Riigikogu Toimetised Ühiskondlik-poliitiline ajakiri

Eesti saared 21. sajandi hakul – mahajäämus või toimetulek

• 

  Kaia Eelma

  Tallinna Tehnikaülikooli Kuressaare Kolledži infotalituse juhataja

• 

  Aado Keskpaik

  Muhu Vallavalitsuse arendusnõunik

• 

  Maret Pank

  Tallinna Tehnikaülikooli Kuressaare Kolledži teadus- ja arendusosakonna juhataja

Saarelisuses peituvad nii ohud kui ka võimalused: ühelt poolt seab eraldatus tõkked saare sotsiaal-majanduslikule arengule, teiselt poolt pakuvad saared elamiseks head keskkonda – omanäolist loodust ja kultuuripärandit, traditsioone ja turvalisust ning tugevat identiteeti.

Maailmas tervikuna on saarte majanduse struktuur sageli ühekülgne ja kergesti haavatav, tööjõu oskuste tase riigi teiste piirkondadega võrreldes madalam ja vähem uuenduslik, avalike teenuste hulk piiratud ning nende hinnatase kõrgem. Mida väiksem ja suurematest keskustest kaugemal on saar, seda enam võimenduvad nimetatud struktuursed vajakajäämised. Eesti saari on mõjutanud ka Teine maailmasõda ja piiritsoonirežiim, mis paljudel väikesaartel lõpetas püsiasustuse sootuks, teistel pärssis tunduvalt loomulikku elu ja arengut.

Geograafilisest asendist ja ajaloolistest mõjudest tingitud ebasoodsad olud on mitmete riikide ja ka Euroopa Liidu regionaalpoliitikas tõstatanud küsimuse saarte erikohtlemise vajadusest. Eestis tutvustati saarte seaduse ideed esimest korda 1992. aasta lõpus Muhus, kui asutati Eesti Saarte Kogu. VII Riigikogule esitati saarte seaduse eelnõu 1994. aastal. Liia Hänni poolt oluliselt parandatud saarte seaduse eelnõu menetles ka VIII Riigikogu ning IX Riigikogu võttis lõpuks 2003. aasta kevadel vastu püsiasustusega väikesaarte seaduse. See seadus ei käsitle Eesti suursaar­teks kvalifitseeritud Saaremaad, Hiiumaad ja Muhumaad, sest seadusandja ei pidanud neile saartele regionaalpoliitiliste erisuste kehtestamist põhjendatuks.

Artikli aluseks on Riigikogu Kantselei tellitud uuring, mille eesmärk oli hinnata viis aastat toiminud püsiasustusega väikesaarte seaduse mõju ning vajadust laiendada seaduse toimimisala ka suursaartele. Artikkel annab põgusa ülevaate saarelisuse arvestamisest Euroopa Liidu ja Eestile lähedaste liikmesriikide poliitikas ning esitab need uuringu tulemused, mis puudutavad saarte toimetulekut teiste Eesti piirkondade kõrval.

Kuidas arvestatakse saarelisusega Euroopa Liidus

Euroopa Liidu regionaalpoliitikas ning saarte kui eripäraste territooriumide kohta andmestiku kogumisel rakendatakse Eurostati definitsiooni, mille järgi loetakse asustatud saareks vähemalt 50 püsielanikuga mitte alla ühe ruutkilomeetri suuruse pindalaga maismaa osa, millel puudub püsiühendus mandriga, mis asub mandrist vähemalt ühe kilomeetri kaugusel ning kus ei asu liikmesriigi pealinna.

Saarelisusest tulenevate võimalike arengutakistuste väljaselgitamiseks tellis Euroopa Komisjon 2003. aastal seni ainsaks jäänud saarte olukorda käsitleva uuringu (EC 2003). Selle järgi elas Eurostati määratluse kohaselt tol ajal Euroopa Liidu saartel ligikaudu sajal tuhandel ruutkilomeetril peaaegu 13,5 miljonit inimest. 95% neist elas Euroopa lõunaosas asuvatel saartel, põhiliselt viies saarelises piirkonnas: Sitsiilia, Sardiinia, Kreeta, Korsika ja Baleaari saared. Rahvastik väheneb Vahemere väikesaartel ja põhjapoolsete maade suurtel saartel ning saarestikes (Gotland, Bornholm, Orkney, Shetland), nende mahajäämus oma emamaa tasemest süveneb.

Uuring ei soovitanud Euroopa Liidul saarte suhtes erimeetmeid rakendada. Laeva- ja lennuühenduse tõhustamise ja subsideerimise eeldatav suur mõju seati kahtluse alla. Selle asemel anti nõu pöörata rohkem tähelepanu majandusstruktuurile, inimkapitalile ja infrastruktuuridele, koordineerides poliitikaid ja ergutades saarte omavahelist koostööd. Erilise tähelepanu alla tuleks võtta väikesaared (alla 5000 elaniku), kus olukord on tõesti raske.

Mitu Eestile lähedaste loodustingimustega Euroopa Liidu liikmesriiki rakendab siiski oma saarelistele piirkondadele saarelisust, see tähendab kompenseerib struktuurset puudust poliitiliste meetmetega. Eriti paistab silma Soome, kus 1981. aastast kehtib saarestikupiirkondade arendamise seadus ja toimib saarestiku arenguprogramm. Taanis reguleerivad väikesaarte erikohtlemist kaks seadust: väikesaarte majanduse toetamise ning väikesaarte parvlaevaühenduse toetamise seadus. Majanduse toetamine Taanis eelnimetatud seaduse alusel piirdub siiski suhteliselt väikeste pilootprojektidega.

Lähiriikides on üsna levinud saari muu maailmaga ühendavate laeva- ja lennuühenduse hindade allhoidmine subsiidiumide ja investeeringutoetuste abil. Avalike teenuste mandri­piirkondadega võrdse kättesaadavuse ja kvaliteedi kindlustamiseks annab mõni riik ka saari haldavatele kohalikele omavalitsustele saarestikutoetust (Soome, Ühend­kuningriigis Šotimaa), arvestades sealjuures omavalitsusüksuse vajadust toetuse järele.

Eesti saared

Eestis oli enne Teist maailmasõda asustatud ligikaudu 40 saart, kaasa arvatud ka ainult tuletorni­asustusega saared. 1994. aastal, kui saarte seaduse eelnõu esimene kord Riigikogule esitati, lugesid eelnõu algatajad neid kokku 11: Saaremaa, Muhumaa, Hiiumaa, Vormsi, Kihnu, Manija, Ruhnu, Abruka, Vilsandi, Prangli ja Piirissaar (Kassari saar oli Hiiumaaga tammteega juba sedavõrd seotud, et teda ei arvestatud enam eraldiseisva saarena). 2003. aastal vastu võetud püsiasustusega väikesaarte seadusest jäid suured saared välja. Seadusesse paranduste ja täienduste sisseviimisel 2007. aastal (jõustunud 2008. aastal) lisati väikesaartel püsiasustuse säilitamise kõrvale eesmärgina ka püsiasustuse taastamine ning täiendati väikesaarte nimekirja, lisades sellesse kolm saart – Kessulaiu, Kõinastu ja Osmussaare –, kus igaühel elab üks pere. Tegelikult on paari püsielanikuga saari veel: Aegna, Naissaar, Pakri saared, Kräsuli ja Vahase (tabel 1).

Tabel 1. Püsiasustusega Eesti saared (1. jaanuar 2008)

Rahvastikuregistri andmete alusel elab meie saartel 48 100 elanikku, neist 97% Saare-, Muhu- ja Hiiumaal. Suursaared on hõredalt asustatud, keskmine rahvastikutihedus on kuni 12 inimest ruutkilomeetril. Väikesaartest on asustustihedus suurim Kihnus (37,6 in/km²) ning madalaim Pakri saartel (0,2 in/km²).

Tegelik aasta ringi saartel elavate inimeste arv on hinnanguliselt 5–10% väiksem. Paljud suvesaarlased on määranud rahvastikuregistris oma põhilise elukohana saare sooviga kasutada püsielaniku sõidusoodustust ja/või väljendada oma solidaarsust suvekodu vallaga.

Saarte halduskorraldus

Püsiasustusega saared asuvad kuues maakonnas. Ainult saartest koosnevaid maakondi on kaks: Hiiumaa koos Kassariga moodustab maakonna ühe linna ja nelja vallaga, Saare maakonnas on asustatud saari kaheksa – Saaremaa (üks linn ja 13 valda, neist kolme halduses on asustatud väikesaared), saarvallad Ruhnu ja Muhu, viimase halduses on ka ühe perega väikesaar Kessulaid. Saarterikas on ka Harjumaa viie püsivalt asustatud saarega. Pärnu- ja Läänemaal on kummalgi kaks asustatud saart, millest üks on saarvald, vastavalt Kihnu ja Vormsi. Tartumaa koosseisu kuulub Piirissaare saarvald. Väikesaarte saarvallad on ka Eesti kõige väiksemad omavalitsused (Ruhnu, Piirissaare, Vormsi), mis koos Kihnuga peaksid kavandatava haldusreformi korral jääma vähendatud ülesannetega omavalitsusüksuseks.

1992. aastal asutatud Eesti saarte koostööorgan ning saarte endiste ja praeguste kogukondade huve esindav mittetulundusühing Eesti Saarte Kogu (ESK) ühendab praegu 16 saare kogukondi. Selle kogu kui saarlaskondade esindajate konsultatiivse organisatsiooni peamine saavutus on olnud kaasaaitamine 1990. aastail toiminud saarte programmi käivitamisele ja püsiasustusega väikesaarte seaduse vastuvõtmisele.

Euroopa Liidu tasandil teeb Eesti Saarte Kogu 2006. aastast koostööd väikesaarte ühendusega ESIN (European Small Islands Network). Selle organisatsiooni lõid 2001. aastal mitteformaal­se võrgustikuna kuus väikesaarte assotsiatsiooni (Šotimaa, Iirimaa, Prantsusmaa, Rootsi, Taani ja Soome). ESIN peab väikesaarteks saari, millel on aastaringne asustus, puudub püsiühendus mandriga ja kus pole kohalikku piirkondlikku võimuorganit. Aastal 2005 registreeruti föderatsioonina, kuid nimeks jäeti ESIN. Peale Eesti on ESIN-iga liitunud Kreeka ja Itaalia väikesaarte ühendused. Eesmärk on saada Euroopa Liidu tasemel mõjukaks väikesaarte esindajaks ja liikmesorganisatsioonide nõustajaks. ESIN taotleb väikesaarte tunnustamist erivajadustega regioonitüübina ning sellele kohast riiklike ja Euroopa Liidu poliitikate diferentseerimist.

Saare- ja Hiiumaa osalevad Läänemere saarte koostöövõrgustikus B7, kuhu kuulub seitse suuremat saart (peale nimetatute veel Gotland, Öland, Ahvenamaa, Bornholm ja Rügen), ning Euroopa Liidu Mereliste Äärealade Konverentsi (Conference of Peripheral Maritime Regions, CPMR) töös. Viimati nimetatud organisatsioonil on kuus geograafilist komisjoni, vanim neist on saarte komisjon, kuhu kuulub 24 liikmesregiooni. Saarte komisjon on seisnud saarte vajaduste kajastamise eest Euroopa Liidu ühtekuuluvuspoliitikas. Suursaarte koostööd organisatsioonides B7 ja CPMR toetab Eesti riik.

Saarelisusega arvestamine Eestis

Eestis arvestatakse saarelisusega side- ja transpordi-, keskkonna-, kalandus- ning regionaalpoliitikas.

Alustame side- ja transpordipoliitikast. Ühistranspordiseadus (Riigi Teataja I 2000, 10, 58) sätestab saarte laeva-, väikelaeva- ja parvlaevaliinide ning lennuliinide toetamise võimaluse riigieelarvest. Peale selle võib toetada saartega ühenduse pidamiseks vajalike laevade ja parvlaevade soetamist või ümberkohandamist ja vajalike infrastruktuuriobjektide rajamist või uuendamist. “Transpordi arengukavas 2006–2013” on muu hulgas ette nähtud töötada välja saartega ühenduse pidamise pikaajaline kontseptsioon, samuti ehitada või rekonstrueerida püsiasustusega väikesaarte ja teiste regionaalpoliitiliselt vajalike riigi osalusega sadamad. Kavas on Kuressaare ja Kärdla lennujaam arendada välja rahvusvaheliste nõuete kohaselt.

Keskkonnapoliitikas sätestab looduskaitseseadus meresaartel laiema ehituskeeluvööndi (200 meetrit korduvalt üleujutatava ala piirist) kui mujal rannikul (100 meetrit korduvalt üleujutatava ala piirist). Tegu on rannikulooduse tugevama kaitsega, kuid see ei tulene siiski saarelisusest ja ka seaduses ei anta sellele põhjendust. Olulisel määral on saarelisust arvesse võetud “Riiklikus jäätmekavas 2008–2015”. Eraldi lahendamist vajava probleemina käsitletakse jäätmekäitlust väikesaartel, kust jäätmete äravedu on keerukas.

Kalapüügiseadusega (Riigi Teataja I 1995, 80, 1384) on kehtestatud väikesaarte püsielanikele teatud püügisoodustused: harrastuspüüdjad võivad ühe kalastuskaardi alusel kasutada rohkem püügiriistu ja kutselise kalapüügi loa saab väiksema võrkude arvuga.

Regionaalpoliitikas arvestab mõnevõrra saarelisuse eripära “Eesti regionaalarengu strateegia 2005–2015”. Seal käsitletakse saari põhiliselt väljaspool suuremaid keskusi ja neid ümbritsevaid kasvupiirkondi asuvate eriti isoleeritud territooriumidena. (Erand on Kuressaare kasvupiirkond, mis kuulub 12 Eesti olulisema hulka.)

Väikesaartele on tähtis püsiasustusega väikesaarte seadus (Riigi Teataja I 2003, 23, 141), mis hakkas kehtima 2004. aastal. Seadus sätestab erisused, mis tulenevad püsiasustusega väikesaarte saareliste tingimuste eripärast (isoleeritus, territooriumi ja rahvastiku piiratus jms) ning ei ole sätestatud teiste seadustega. Erisused on kehtestatud omavalitsuskorralduse, teenuste ja infra­struk­tuuridega kindlustamise ning majanduse ja loodushoiu alal.

Saarte seisundit on mõistlik võrrelda mitte Eesti keskmiste statistiliste näitajatega, vaid analoogiliste mandripiirkondadega: saarmaakondi teiste maakondadega ja saarvaldu muude valdadega. Võrdlus Eesti keskmiste näitajatega ei oleks asjakohane, sest üldteada on Eesti peamine piirkondlik ebavõrdsus Tallinna ja ülejäänud Eesti vahel.

Suursaarte võrdlus teiste maakondadega

Püsiasustusega väikesaarte seaduse kohaselt loetakse Eestis suursaarteks Saaremaad koos Muhuga ja Hiiumaad. Analüüsisime nende olukorda oluliste ja üldistavate statistiliste näitajate lõikes, et selgitada, kas Saare ja Hiiu maakond on pikema perioodi vältel ebasoodsas seisundis teiste maakondadega võrreldes või on märgata asjaolusid, mis viitaksid nende seisundi halvenemisele. Kasutasime selleks Eesti Statistikaameti artikleid nii regionaalarengu strateegias ette nähtud põhinäitajate dünaamikast (Lehto 2007, 2008) kui ka üksikute valdkondade regionaalselt võrdlevaid analüüse (Žegulova 2008). Peale selle kasutati statistikaameti regionaalarengu andmebaasi, et iseloomustada järgmisi valdkondi: rahvastik, tööhõive, majandusareng, inimkapitali kvaliteet, elanike heaolu ning eelnimetatud näitajate põhjal sünteetiline hinnang maakondade arengule aastail 1990–2008.

• Rahvastik. Eesti rahvastik on iseseisvuse taastamise järgsel ajal tervikuna kahanenud ja vananenud. Saare ja Hiiu maakonna näitajaid vaadeldes võib täheldada, et aastail 1990–2000 oli rahvastiku kahanemine neis maakondades üks väiksemaid: kogu riigi rahvaarv muutus –12,6%, Saare maakonnas –9,7% ja Hiiu maakonnas –7,7%.
• Vaadeldes rahvastiku üldistatud vanusstruktuuri (seisuga 1. jaanuar 2008) lõikes lapsed (0–14), tööealised (15–64) ja vanurid (65 ja vanemad), näeme, et Hiiumaa paistab kõigi maakondade seas silma suhteliselt noore rahvastikukoosseisuga. Lapsi on üle keskmise (15,0%), tööealiste osakaal (69,3%) Eesti soodsaim ja vanureid (15,7%) kõige vähem. Saaremaal on seevastu lapsi vähem (14,8%), tööealisi (67,0%) ja vanureid (18,3%) aga teiste maakondadega võrreldes keskmiselt. Rahvastikku käsitledes tuleb silmas pidada, et Eesti viletsa rändearvestuse tõttu on kogu rahvastikustatistika moonutatud ning seetõttu ei ole kohane selle põhjal kaalukaid järeldusi teha. Olemasolev andmestik ei anna siiski alust pidada kahe vaatluse all oleva maakonna seisu eriti ebasoodsaks.
• Tööhõive. Regionaalarengu strateegia kasutab olulisima tööturgu iseloomustava näitajana tööhõive määra tööealisest elanikkonnast. Hiiu maakond on aastate 1997–2007 keskmise tööhõive määra järgi riigis teine, ta on olnud koos Harjumaaga pidevalt kahe kõige kõrgema hõivemääraga maakonna seas. 2007. aastal küündis Hiiumaa hõivemäär 71,3%-ni. Saare maakonna positsioon on olnud pidevalt ebasoodsam, kõikudes 7.–11. koha vahel, kuid langemata kordagi kõige nõrgemate maakondade hulka. 2007. aastal oli Saaremaa hõivemäär 57,1%. Saarte tööhõive arvestusel on probleemiks, et me ei tea, kui palju inimesi on hõivatud oma saarel, sest puudub statistika töökohtade arvu kohta saarel versus elanike arv.
• Majandusareng. Majandusarengu koondnäitajana on Eestis maakonna tasemel hakatud kasutama regionaalset sisemajanduse kogutoodangut (RSKT) ühe elaniku kohta. Hiiumaa on pidevalt olnud suhteliselt kõrge RSKT tasemega, liikudes suuremate linnadega maakondade (Harju, Tartu, Pärnu) järel, ent viimastel aastatel on tema positsioon nõrgenenud. Saare maakond on RSKT osas pidevalt edenenud ja jõudis 2006. aastal viiendale kohale Eestis, mida tuleb pidada heaks saavutuseks. Hiiu ja Saare maakonna suhteline edukus annab tunnistust sellest, et nende majandus on saarelisusega kohanenud ning teiste maakondadega võrreldes suuremast isoleeritusest tingitud nõrkused on üsna edukalt kompenseeritud. Majanduslanguse tingimustes on nende majandus aga siiski suhteliselt haavatav, piisab paari ekspordile suunatud sektori (Hiiumaal plastitootmine, Saaremaal spaad) kas või ajutisest ärakukkumisest.
• Inimkapitali kvaliteedi näitajana kasutame III taseme haridusega 15–74 aasta vanuse tööjõu osatähtsust. ISCED97 klassifikaatori alusel loetakse III taseme hariduseks kesk­eriharidust pärast üldkeskharidust (nn non-university) ja kõrgharidust (esimene aste + magister + doktor). Seda näitajat võib oluliseks pidada eelkõige eelseisva teadmispõhisesse ühiskonda suundumise taustal. Hiiumaa on kõrgharidusega tööjõu 1997.–2007. aastal keskmistatud osatähtsuse põhjal Eesti nõrgim maakond. Saare maakond on sama näitaja põhjal Eestis kaheksas.
• Elanike heaolu näitajana kasutame leibkonnaliikme keskmist netokuusissetulekut jooksevhindades (kroonides). Summeerides leibkonnaliikme keskmise netokuusissetuleku aastail 1996–2007, jääb Hiiu maakond kümnendale kohale. 1996. aastast on Hiiumaa olnud sissetulekutasemelt maakondade pingereas 4.–13. kohal, välja arvatud 2005. aasta, kui oldi madalaima sissetulekuga maakond. Saare maakond, kelle positsioon on kõikunud 4.–11. koha vahel, on aastate 1996–2007 leibkonnaliikme keskmise netokuusissetulekute summa järgi kaheksas. Suuri kõikumisi pingereas seletab see, et maakondade erinevused selle näitaja osas on üldiselt väikesed ja pisemgi muutus kutsub esile olulise hüppe.
• Sünteetiline hinnang. Arenguindeks on kolme näitaja (ettevõtete müügitulu elaniku kohta, leibkonnaliikme kuusissetulek ja tööhõive määr, milleks on 1999.–2000. aasta töötuse määr) pingerea kohapunktide summa. Mida väiksem on arenguindeksi väärtus, seda soodsam on maakonna sotsiaal-majanduslik olukord. Indeks näitab maakonna positsiooni Eestis. Mõlemad kõnealused maakonnad on selle alusel olnud riigi keskmiste seas: Hiiu maakond kõikus 1999.–2006. aastal 4.–10. koha ning Saare maakond 4.–12. koha vahel. Seega ühesuunalist langust või tõusu võrdluses teiste maakondadega arenguindeks ei näita. Küll aga jääb vastuseta küsimus, kus elades ja töötades on saarte inimesed endale tegelikult kindlustanud töö ja sissetuleku.

Saarvallad teiste valdadega võrreldes

Statistiline andmestik, mis võimaldab väikesaarte sotsiaal-majanduslikku seisundit võrrelda muude valdadega, on mingil määral olemas saarvaldade kohta.

Saarvaldade rahvastiku, tööhõive, majandusarengu, inimkapitali ja heaolu näitajate valik ning kättesaadavus on palju rohkem piiratud kui maakonna tasandil ja usaldusväärsus veelgi väiksem.

Põhimõtteliselt võiks rahvastikuseisundi iseloomustamiseks kasutada rahvaarvu muutumist, majandusarengu näitajana tulumaksutulu elaniku kohta ning heaolu näitajana vallaeelarve maksutulu elaniku kohta. Ilmneb aga, et rahvastikuandmete kvaliteedist sõltub kogu analüüsi usaldusväärsus. Objektiivse võrdluse saamiseks peaksime teadma vallas tegelikult elavate inimeste arvu ja nende maksutulusid. Rahandusministeerium kasutab valdade võrdlemisel rahvastikuregistris olevat rahvaarvu, mis on seotud ka tulumaksu liikumisega kohalikesse eelarvetesse, kuid (väike)saarte puhul moonutab tegelike saareelanike arv märkimisväärselt hinnangut saare seisundile. Tõele lähemal on statistikaameti rahvastikustatistika, kuid tegelikult on püsielanikke väikesaartel veelgi vähem, kui näitavad statistikaameti andmed. Nii oli Piirissaarel rahvastikuregistri järgi 2008. aasta algul 96 ja statistikaameti andmeil 83, kuid küsitlusandmeil ainult 65 püsielanikku. Ruhnus on vastavad arvud 120, 71 ja 55. Kihnus elas registri ja statistikaameti andmeil vastavalt 639 ja 488 ning Vormsil 325 ja 240 inimest.

Allpool on toodud saarvaldade võrdlus teiste valdadega, allikana on kasutatud rahandusministeeriumi materjale. Kuna tulumaks moodustab lõviosa valdade maksutulust, on lihtsustamiseks loobutud tulumaksutulu ja kogu maksutulu eraldi elaniku kohta esitamisest. Maksutulu elaniku kohta näitab nii majandusarengut kui ka heaolu.

Enamiku tabelis esitatud saarvaldade väga soodne rahvastikudünaamika ei peegelda ilmselt piirkondade üldist sotsiaal-majanduslikku olukorda. Ruhnu ja Vormsi registrijärgse rahvaarvu kasv viimaseil aastail on tingitud tõenäoliselt suurel määral suvemajaomanike registritoimingutest.

Saarvaldade sotsiaal-majanduslikku seisundit (tabel 2) peegeldavad ilmselt tõepäraselt Kihnu ja Piirissaare andmed. Tegu on vaeste omavalitsusüksustega, mille mahajäämuse põhjuste hulgas võib mängida rolli nende saareline asend. Ruhnu ja Vormsi saare maksutulu ei iseloomusta niivõrd saari endid, kuivõrd sinna oma elukoha registreerinud inimesi.

Tabel 2. Registrijärgse rahvaarvu muutus aastail 2003–2008 ja maksutulu ühe elaniku kohta (aastail 2003–2007) saarvaldades

Euroopa Liidu toetuste kasutamine

Kui välja arvata ainult saartele suunatud kultuurivaldkonna programmid “Kihnu kultuuriruum 2008–2010” ja “Saarte pärimuslik kultuurikeskkond 2008–2010” ning “Hasartmängumaksust regionaalsete investeeringutoetuste andmise programm”, kus üleriigiliste toetuste otsustamisel eelistatakse püsiasustusega väikesaari, siis on rahastamist võimaldavad riiklikud programmid Eestis valdkondliku iseloomuga ning peaaegu mitte üheski neist ei eelistata automaatselt saari või väikesaari. Suurema mahuga programmid on seotud Euroopa Liidu struktuuri- või põllumajanduspoliitika vahenditega. Järgnevalt vaatleme, kui palju on meie püsiasustusega saared saanud muude piirkondadega võrreldes kasu Euroopa Liidu toetustest eelmisel toetusperioodil 2004–2006.

Eesti riikliku arengukava (RAK) 2007. aasta seirearuandes on analüüsitud ka 2004.–2006. aasta tõukefondide regionaalset liikumist maakondade lõikes. Järgnev materjal ongi võetud nimetatud aruandest, mis näitab, et Saare ja Hiiu maakond on euroraha kasutamisel olnud edukad.

Riikliku arengukava toetuste kättesaadavus saarvaldades (välja arvatud Piirissaarel) pole olnud halvem kui maakondades üldiselt. Kihnu omavalitsus sai toetust kahele projektile kokku 1,7 miljonit ja Vormsi ühele projektile 0,7 miljonit krooni. Ruhnu ettevõtjad taotlesid ning said toetust kahele projektile. Mahukamad projektid on esitanud kohalikud omavalitsused, kuid see on ilmselt omane enamikule Eesti valdadele, sest suuremaid ettevõtteid leidub seal vähe ja ka ettevõtlusprojektide toetusmäärad on tunduvalt madalamad.

Eesti maaelu arengukava (MAK) toetuste üldeesmärk on soodustada Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika meetmetega maapiirkonna regiooniti tasakaalustatud arengut. Meetmete väljamaksete andmed maakonna lõikes on kättesaadavad iga-aastastes seirearuannetes (2005, 2008). Praegusel juhul huvitab meid kõigi toetuste summaarne piirkondlik jaotus, mida saab käsitleda regionaalarengut suunava mõju näitajana. Esmatähtis on kontrollida, kas nende toetuste jaotumine aitab kaasa suursaarte (maakondade) suhtelise sotsiaal-majandusliku seisundi paranemisele. Seetõttu on loobutud kõigi maakondade paremusjärjestuse väljaselgitamisest ja piirdutud väljamaksete arvutamisega ühe Saaremaa ja Hiiumaa maaelaniku kohta. Tulemused näitavad, et nendes maakondades kasutatakse nimetatud toetusi Eesti keskmisest märksa rohkem.

Maaelu arengukava toetused väikesaarte valdades on olnud palju vähem kättesaadavad kui Eesti maapiirkondades keskmiselt (tabel 3), kuigi nende toetuste puhul ei nõuta isegi omafinantseerimist. Kuna nimetatud toetused on mõeldud just vähetasuvateks tegevusteks, mis võiksid seonduda ka väikesaarte oludega, siis on alust seostada nende toetuste vähest kasutamist napi huviga põllumajanduse vastu.

Tabel 3. MAK-i 2004–2006 väljamaksed aastail 2004–2007 maaelaniku kohta Saare ja Hiiu maakonnas ning saarvaldades

Riikliku arengukava struktuuritoetuste kasutamisel on olnud edukad nii suursaared kui ka väikesaarte saarvallad (v.a Piirissaare vald), kuid maaelu arengukava toetused ei ole mingil põhjusel väikesaartele atraktiivsed – siin ei ole arengukava täitnud piirkondliku tasakaalustamise eesmärki. Samal ajal on väikesaarte loodushoius oluline pärandmaastike säilitamine, märkimisväärne tuluallikas võiks seal olla ekstensiivne põllumajandus.

Püsiasustusega väikesaarte seaduse mõju

Püsiasustusega väikesaarte seaduses on riigi ja kohalike omavalitsuste esimese eesmärgina väikesaarte haldamisel nimetatud püsiasustuse taastamist, säilitamist ja arengusuutlikkuse toetamist. Kuigi nimetatud seadus on väikese regulatiivse toimega, on ühiskond üldiselt, sealhulgas mitu ministeeriumi, võtnud omaks seaduse vaimu. Riigieelarvest eraldatakse saarvaldade ja saarelise osaga valdade eelarvetesse täiendavaid vahendeid, et katta avalike teenuste tagamiseks vajalikud suuremad kulutused. Viimaseil aastail on selle toetuse arvestuslik suurus (jättes välja ühe perega väikesaared, kus toetus inimese kohta on väga suur) olnud 4200–4500 krooni ühe püsielaniku kohta aastas, mis on võrreldav näiteks Soome ja Šotimaa omavalitsustele antavate toetustega. Väikesaarte investeeringuprojekte on lisaeelarvetest toetanud siseministeerium, samuti on neile eraldatud toetusi hasartmängumaksust regionaalsete investeeringutoetuste andmise programmi vahenditest (tabel 4).

Tabel 4. Väikesaartele eraldatud peamised toetused aastail 2004–2008 (tuhat krooni)

Väikesaarte seadus ei ole siiski suutnud peatada püsielanikkonna kahanemist. Samuti pole märkimisväärset edasiminekut töökohtade loomises ja ettevõtluse arendamises ning kõik seaduses sätestatud haldusabinõud ei ole edukalt rakendunud. Näiteks saare üldkogu institutsioon on autorite arvates ühe perega väikesaarel tarbetu, raskustega on see käivitunud Kihnus ja Vormsil. Saarevahid peaksid meie arvates täitma eelkõige kohaliku omavalitsuse ülesandeid nendel väikesaartel, kus puudub kohaliku omavalitsuse üksus.

Seaduse suurim puudus on ehk see, et ühtviisi käsitletakse saari, mille arengusuutlikkust tuleb toetada (Kihnu, Vormsi, Ruhnu) ja mille püsiasustuse säilitamiseks on vaja teha jõupingutusi (Abruka, Manija, Vilsandi, Piirissaar, Prangli) ning mille püsiasustuse taastamisele tuleb kaasa aidata (praegu seaduses nimetatud Kessulaid, Kõinastu ja Osmussaar, aga ka Naissaar, Aegna, Pakri saared jt).

Teatud määral peaksid erinema igale rühmale riigi ja kohalike omavalitsuste kindlustatav teenuste arv ja ulatus ning toetusmeetmed. Suhteliselt väikese kulu, kuid olulise mõjuga võiks olla seaduse alusel riiklik toetus väikesaarte koostöö ja ühise arendustegevuse korraldamiseks.

Kokkuvõtteks

Eesti saarte “tervisekontroll” näitab, et suursaarte majandus on saarelisusega kohanenud ja suuremast isoleeritusest tingitud nõrkused küllaltki edukalt kompenseerinud. Saarelisusega seotud riskid ja nõrkused ilmnevad rohkem väikesaartel. Nende vajadustele senisest paremini kohandatud poliitika rakendamiseks on soovitatav muu hulgas täpsustada püsiasustusega väikesaarte seadust, et see oleks paindlikum saarte iseärasuste arvestamisel. Ühtlasi tuleks kaaluda võimalust toetada väikesaarte koostöö ja ühise arendustegevuse korraldamist.

Kasutatud kirjandus

• EC (2003). Analysis of the island regions and outermost regions of the European Union, Part I: The island regions. Contract No2000.CE.16.0.AT.118, Final report, March 2003. –
• Eesti maaelu arengukava 2004.–2007. aasta seirearuanded.
• Eesti riikliku arengukava seirearuanne nr RAK2004-2006/2007/A/06 (2008).
• Lehto, K. (2007). Eesti regionaalareng. – Maakonnad arvudes 2002–2006. Tallinn: Statistikaamet, lk 6–12.
• Lehto, K. (2008). Eesti regionaalareng. – Maakonnad arvudes 2003–2007. Tallinn: Statistikaamet, lk 6–13.
• Püsiasustusega väikesaarte seaduse mõju ning teiste püsiasustusega saarte vajadused (2009). Koost A. Keskpaik. MTÜ Tuleviku-uuringute Instituut, TTÜ Kuressaare Kolledž.
• Žegulova, A. (2008). Piirkondlik sisemajanduse koguprodukt. – Maakonnad arvudes 2003–2007. Tallinn: Statistikaamet, lk 30–36.