Nr 19

Laadi alla

Jaga

Prindi

Olulised muudatused põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses

Uue põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse eelnõu väljatöötamise tingis vajadus parandada ja täiendada üldhariduskooli puudutavat seadusandlikku baasi.

Praegu kehtiv põhikooli- ja gümnaasiumiseadus võeti vastu 15. septembril 1993 ja see jõustus 10. oktoobril 1993. Seadust on aastate jooksul muudetud 38 korral, mis on muutnud selle raskesti loetavaks ja mitmeti tõlgendatavaks. Samuti on seadus normitehniliselt iganenud, selles on palju täiendamist ja uuendamist vajavaid punkte.

Ühiskonnas on vahepealsetel aastatel tehtud palju muudatusi, mis esitavad uusi väljakutseid üldhariduse sisule ja korraldusele; ka on üldharidussüsteemi arengukavas  ja õpetajahariduse arengukavas seatud pikemaajalised strateegilised eesmärgid.

Haridussüsteem peab reageerima üleilmastumisele ja kultuurilisele mitmekesisusele, muutustele töö sisus ja vormis, ettearvamatusele. Kool peab õppijaid varustama elukestvaks õppeks tarvilike võtmepädevuste ja õpioskustega, keelteoskuse ja digitaalse kirjaoskusega, toetama moraalsete ja sotsiaalsete väärtushinnangute kujunemist, loovuse, ettevõtlikkuse ja algatusvõime arengut. Muudatuste ja uute seatud sihtidega seoses on tekkinud vajadus täpsustada ja täiendada üldhariduskooli puudutavat seadusandlikku baasi: määrata seaduse tasandil õppekavade aluspõhimõtted, sätestada koolikohustuse täitmise tingimused ja kord, täpsustada õppetööst puudumise ja sellest teavitamise reeglistikku ning sätestada tingimused haridusliku erivajadusega õpilaste paremateks võimalusteks, kvaliteetset õpet tagava koolivõrgu kujundamiseks ning kooli vaimse ja füüsilise keskkonna turvalisuse tagamiseks.

Muudatuste rohkuse tõttu oli otstarbekas kohendada kogu seaduse teksti ja struktuuri ning valmistada ette täiesti uus põhikooli- ja gümnaasiumiseadus.

Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse eelnõu ettevalmistamisele eelnes töö mitmesugustes töörühmades, kus arutati eraldi üksikuid eelnõuga seonduvaid alateemasid (õppekava; koolikohustus ja selle täitmine; haridusliku erivajadusega õpilase õppekorraldus; kooliturvalisus jne). Eelnõu olulisemad muudatused koonduvad nelja põhiteema ümber: riiklik õppekava; koolikohustuse täitmine; turvalisus koolis; koolivõrk.

Õppekava ja koolivõrgu teemade ümber on poleemikat ja palju erinevaid arvamusi, seepärast keskendun eelkõige neile.

Riiklik õppekava

Esimest korda on seadusesse sisse kirjutatud riikliku õppekava olulised aluspõhimõtted, mis seni olid kehtestatud vaid õppekavas. Et rõhutada põhikooli ja gümnaasiumi kui eraldiseisvaid haridusastmeid, millel on oma eesmärgid ning täpselt mõõdetavad lõpptulemused, lahutatakse põhikooli ja gümnaasiumi õppekavad teineteisest. Sätestatakse võimalus arvestada õppekavavälist õppimist õppe osana ning kasutada õppe alusena Rahvusvahelise Bakalaureuseõppe Organisatsiooni väljatöötatud õppekava.

Õppevaldkondade proportsioonide üle otsustamine, mis siiani oli valitsuse määrusega kinnitatud riiklikus õppekavas, on toodud seaduse tasandile. Eelnõu paragrahvis 22 on esitatud põhikooli ja gümnaasiumi tunni- või täpsemalt kursusejaotus ainevaldkonniti. Põhikooli ainevaldkondade proportsioonid pole käibiva õppekavaga võrreldes muutunud, siin on arendusülesanne keskendunud põhiliselt õpilaste koormuse vähendamisele, selgetele õpitulemustele ja ainete lõimimisele. Põhikooli viimase astme õpilastel väheneb maksimaalne lubatud nädalakoormus – seniselt 34 tunnilt 32-le.

Gümnaasiumi tunnijaotusplaani muudatused tulenevad põhimõttelisest otsusest vähendada kõikidele õpilastele kohustuslike kursuste mahtu ning suurendada õpilase ja kooli valikuvabadust õppesuuna kujundamisel. Kohustuslike ja valitud kursuste vahekord oleks tulevikus 2/3:1/3 esimeste kasuks. Kehtiva riikliku õppekava kohaselt on gümnaasiumis 72 kohustuslikku kursust, koostatavas õppekavas on kohustuslike kursuste arvu vähendatud 63-le. Teisalt on suurendatud koolide kohustust pakkuda valikkursusi eri ainevaldkondades. See tähendab, et enamikus ainevaldkondades koolidele kohustuslik osa kasvab. Näiteks peaks kool pakkuma emakeeles ja kirjanduses kokku 15 ning võõrkeeltes 16 kursust, see on rohkem kui praegu ja toetab ühtlasi õppesuundade väljaarendamist.

Pärast eelnõu esitamist peetud konsultatsioonide tulemusel on jõutud seisukohale, et kohustuslike kursuste vähenemine peab jagunema ainevaldkonniti proportsionaalselt. Õppekava ainevaldkonnad ning nende proportsioonid on aegade jooksul välja kujunenud ja  peegeldavad kõiki olulisi kultuurivaldkondi, mis on vajalikud kultuuripärandi kestmiseks ning isiksuse ja ühiskonna arenguks. Siin on üks erand – emakeel –, sest väikeriigi kohus on tugevdada oma peamise keele positsiooni.

Õppekavade käsitlus ongi käesoleva seaduse olulisim osa. Õppevajadustele on allutatud kõik ülejäänud uuendused, mida seadus ette näeb. Neist lähtuvad ka Eestis selle seaduse heakskiitmise järel ettevõetavad muudatused koolikorralduses. Vorm lähtub sisust, mitte vastupidi, nagu sageli on püütud näidata diskussioonides.

Tabel 1. Gümnaasiumi tunnijaotusplaani projekt

Kehtiv riiklik õppe­kava

Koostatav õppekava

kohustuslik õpilastele valikkursusi usundiõpetus, riigikaitse, ettevõtlus/majandus kohustus­lik koolile kooli enda valikkursused
Emakeel ja kirjandus 12 11
(emakeel 6,
kirjandus 5)
4 15 kooli valikul
Võõrkeeled 12 10 6 16 kooli valikul
Matemaatika 9 8 (kitsas kursus) 6 (14 lai kursus) 14 kooli valikul
Loodusained (sh loodusgeograafia) 16 14  8 22 kooli valikul
Sotsiaalained (sh inimgeograafia) 11 10 6 6 22 kooli valikul
Kunstid 6 5
(muusika 3,
kunst 2)
5 kooli valikul
Kehaline kasvatus 6 5 2 7 kooli valikul
Kokku 72 63 32 101

Koolivõrgu korrastamine

Üldharidussüsteemi arengukavas on määratletud järgmised koolivõrgu üldpõhimõtted:

  • esimeste kooliastmete võrk peab tagama nooremas vanuses õpilastele koolituskoha kättesaadavuse võimalikult kodu lähedal;
  • Eesti koolisüsteem peab põhinema tugeval põhikoolil. Ideaalis võiks igas keskmise suurusega omavalitsuses olla vähemalt üks tugev põhikool;
  • gümnaasiumiaste peab olema sellise õpilaste arvuga, mis tagab õpetamise kvaliteedi, kvalifitseeritud õpetajate olemasolu ja õpilaste valiku õppeainete süvendatud õppimiseks.

Laste arvu vähenemise tõttu ning tugevate põhikoolide võrgu ja kvaliteetse gümnaasiumiõppe tagamiseks tuleb muuta koolidele esitatavaid nõudeid ning anda nõuetele vastavatele koolidele ja nende pedagoogidele senisest suurem vabadus õppetöö korraldamisel.

Edu rahvusvahelistes võrdlusuuringutes TIMSS (Trends in Mathematics and Science Study  ja PISA (Program for International Student Assessment;  näitab, et põhihariduses on meil nii kvaliteedi kui ka kättesaadavusega enamasti kõik korras. Võrdluses olid tipus need riigid, kus väärtustatakse egalitaarset haridust, kus õpilaste tulemuste ning nende sotsiaal-majandusliku tausta ja kooli asukoha vahel oli nõrk seos. Gümnaasiumihariduse kvaliteedis on Eestis aga kooliti riigieksamite tulemuste põhjal väga suured erinevused.

Gümnaasiumiõpilaste arvu järsk vähenemine lähiaastatel paneb meile kohustuse just nüüd kavandada ja astuda samme gümnaasiumiõppe kvaliteedi ühtlustamiseks ja parandamiseks.

Eestis kokku jõuab käesoleva õppeaastaga võrreldes 2011. aastal gümnaasiumiikka 27 protsenti, 2014. aastal 35 protsenti ja 2017. aastal 34 protsenti vähem noori. Koolide arv peab seega paratamatult vähenema. Seisame valiku ees: kas iga omavalitsus toimetab otsuseid tehes oma äranägemise järgi või lepime üle riigi kokku kindlates põhimõtetes, mida koolivõrgu korrastamisel järgida. Kui riik ei võtaks algatust ja selle protsessi suunamist enda peale, toimuks protsess spontaanselt ning võiks kiirendada põhikooliõpilaste maalt linna õppima asumist. Viimasega kaasneb sageli kogu perekonna elukohavahetus. Eesti koolihariduse aluseks peab aga jääma tugev põhikool, mis on kõigile hästi kättesaadav.

Gümnaasium põhikoolist lahku

Haridus- ja teadusministeerium  peab oma kohuseks välja töötada ühised põhimõtted ja kriteeriumid, mida omavalitsused saaksid koolivõrgu korrastamisel aluseks võtta, ning varustada kõik maakonnad võimalikult hea statistilise teabega, et kaalutud otsuseid teha.

Oluline samm koolihariduse kvaliteedi, kättesaadavuse ja tõhususe parandamiseks kõigil haridusastmetel on gümnaasiumide eraldamine põhikoolidest. Seda vajadust on tajutud ühiskonnas juba pikemat aega, rõhutatud kõikidel viimastel haridusteemalistel foorumitel, samuti hariduse kui riiklikult tähtsa küsimuse arutelul Riigikogus. Põhikool ja gümnaasium on erinevad ja iseseisvad õppetasemed, millel on erinevad eesmärgid, sisu ja nõuded, oma õppemeetodid ja -keskkond. Põhikooli eesmärk on tagada kõikidele õpilastele võrdsed võimalused koolikohustuse täitmiseks ja iga õpilase valmisolek õpingute jätkamiseks gümnaasiumis või kutseõppeasutuses. Gümnaasiumi peaeesmärk on valmistada noori ette õpingute jätkamiseks kõrgkoolis. Lisaks ei ole nn puhtas põhikoolis käijad ja gümnaasiumiosaga põhikoolis käijad 9. klassi lõpus haridustee jätkamisel võrdses olukorras. Kui koolides eelistatakse 10. klassi kutsumisel samas koolis varem õppinuid, paneb see eos halvemasse olukorda mujalt tulnud ja madaldab eraldi põhikoolide mainet. Õpirände analüüs näitab, et gümnaasiumisse vastuvõtu oluline kriteerium on põhikooli lõputunnistuse hinded. Nende alusel jagunevad põhikooli lõpetajad suuremate ja väiksemate tõmbekeskuste vahel, aga ka näiteks Tallinna linnaosade vahel.

Praegu on suundumus panna oma lapsed õppima kooli, kus on klassid esimesest kuni kaheteistkümnendani. Enamasti põhjendatakse seda teguviisi väitega, et nii saab laps lõpetada sama kooli, kus ta õpinguid alustas, hoolimata sellest, kui pikaks tema koolitee kujuneb. Praeguse koolivõrgu säilides ja õpilaste arvu vähenedes suudavad selliseid koole ülal pidada ainult suured omavalitsused, tung nendesse tähendab aga varem või hiljem kodulähedaste põhikoolide sulgemist maal. Sellele tendentsile tuleb vastu seista, toetades ka keskmise suurusega, mõnel pool isegi väikeste põhikoolide säilimist.

Põhikooli lõpetamine peaks olema tõsise mõtlemise koht edasise haridustee üle, kus võrdväärsed võimalused on nii gümnaasium kui ka kutseõppeasutus. Teise taseme haridust peaks vaatama kui tervikut ning gümnaasiumi- ja kutseharidust tuleks rohkem sidustada õppekavade lähendamise, ühtse kvaliteedihindamise, ühtsesse süsteemi koondamisega.

Tähtis on, et kõik Eesti gümnaasiumid suudaksid pakkuda head haridust. Korraliku gümnaasiumihariduse saab koolist, kus on nüüdisaegne õpikeskkond, kvalifitseeritud õpetajad, vähemalt kaks õppesuunda, võimalus õppida valikaineid. Õppe kvaliteeti suudab gümnaasium pakkuda vaid piisava õpilaste arvu korral, sest väiksemad koolid ei suuda palgata õppekava rakendamiseks vajalikke kvalifitseeritud õpetajaid ega pakkuda õpilastele valikuid.

Tabel 2. Õpilaste arv gümnaasiumi päevases õppevormis 2008. aastal ja 2012. aasta prognoos

Maakond Gümnaasiumi­õpilasi 2008 Gümnaasiumiõpilasi 2012 (prognoos) Klassikomplektide arvu muutus
Harju 12 279  8 400 –32%
Hiiu     230     160 –30%
Ida-Viru  2 932  2 000 –32%
Jõgeva    851     610 –27%
Järva    720     480 –32%
Lääne    775     630 –18%
Lääne-Viru  1 575  1 100 –30%
Põlva     631     450 –30%
Pärnu  2 299  1 700 –26%
Rapla     714      510 –30%
Saare     946      770 –19%
Tartu  4 331   3 100 –28%
Valga     690      570 –19%
Viljandi  1 171      820 –30%
Võru  1 121      810 –27%
Kokku Eestis 31 265 21 900 –30%

Uuenduse põhisisu peab säilima

Eelnõu kohaselt ei toimu alates 2010. aasta 1. septembrist üldjuhul omavalitsustevahelist arvlemist põhikoolide osas. Munitsipaalpõhikooli tegevuskulude katmises on õpilase elukohajärgne vald või linn kohustatud osalema vaid juhul, kui ta ei ole loonud õpilasele võimalusi tema peetavas koolis põhihariduse omandamiseks õpilase valitud õppevormis või õppekeeles, nõustamiskomisjoni või alaealiste komisjoni soovitatud tingimustel või kui õpilane on vastu võetud riiklikult toetatavale õpilaskodu kohale teise valla või linna territooriumil. Seega, kui kohalik omavalitsus on loonud vastavad tingimused, siis põhikooli osas arvlemist teise omavalitsusega ei toimu.

Muudatuse eesmärk on säilitada kohustusliku põhihariduse osas otstarbekalt detsentraliseeritud ja rahastatud koolivõrk, mis arvestab hariduslike võimaluste võrdsust piirkonniti. Arvlemise kaotamine põhikooli osas hoiab ära raha väljavoolamise väikestest omavalitsustest  ja kokkuvõttes kuluka haridusliku migratsiooni suurematesse keskustesse. Nii saavad väiksemad ja keskustest eemale jäävad koolid piisavalt finantseeritud ja muutuvad õpilaste arvu kasvades kuluefektiivsemaks. See tagab ka tulevikus kohustusliku põhihariduse kvaliteedi ja kättesaadavuse kõikides piirkondades. Senine praktika, kus vallad ja linnad peavad osalema teise valla või linna kooli tegevuskulude katmises hoolimata sellest, kas neil endil on kool olemas või mitte, tühjendab praegu väikeste valdade koole ja rahakotti, pannes need üha keerulisemasse  olukorda – eelkõige väikese õpilaste arvuga koolidesse kvalifikatsiooninõuetele vastavate õpetajate leidmisel.

Rõhutan veel kord, et eelnõu ei ole artikli kirjutamise ajal veel seaduseks saanud ja selle ümber käivad tõsised vaidlused, mis ongi kohane selle sajandi olulisemale seadusemuudatusele. Loodan kooliuuenduse süsteemsele algatamisele lähiajal, siis juba seaduse alusel. Haridusministeerium analüüsib hoolega kõiki ettepanekuid ja kannab hoolt selle eest, et kogu uuenduse põhisisu siiski ei muutuks, sest süsteemseid uuendusi on tarvis.

Tagasiside