teadus- ja hariduselu eest vastutavale kultuurikomisjonile ülevaate riigieelarve vahenditest tellitud baas- ja rakendusuuringutest (sh ministeeriumid), et arutada riikliku küsimusena teadustöö probleeme ja prioriteete riigi, ühiskonna ning turu muutuvate vajaduste kontekstis.
5. Vabariigi Valitsuse ministeeriumide iga-aastase õigusloome kava juurde võiks lahutamatu osana kuuluda prioriteetsete uurimissuundade loend koos vastava eelarvega. Õigusloome korralduse ja kvaliteedi üldvastutus lasub justiitsministeeriumil.
6. Riigi seadusloome ning avaliku halduse tarbeks vajalike uuringute tellimise korralduses on võimalikud tsentraliseeritud ja detsentraliseeritud juhtimismudelid. Arvestades Eesti piiratud inim-, aja- ja rahakapitali, interdistsiplinaarse uurimiskogemuse vähesust jms, tundub lähiaastail otstarbekam olevat tsentraalselt koordineeritud riigiuuringute tellimine ja teadustöö taseme hindamine. Euroopa Komisjonile esitatud Mandelkerni grupi raportist (2001) ja Eesti valitsusasutuste tööjaotusest tulenevalt võiks kaaluda riigiuuringuid koordineeriva keskuse rajamist valitsuskabinetti ning peaministri bürood teenindava Riigikantselei juurde. Selle arvamuse aluseks on peale teiste riikide mudelite analüüsi Eesti rahvastikuministri büroo uuringutekomisjoni (2000-2002) ja selle jätkuna 18. juunil 2002 moodustatud Vabariigi Valitsuse sotsiaaluuringutega tegeleva asjatundjate komisjoni senine töökogemus.¹⁵

Administratiivsed valikud

1. Rakenduslike uuringute dokumenteerimise ja finantsaruandluse parandamiseks on 3-4 võimalust, sealhulgas: a) riigieelarves näha ette vastavad kulukirjed (kulud uuringutele); b) rakendusuuringu, riigiuuringu, arendustegevuse jms definitsioonide täpsustamine ning sätestamine; c) ühtse, riigi tellitud uuringute ning teadus- ja arendustegevuse alase statistilise ülevaate sisseseadmine. Legaaldefinitsioonide täpsustamine on vajalik ka seoses piirneva riigihanke seaduse ja avaliku teabe seadusega, mis reguleerivad riigi poolt ostetavate uuringute tellimist ja avalikustamist.
2. Seoses seadusandluse ning avaliku sektori teenuste alaste teadus- ja arendustegevuse vahendite inventuuriga võib tekkida vajadus ülikoolide ja erasektori teaduskeskuste kaardistamiseks ning koostöökava koostamiseks valitsusasutuste töö valdkonnas. See aitaks Riigikantseleil vm koordinaatoril hoida teaduskeskuste ülevaadet/registrit, kindlustada nende võrdväärne informeerimine tellitavate uuringute konkursitingimustest ja dokumenteerida uurimisteemade eel- ja järelhindamise tulemusi. Seoses sotsiaalprobleemide uurimise ja seadusandluse ning avaliku halduse valikute analüüsiga on sõltuvalt valdkonnast konkurentsis kõik Eesti suuremad ülikoolid ja ligi 15 eraõiguslikku sihtasutust, osaühingut ning instituuti, sealhulgas Praxis, Tuleviku-uuringute Instituut, Säästva Eesti Instituut, Konjunktuuriinstituut; HeiVäl, RASI, Avatud Ühiskonna Instituut, Eesti Õiguskeskus jmt.
3. Rakendusuuringute tellimise korraldamine seoses ühe ministeeriumi või Riigikantselei haldusala tööga võiks toimuda ühe vastutava ametniku või osakonna koordineerimisel,¹⁶ kes teeb koostööd Riigikantselei vm uuringute tellimist koordineeriva üksusega.
4. Elektroonilise dokumendihalduse raames on vaja välja töötada riigi tellitud uuringute ühtne dokumenteerimise vorm, mille alusel süstematiseeritud uuringute tellimise ja sisu kirjeldav andmestik on otsingumootori abil kergesti leitav. Ministeeriumide tegevus on sisendiks Riigikogu ülesannete täitmisele, seetõttu võiks edaspidi Eestis kui e-riigis hõlpsasti leitav ja töödeldav olla ka uuringuinfo (sh lepingu nimi, kaasatud eksperdid, kulud, tekstid).
5. Rahvusvahelise koostöövõrgustiku vahendite kasutamine Eesti jätkusuutliku arengu kindlustamiseks: sealhulgas koostöö jätkamine OECD, ÜRO, Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee, Euroopa Komisjoni, Euroopa Parlamendi ning nende liikmesmaade uurimisteenistustega analüüsimetoodikate, standardite ja indikaatorite süsteemi võrreldavuse tagamiseks ning koolituste ja konverentside korraldamiseks.¹⁷

Riigi uuringud on avalik hüve

Riigi uuringute tellimine sõltub nii poliitilistest prioriteetidest, rahvusvahelistest kohustustest, riigieelarve võimalustest kui ka Eesti teaduspotentsiaalist.

Riigikogu otsusega 6. detsembril 2001 vastu võetud “Teadmistepõhine Eesti” ütleb: “Eesti teadus- ja arendustegevuse strateegia näeb tuleviku-Eestit teadmistepõhise ühiskonnana, kus uute teadmiste otsingutele suunatud uuringud, teadmiste ja oskuste rakendamine ning inimkapitali areng on majanduse ja tööjõu konkurentsivõime ning elukvaliteedi kasvu allikaks. Teadmistepõhises ühiskonnas on teadusuuringud ja arendustegevus väärtustatud kui kogu ühiskonna funktsioneerimise ja arengu eeltingimusi”. See Euroopa Liidu institutsioonide mõjualal laienev visioon on ühelt poolt tihedalt seotud ka inimeste ja nende moodustatud ühenduste põhiõigusega saada infot nende sotsiaalset, majanduslikku, kultuurilist või looduslikku elukeskkonda mõjutavate poliitiliste otsuste põhjustest ning motiividest, teiselt poolt tähendab see, et iga konkreetse seadusandluse ning avaliku halduse valdkonna eest vastutav poliitik ja/või ametnik peab üha enam suutma põhjendada poliitiliste valikute motiive ning võimalikke mõjusid neile sihtrühmadele, kelle heaolu nimel tehakse poliitikat ja edendatakse seadusandlust.

Arvestades Eesti soovi jõuda kiiremini järele Euroopa rikkamatele riikidele, on senisest suurem teaduspotentsiaali kaasamine õigusloomes ja avalikus halduses hädavajalik. Poliitika ning seadusloome läbipaistvus ja valikute põhjendatus, mida toetavad teadusuuringud, on nii Eesti osalusdemokraatia arengu kui ka rahvusvahelise konkurentsivõime jaoks olulised.

Ministeeriumides, Riigikantseleis jm riigiasutustes tellitud uuringute kättesaadavaks tegemiseks ning korduskasutusse toomiseks on nii e-Riigikogus kui ka e-valitsuses mitmeid võimalusi, sealhulgas Riigikogu Toimetiste alarubriik Uuringud koos MSI toimetatud Uuringute e-infolehega¹⁸, Riigikogu komisjonide regulaarne teavitus nende valdkonna seadusandlust puudutavatest uuringutest, riigiuuringute rubriigi tegemine e-riigi portaalis jms “Teadmistepõhise Eesti” jätkuprojektid.

Kasutatud kirjandus

• Dorbeck-Jung, B. (1999). Realistic Legisprudence. A Multidisciplinary Approach to the Creation and Evaluation of Legislation. – Associations, 2, 211-237 (ek koond – www.nlib.ee/anded/pik/sum4_00.html).
• Deutschland (2000). Moderner Staat – Moderne Verwaltung. Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien; und Moderne Verwaltung; Leitfaden zur Gesetzesfolgenabschätzung. – Legal and Regulatory Impact Assessment of Legislation. Proceedings of ECPRD seminar. Appendix 11. Riigikogu Kantselei, Tallinn 2001. – www.riigikogu.ee/rva/ecprd_ria01.html või www.staat-modern.de.
• EC (2001a). Impact Assessment in the EU – Outlook in October 2001. – http://europa.eu.int/comm/enterprise/regulation/bia/best_procedure/outlook_table.pdf.
• EC (2001b). Democratising Expertise and Establishing Scientific Reference Systems. White Paper on Governance. Report of the Working Group. – http://europa.eu.int/comm/governance/areas/gropu2/report_en.pdf.
• EC (2002). Enterprise Directorate-General – Business Impact Assessment Pilot Project. Final Report – Lessons Learned and the Way Forward. – http://europa.eu.int/comm/enterprise/library/enterprise-papers/pdf/enterprise_paper_09_2002.pdf.
• Ender, J., Liiv, M.-L. (2002). Riigikogu menetlusse võetud seaduseelnõude seletuskirjade normatiivne analüüs. Riigikogu Kantselei, MSI. – www.riigikogu.ee/osakonnad/msi/korg_tood/liiv.ender.html.
• Euroopa Komisjoni aruanne 2000. Laienemine 99. – http://www.euroopaliit.ee.
• Finland (2000). The Program of the Government to Improve Law Drafting II. – Legal and Regulatory Impact Assessment of Legislation. Proceedings of ECPRD seminar. Appendix 13. Riigikogu Kantselei, Tallinn 2001. – www.riigikogu.ee/rva/ecprd_ria01.html.
• Kasemets, A. (2001a). Seadusloome kvaliteet = mõjude analüüs, läbipaistvus, kodanikeühenduste osalus ja riigi haldussuutlikkus? Riigikogu Kantselei, MSI, 21.02.2001. – www.riigikogu.ee/osakonnad/msi/tood/tell38a.html.
• Kasemets, A. (2001b). Seadusloome kvaliteedi ja mõjude hindamise probleeme. – RiTo, 4, lk 102-112.
• Kellermann, A. E., Azzi, G. C., Jacobs, S. H., Deighton-Smith, R. (eds) (1998). Improving the Quality of Legislation in Europe. Asser Institute, Kluwer Law International. Hague, Boston, London.
• Kenkmann, P. (2000). Sotsiaalne informatsioon seadusloome edendamise teenistuses: olukord ja ettepanekud. – RiTo 1, lk 139-147. – www.riigikogu.ee/rva/rito1.html
• Kirch, M. (2002). Sotsiaaluuringute tellimisest ministeeriumides ja Riigikantseleis 1999-2002. Riigikogu Kantselei, MSI. – www.riigikogu.ee/osakonnad/msi/tood/tell02-138.html.
• Korhonen, J. (1997). Findland’s System of Assessing Regulatory Impacts. – Public Management Forum, Vol 3, No 1. OECD/PHARE. Paris: SIGMA. – http://www1.oecd.org/puma/sigmaweb/pmf/3PMF1/31pmf4.htm.
• Mandelkern Group on Better Regulation Final Report (2001). – http://www.cabinet-office.gov..uk/regulation/Europe/eurodocs/Mandfinalreport.pdf.
• Mikk, K. (2002). Haldussuutlikkus Eesti seadusloomes Riigikogu normitehnika eeskirjade täitmise näitel. Tartu Ülikool, sotsiaalteaduskond. – www.riigikogu.ee/osakonnad/msi/korg_tood/MIKUBAuus.html.
• OECD (1998). European Principles for Public Administration. Sigma No 27. Paris (eesti k, EV Riigikantselei, 2000). – www.oecd.org.
• Riigikogu menetlusse antavate õigusaktide eelnõude normitehnika eeskirjad (2001). Riigikogu juhatuse otsus nr 59.
• Soiver, S., Avamere, M., Kasemets, A. (2000). Riigikogu menetlusse võetud seaduseelnõude seletuskirjade analüüs regulatsioonide mõju, osalusdemokraatia ja eurointegratsiooni aspektist vaadatuna. Jätku uuring: aprill-oktoober 1999. Riigikogu Kantselei, MSI.
• Tala, J., Korhonen, J., Ervasti, K. (1998). Improving the Quality of Law-drafting in Finland. – The Columbian Journal of European Law, Vol 4, No 3, pp 629-646.
• Teadus- ja Arendusnõukogu (2001). Teadus- ja arendustegevus Eestis 2000-2001. Tallinn.
• United Kingdom (1998). Regulatory Impact Assessment for the Regulatory Reform Bill. – http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/.
• Vooglaid, Ü. (2001). Poliitika ja poliitiline tegevus. – RiTo 3, lk 105-120.

¹RiTo nr 3/2001 rubriigi Teated uuringuteülevaate tegemisel (vt lk 315-318. – www.riigikogu.ee/rva/toimetised) jäid mitmed ministeeriumidesse saadetud teabenõuded vastuseta ja teadaolevad uuringud polnud ka Internetis. A. Liivi ja I. Tallo kaaskirjaga küsimustik (sisult arupärimine) saadeti välja 5.07.2001, viimane vastus laekus 6.03.2002. Kõik vastajad said võimaluse täpsustada oma osa uuringu töötekstis ja täiendada 2001. a andmeid. Üldpildi saamiseks riigi uuringutest küsiti infot ka teistelt põhiseaduslikelt institutsioonidelt ning riigiga seotud sihtasutustelt. Hilisema põhiseaduslike institutsioonide kirja allkirjastas Riigikogu asendusliikme I. Tallo asemel M. Meri.

²Seadusloome kvaliteet = mõjude analüüs, läbipaistvus, kodanikeühenduste osalus ja riigi haldussuutlikkus? Riigikogu põhiseaduskomisjonile, MSI, 21.02.2001. – www.riigikogu.ee/osakonnad/msi/tood/tell38a.html; Legal and Regulatory Impact Assessment of Legislation. Proceedings of ECPRD seminar. Appendixies 6-18. Riigikogu Kantselei, Tallinn 2001. – www.riigikogu.ee/rva/ecprd_ria01.html..

³Üks näide on kaks kodanikuühiskonnaalast uuringut aastast 2000: Riigikogu Kantselei tellis kultuurikomisjoni algatusel E. Rikmannilt, M. Lagerspetzilt ja R. Ruutsoolt uuringu, mis on koos metoodika kirjeldusega Riigikogu veebis – www.riigikogu.ee/osakonnad/msi; samal aastal tellis siseministeerium Eesti Kodanikeühenduste Liitude Esinduskogult palju kallima uuringu, mida on raske hinnata teadustööna.

⁴Euroopa Komisjoni aruandest (2000, 50): Õigusaktide väljatöötamine, ministeeriumidevahelised konsultatsioonid ja õigusaktide esitamine Riigikogule vastuvõtmiseks lähevad hästi ning suhteliselt efektiivselt. Samas tundub, et see protsess kulgeb olukorras, kus poliitika väljatöötamine ja analüüs on puudulik – pole piisavalt hinnatud ettepanekute mõju eelarvele ning sotsiaalset ja majanduslikku mõju. Samuti konsulteeritakse sektoriväliste organisatsioonidega väga vähesel määral. See näitab ministeeriumide nõrkust tegevussuundade kujundamisel. Ehkki õigusaktidega kaasaskäivaid seletuskirju koostatakse regulaarselt, on nende kvaliteet sageli väga madal.

⁵Parlamendiuuringu täistekst koos elektrooniliste lisadega on Riigikogu Intranetis: www.parlament.ee/osakonnad/msi > MSI tööd.

⁶1999-2001 valmistasid 14 ministeeriumi ja Riigikantselei ette 476 õigusakti eelnõu (seadus, määrus, arengukava vm), mille väljatöötamisel kasutati täiendavaid riigieelarve vahendeid (lisaks ametnike palgale, majanduskuludele jms) ligikaudu 33 761 600 krooni.

⁷Riigikogu Kantselei tellitud uuringute kohta vt “Sotsioloogilised ning avaliku arvamuse uuringud kui reflektsioon parlamendile ja kodanikeühiskonnale: tagasivaade 1996-2002.” – www.riigikogu.ee/osakonnad/msi/tood/02_123ak.html.

⁸Lisaks eeltoodule on Eesti Teadusfondi ja Sihtfinantseerimise kaudu liikunud 1999-2001 Eesti teadus- ja arendustegevuse süsteemi vastavalt ca 218 650 000 ja ca 475 400 000 krooni.

⁹Ministeeriumide ja Riigikantselei vastuseid võtsid kokku M. Kirch ja H. Naaber, teiste institutsioonide ja sihtasutuste osas aitas A. Ainsalu.

¹⁰Vt EL-i Lissaboni lepet, EC 2001, EC 2002, Mandelkern Group Report 2001.

¹¹Vt Teadmistepõhine Eesti. Eesti teadus- ja arendustegevuse strateegia (2000, 18); Teadus- ja arendustegevus Eestis 2000-2001 (TAN 2001,15); samuti RiTo 3/2001 rubriigid “Eesti teaduspoliitika” (T. Lukas; M. Meri; V. Rosenberg; P. Kreitzberg) ja “Teadus ja teaduspoliitika” (J. Engelbrecht; M. Heidmets, D. Kutsar ja R. Vetik; M. Müürsepp). – www.riigikogu.ee/rva.

¹²Antud parlamendiuuringu ministeeriumide vastuseid ei saa otseselt võrrelda seaduseelnõude seletuskirjade uuringu tulemustega, sest perioodid ja õigusaktid ei kattu ning seletuskirjade normatiivse uuringu puhul ei eristatud, kas analüüs on tehtud ministeeriumis või tellitud.

¹³Selle tööga on alustatud käesolevas parlamendiuuringus, kuid palju olulisema sammuna tuleb nimetada Vabariigi Valitsuse 18.06.2002 korraldusega nr 405-k riigi poolt finantseeritavate rakenduslike sotsiaaluuringute riigitellimuse koordineerimiseks moodustatud asjatundjate komisjoni töölerakendamist 2002. a septembris. Viimase taga oli 26 sotsiaalteadlase pöördumine ja nimekate Eesti sotsiaalteadlaste surve.

¹⁴Soomes tõusis seaduste efektiivsuse halvenemise ja seadusloome kvaliteedi teema Eduskunna ja valitsuse päevakorda majanduskriisi ajal: Eduskunna põhiseaduskomisjon kritiseeris ministeeriumide õigusloome halba kvaliteeti 1994. a, lisaks tõstsid Euroopa Liidu õigusega seotud taotlused samal ajal ministeeriumide töökoormust, mistõttu seaduseelnõude ettevalmistamise protsessis pöörati vähem tähelepanu kvaliteedi kontrollile. Vastuseks õigusaktide mõjude määratlemisel esinenud probleemidele ja avaliku sektori kulude optimeerimise vajadusele otsustasid Soome justiits- ja rahandusministeerium koos algatada 1994. a regulatsioonide väljatöötamise ja juhtimise parandamiseks valitsusprogrammi. Soome valitsus kiitis antud programmi heaks 1996. a 30. mail (The Programme of the Government to Improve Law-drafting. Decision-in-principle of the Council of Ministers. Ministry of Justice. 3/1996; vt Korhonen 1997; Tala jt 1998).

Hollandi valitsus kinnitas õigusloome nõuded 1989. a. Selle alusel toimus Hollandi parlamendi alamkojas õiguspoliitika arutelu 1990/1991 ja 1992. a koostati hea õigusloome instruktsioon ca 350 alapunktiga (Instructions for the regulations – Off. Gazette 230/1992). Peale selle alustas kabinet 1994. a projekti “Turu funktsioonid, deregulatsioon ja seadusandluse kvaliteet” (Off. Gazette 15/1995), mis töötati välja T. Koopmansi töörühmas, kaasates ka Hollandi parlamendi ülemkoda. Selle töö praktiline tulemus on majandusministeeriumis koostatud küsimustik õigusaktide mõjude hindamiseks äritegevusele (Business Effects Test, 1997): “test on instrumendiks, et selgelt kaardistada eelnõude võimalikud tagajärjed kaubandusele ja tööstusele, turgude funktsioneerimisele ja sotsiaal-majanduslikule arengule”.

¹⁵Koordineerimisele võib lisanduda nõustamise ja koolituse funktsioon, sest valdkondlik kompetents on ministeeriumides.

¹⁶Käesoleva parlamendiuuringu vastuste täpsustamise etapis selgus, et mitmes keeruka sisestruktuuriga riigiasutuses (nt sotsiaalministeerium, Riigikantselei) uuringute tellimisega seotud info ei liigu struktuuriüksuste vahel.

¹⁷Vt nt Riigikogu koostöökonverentse seadusandluse kvaliteedi teemadel 1998-2002. – www.riigikogu.ee/konverentsid.

¹⁸www.riigikogu.ee/osakonnad/msi >Uuringute e-infoleht Riigikogule.