Nr 39

Laadi alla

Jaga

Prindi

30 aastat avaliku halduse reforme: kas neis on mingi kindel skeem? *

05. juuni 2019

Fookus

RiTo nr 39, 2019

Olen oma aruteludes keskendunud arenenud maailmale, mitte arenevatele riikidele. Aga kui Nick Manning kutsus osalema Maailmapanga konsultatsioonitegevuses, mõtlesin, et see võiks siiski olla kasulikuks taustaks. Mõned tähelepanekud kehtivadki pigem paljude arenevate riikide kui arenenud maade kohta.

Võib-olla on ka sellel mingi tasakaalustav väärtus, kui peame meeles, et kaugeltki mitte alati ei ole avaliku halduse reformid arenenud riikides edukad ja arenevates maades seotud raskustega – sageli tundub, et mõlemas on nendega probleeme. Alandlikkus on voorus, millele halduse ümberkujundamisel tuleks rohkem tähelepanu pöörata.

Käesolev kirjatükk on lühike kokkuvõte täispikast viidetega varustatud artiklist (Pollitt 2011), mis kirjutati akadeemilise ülevaatena muuks otstarbeks ja millel ei olnud mingit juhendavat või nõuandvat eesmärki. Olen lõppu lisanud mõned võimalikud õppetunnid, mida sellest analüüsist võib leida.

KAS NEIS ON MINGI KINDEL SKEEM?

Vastus on – jah, avaliku halduse reformides, mis on alates 1980. aastast kolme aastakümne jooksul paljudes Euroopa, Põhja-Ameerika ja Okeaania riikides (lisaks sellele ka mujal) läbi viidud, esineb selgesti täheldatav muster. Allpool on välja toodud selle skeemi kuus tähelepanu väärivat koostisosa.

Esiteks, avaliku halduse reformist endast on saanud senisest olulisem poliitiline teema. See on haldusalaste muudatuste tolmustest tagatubadest välja tulnud, et esineda, kas või aeg-ajalt, erakondade manifestide ja valitsuste programmide ühe tähtsaima päevakorrapunktina. Sellele on tekkinud oma riigisisesed ja rahvusvahelised võrgustikud ja kogukonnad, mis hõlmavad mitte ainult avalikke teenistujaid, haritlasi ja mõningaid poliitikuid, vaid ka üha valjema hääle ja suurema mõjuga haldusala konsultante.

Teiseks, uue avaliku halduse (New Public Management, NPM) ideoloogia, mille kohaselt valitsusse tuleb suhtuda nagu ettevõttesse, on mõjutanud muudatusi paljudes riikides. Viimasel ajal on uus avalik haldus osaliselt lahustunud muude reformiideede voogudes või nendega osaliselt kokku sulanud. See pole surnud, nagu mõned väidavad, vaid on edasi arenenud.

Kolmandaks, uue avaliku halduse ideede laialdane populaarsus ei tähenda, et arenenud riigid on koondunud uue avaliku halduse paradigma ümber. Tegelikult on uue avaliku halduse ideede mõju olnud vägagi erisugune ja selle põhjustest me räägime allpool. Järk-järgult on esile kerkinud muud, võistlevad mudelid, kuigi igaüks neist tundub sama kahtlane ja vastuoluline kui uus avalik haldus isegi.

Neljandaks tuleks meil tähelepanu pöörata ühele väga levinud asjale. Nimelt on reformidest rääkimine sageli palju kaugeleulatuvam kui ametlikud otsused, mis lõpuks vastu võetakse, ning sageli on otsustatu ja selle vahel, mis lõpuks tegelikult ellu viiakse, märkimisväärne rakenduslünk. Seda kirjeldab praegu laialdaselt kasutatav astmeline mudel, mille etapid on rääkimine, otsused, tegevus ja tulemused. Selle punkti juurde kuulub ka oluline meeldetuletus, et peame oma hinnangute andmisel kohtlema samu asju samamoodi – võrdlema juttu jutuga ja tegusid tegudega, mitte eri astmeid omavahel segi ajama. Rääkimise skeem võib väga hästi saada halvaks juhendiks tegevuse skeemile.

Viiendaks, paljudel juhtudel, kus avaliku halduse reformile on üritatud hinnangut anda, on see olnud mitmeti mõistetav või väheveenev. Rohkematel juhtudel – tegelikult enamikul juhtudel – ei ole tehtud mingit usaldusväärset hindamist (ja kindlasti mitte sõltumatut, teaduslikult kavandatud hindamist). Avaliku halduse reform on olnud rohkem usku väljendav tegu kui tõenditel põhinev poliitikategemine. Viimasel ajal laialt levinud hea valitsemistava (ja muu sellise) rahvusvahelised võrdlevad näitajad ei ole seda olukorda olemuslikult muutnud.

Kuuendaks, avaliku halduse reformi tsüklilisus või muudatused on üsna levinud. Detsentraliseerimise meetmetele järgnevad mõne aja pärast tsentraliseerimise meetmed. Jõulisele ja üksikasjalikule tulemuslikkuse mõõtmisele järgneb faas, mil reformijad ütlevad, et mõõtmist ja auditeerimist tuleb vähendada ning operatiivjuhtimine vabastada ebamõistlikust järelevalve koormast. See ei ole kindlasti üldlevinud skeem, kuid seda juhtub päris sageli (ja viimasel ajal õigustatakse seda juhtimiskeeles kui „taastasakaalustamist“). Kõik näib olevat seotud juba tükk aega tagasi täheldatud tõsiasjaga, et avalik haldus peab tegelema mitmete olemuslikult keeruliste kompromissidega, kus ühe suuna valimine toob endaga kaasa kasu, kuid vältimatult ka ebameeldivusi, nii et mõne aja pärast tunduvad ebameeldivused üha suurematena, samas kui kasulike asjadega harjutakse liialt ära ja neid võetakse iseenesestmõistetavatena, ning järgmine reformijate põlvkond pöördub tagasi vastassuunda.

ÕPPETUNNID MAAILMAPANGALE?

Eelneva analüüsi põhjal pakun välja mõned õppetunnid:

  1. Suurejoonelised mudelid, nagu uus avalik haldus või hea valitsemistava või partnerlustegevus (partnership working), ei vii sageli eriti kaugele. Reformide tegemise kunst seisneb nende (tihti väga laialdases) kohaldamises kohalikule kontekstile. Ja igal juhul on need mudelid ise harva täies ulatuses korralikult määratletud või järjekindlad. Suurte mudelite või isegi standardiseeritud tehnika (võrdlusuuringud, ettevõtlusprotsessi ümberkujundamine, sujuvus) rakendamine formaalselt, linnukeste tegemise pärast võib osutuda äärmiselt ebaproduktiivseks.
  2. Esimest punkti edasi arendades: juba idee, et on olemas üks mudel või kogum põhimõtteid, mida saab või peab igal pool rakendama, on kahtlane. Nagu paljud õpetlased ja mõned praktikud on juba aastakümneid täheldanud, ei ole olemas ühte kõige paremat toimimisviisi. Reformi elluviimine tervikuna peaks algama kohaliku olukorra hoolikast hindamisest, mitte rakendatava mudeli (või tehnika) väljakuulutamisest ülalt alla. „Ei mingeid retsepte ilma hoolika diagnoosimiseta“ ei ole reformijate jaoks sugugi halb juhtlause. Maailmapanga avaliku sektori juhtimise käsitluse projektis esile toodud aspektid, mis puudutavad olukorra hoolikat hindamist (World Bank … 2011, 23), vajavad edasiarendamist, kuid tunduvad sammuna õiges suunas.
  3. Teine, sellega seotud aspekt on, et ülesannete erinevused on olulised. Turu tüüpi mehhanism võib olla väga edukas, kui seda rakendatakse jäätmekogumisel, aga mitte haiglaravis. Majandusharude ja ülesannete vahelised erinevused on olulised ning reformijad peavad suhtuma ettevaatusega olukordadesse, kus nende nõuandjate meeskonnal puuduvad piisavad erialateadmised reformi sihtmärgiks olevate konkreetsete ülesannete ja tegevuste kohta. Imelikul kombel Maailmapanga käsitlus sellest ei räägi.
  4. Avaliku halduse reform on alati nii poliitiline kui ka halduslik/korralduslik. Iga ettekirjutus või hindamine, mis ei arvesta sellega, „kuidas siinkandis poliitikat aetakse“, pole piisav ega täielik. Tavaliselt ei ole võimalik tulla toime ilma poliitilise eliidi väikesegi toetuseta.
  5. Avaliku halduse reform on tavaliselt läbi imbunud erahuvidest, sealhulgas konsultantide/nõustajate ja avaliku teenistuse töötajate omadest. Kujutada seda ette kui puhtalt tehnilist ülesannet oleks naiivne. Maailmapanga käsitluse projekti kastis 9 (World Bank … 2011, 24) vihjatakse varjatult poliitilisele eesmärgile, mida teenivad ilmselgelt mittetoimivad süsteemid, kuid selliseid asju tuleks selgemalt esile tõsta.
  6. Edukas avaliku halduse reform on sageli järkjärguline tegevus, mis kestab pikemat aega. Reformijad peavad kohanema ja kasutama ära avanevaid võimalusi. See eeldab pikemaaegset kohalolekut ja teadlikkust kohalikest oludest, mitte aga külastavate konsultantide ühekordseid kiirlahendusi. Maailmapanga käsitluse projektis esitatud märkused pideva dialoogi olulisuse kohta (World Bank … 2011, 22) väärivad tähelepanu.
  7. Mõnikord on sellest kasu! Aga nagu juba alguses sai öeldud, ei ole alandlik lähenemine sugugi halb alguspunkt.

KASUTATUD ALLIKAD 

* Autori lühikokkuvõte tema teadusartiklist: Pollitt, C. (2011). 30 Years of Public Management Reforms: Has There Been a Pattern? A Background Paper for the World Bank Consultation Exercise.

Tagasiside