Nr 44

Laadi alla

Jaga

Prindi

Kohalikud omavalitsused korrastamas vabaühenduste toetusmeetmeid

Vabaühendustele eraldatavad toetused on suurenenud ja nende määramise kord täpsustunud, kuid toetusmeetmeid saaks veel tulemuslikumaks muuta.

Eesti kodanikuühiskonna eestvedajate ja avaliku võimu ühine eesmärk on olnud arendada vabaühenduste tegutsemiskeskkonda ja tõsta nende võimekust. Selle eesmärgi saavutamise üks vahendeid on rahastada vabaühendusi avaliku võimu poolt, olgu riigieelarvest või kohalike omavalitsuste toetusmeetmete kaudu. Sellega kaasneb alati küsimus, kuidas tagada, et toetusi jagataks õiglaselt ja osalistele ühtemoodi arusaadavalt. Siinses artiklis on vaatluse all kohalike omavalitsuste praegused toetusmeetmed vabaühendustele. Tutvustame 2021. aastal valminud uuringut „Kohalike omavalitsuste vabaühenduste rahastamise analüüs: haldusreformijärgsed rahastamise praktikad kohalikes omavalitsustes“ (Tallinna Ülikool 2021).

VABAÜHENDUSTE RAHASTUS VAJAS KORRASTAMIST

2002. aastal riigikogu heaks kiidetud Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsioon (EKAK 2002) sõnastab vabaühenduste ja avaliku sektori vahelisi suhteid reguleerivad printsiibid. EKAKi punkt 2.6. näeb ette, et vabaühenduste avalikest eelarvetest toetamise ja sellest üldsuse teavitamise süsteem tuleb kaardistada, korrastada ja täiustada (ibid.). Rahastuspõhimõtete, -praktikate ja mõistete ühtlustamine on olnud osalistele tähtis, et saavutada ühine arusaam rahastusreeglitest ja toetuse saamise tingimuste põhjendatusest. Olulisematest avaliku võimu koostatud dokumentidest, mis nende alusküsimustega tegeleb, võib esile tuua Vabariigi Valitsuse 2009. aastal heaks kiidetud kodanikuühenduste riigieelarvelise rahastuse korrastamise kontseptsiooni (Siseministeerium 2009). Kontseptsiooni mõte on olnud muuta ühenduste rahastus läbipaistvamaks, selgemaks ja kasutada raha tulemuslikumalt.

Siseministeeriumi eestvedamisel töötati 2013. aastal välja „Ühenduste rahastamise juhendmaterjal“ (Matt et al. 2013). Selle avaliku võimu tähtsa praktilise suunisega loodi eeldused vabaühendusi puudutavate siseriiklike rahastustavade ja ‑põhimõtete ühtlustamiseks nii riigi kui ka kohaliku omavalitsuse tasandil. Juhendmaterjal on jaotatud kaheks: esimeses osas keskendutakse rahastusega seotud põhimõtete selgitamisele ning rahastusliikide ja nende erinevuste kirjeldusele, teises osas tuuakse välja projekti- ja tegevustoetuse andmise peamised etapid. Vajadus sellise juhise järele tulenes asjaolust, et ühenduste rahastamisel on olnud kasutusel erinevalt sisustatud mõisted ja erisugused põhimõtted. Ennekõike ei ole ühtmoodi mõistetud rahastusliikide erinevusi. Kolm peamist rahastusliiki on:

  • projektitoetused, millega konkursi alusel toetatakse ühekordset tegevust või tegevuste kogumit mingi kindla eesmärgi saavutamiseks;
  • tegevustoetus, millega toetatakse ühenduse tegevust ja arengut tervikuna, et säilitada või tõsta selle võimekust;
  • avaliku teenuse delegeerimine, mille puhul avalik võim annab avaliku teenuse täideviimise üle vabaühendusele, eraettevõttele või teisele avaliku võimu asutusele, ise teenuse pakkumist kontrollides ja selle eest vastutades.

Juhendmaterjal teeb ülevaate ka teistest mõistetest, sh „toetus“ ja „omafinantseering“, ning märgib, et toetuste jagamise ebaselguse tõttu on olnud keeruline hinnata kodanikuühiskonna üldisi vajadusi ning toetused ei ole olnud seotud toetuse andja strateegiliste plaanidega. Toetuste ebaselguse tõttu on riigikontroll, justiitsministeerium jt viidanud ka võimalikule korruptsiooniohule (Matt et al. 2013).

Avaliku võimu sammud vabaühenduste avalikest eelarvetest toetamise korrastamisel on rajanenud mitmesugustel ülevaadetel ja uuringutel. Rahastuse analüüsiga on tegelenud nii avalik võim, kodanikuühiskonna eestvedajad kui ka ühiskonnateadlased. Peamiselt on vaadeldud vabaühenduste toetamist riigieelarvest (Siseministeerium 2001; 2004). Riigipoolseid kodanikuühenduste toetamispraktikaid on pikemat aega analüüsinud ka kodanikuühiskonna arendamise eestvedajad (vt nt Puurmann 2004; Laius, Kübar 2007) ja teised autorid (Ümarik 2007). 2013. aasta juhendmaterjali põhimõtete järgimist perioodil 2013–2015 uuris Vabaühenduste Liit nn variraportis (Lauring et al. 2016). Rahastamist vaatleb muu hulgas kodanikuühiskonna arengu­kava mõjude vaheanalüüs (Käger et al. 2019). Kuna seni oli puudunud põhjalikum ülevaade kohalike omavalitsuste (KOV) rahastuspraktikatest, kogusid maakondlike arenduskeskuste (MAK) vabaühenduste konsultandid 2016. aastal SA Kodanikuühiskonna Sihtkapitali (KÜSK) eestvedamisel andmeid KOVide rahastuspraktikate kohta ja nii saadi esmane põgus ülevaade (Maakondlike arenduskeskuste võrgustik). Pärast haldusreformi tekkis vajadus mahukama võrdleva analüüsi järele, et näha, millised on olulisemad muutused KOVide toetusmeetmetes vabaühendustele ja kodanikuühiskonna sidusstruktuuridele (külavanemad, kogukonnakogud) võrreldes olukorraga enne haldusreformi. 2020. aastal, otsustas KÜSK koostöös Siseministeeriumiga tellida uue võrdleva uuringu.

UURINGU TULEMUSED

Uuringuraport „Kohalike omavalitsuste vabaühenduste rahastamise analüüs: haldusreformijärgsed rahastamise praktikad kohalikes omavalitsustes“ valmis 2021. aasta kevadel (Tallinna Ülikool 2021). Andmed koguti taas MAKide vabaühenduste konsultantide abiga ja keskseid küsimusi võrreldi 2016. aastal saadud andmetega. Uuriti kõiki Eesti omavalitsusi, v.a Tallinn, kuna Tallinna vabaühenduste rahastust puudutav info ja rahastuspraktikad erinevad oluliselt teiste omavalitsuste omast ja Tallinna andmed (vt Riigiraha) kaasati analüüsi vaid toetuste mahu (summade) analüüsimisel.

KOVi rahastuse maht

Varasemate uuringute põhjal on KOVi rahastus vabaühenduste seas teine levinum rahastusallikas liikmemaksude järel. 2018. aasta üle-eestilise MTÜde küsitluse andmetel oli 2017. aastal KOVist rahastust saanud 35 protsenti küsitluses osalenud MTÜdest. Kõigist küsitletud ühingutest 41 protsenti hindas KOVi rahastust oma ühingu jaoks üheks kolmest olulisemast ning 19 protsenti kõige olulisemaks rahastusallikaks (Käger et al. 2019). Käesoleva uuringu andmetel on 2015. ja 2019. aasta võrdluses kohalike omavalitsuste vabaühendustele antud toetused kasvanud 68 protsenti, suurenedes 24,8 miljonilt eurolt 41,7 miljoni euroni (Tallinna Ülikool 2021). Võrreldes 2015. aastaga on toetussummad kasvanud kõigis maakondades, sealjuures protsentuaalselt kõige enam Saare- ning Põlvamaal (tabel 1). Toetuste mahu ja maakonna elanike suhtarvu poolest on vabaühendustele elaniku kohta eraldatud toetussumma kõige suurem Tartu- ja Saaremaal, kõige väiksem aga Lääne-Virumaal, Ida-Virumaal, Hiiumaal ja Võrumaal.

Tabel 1. Kohalike omavalitsuste vabaühendustele antud toetuste aasta koondsummad maakondade kaupa, tuhat eurot.

Kohalike omavalitsuste vabaühendustele antud toetuste aasta koondsumma

Allikas: Riigiraha

Toetusliigid ning toetatavad valdkonnad

Uuringu andmetel toetavad vabaühendusi rahaliselt kõik Eesti omavalitsused (2016. aastal oli vastav näitaja 93%). Kõige levinumad rahastusliigid on projektitoetused (kasutusel 90% KOVides), tegevustoetused (86%) ning oma- ja kaasfinantseeringu toetused (51%). Võrreldes 2016. aastaga on rahastusliigid muutunud mitmekesisemaks: kui 2016. aastal eristati paljudes KOVides vabaühenduste toetamisel vaid ühte rahastusliiki, siis 2020. aastal eristatakse enamikus omavalitsustes mitut rahastusliiki. Vähenenud on nende omavalitsuste osatähtsus, kus rahastusliike ei eristata (14%-lt 4%-le) (joonis 1).

Joonis 1. Kohalike omavalitsuste rahastusliigid vabaühenduste toetuseks (KOVide osakaal, kus vastav toetusliik olemas on), 2020. ja 2016. aasta võrdlus protsentides.

Kohalike omavalitsuste rahastusliigid vabaühenduste toetuseks

Allikas: Tallinna Ülikool 2021

Seoses rahastusliikidega ilmnes kohatine segadus mõistetes – KOVides kasutatakse rahastusliikide eristamisel eri mõisteid ning liigitusi. Avalike teenuste delegeerimist eraldi toetusliigina ühegi omavalitsuse puhul esile ei toodud. Samas kirjeldati mõningatel juhtudel avalike teenuste delegeerimise toetamist küsimustike järgmiste punktide all. Sellest võib järeldada, et avalike teenuste delegeerimist vabaühendustele esineb, kuid see leiab aset mõne teise rahastusviisina. Prioriteetsed valdkonnad, mille jaoks KOVides vabaühendustele raha eraldatakse, on kõige sagedamini kultuur, noorsootöö ja sport. Rohkem kui pooltes omavalitsustes toodi prioriteetsete valdkondadena välja ka kohaliku elu ja kogukondade arendamist ning haridust.

2020. aastal eristati KOVides vabaühenduste toetamisel rohkem erinevaid sihtrühmi kui 2016. aastal, mis võib viidata toetuste taotlemisvõimaluste laienemisele (toetusi on võimalik taotleda ka neil sihtrühmadel, kes seda varem ei saanud) või sellele, et toetuste andmise tingimused on nüüd määratletud täpsemalt kui varem (kui 2016. aastal olid sihtrühmade kirjeldused küllaltki üldsõnalised, siis nüüd on sihtrühmi kirjeldatud detailsemalt). Kui veel 2016. aastal 15 protsendis omavalitsustes vabaühenduste toetuste sihtrühmi ei eristatud (siia hulka on arvatud ka need KOVid, kus ühenduste rahastuskord puudus), siis 2020. aastaks on selliste omavalitsuste arv kahanenud nullini. Sihtrühmadena, kes saavad toetust taotleda, on kõige sagedamini nimetatud MTÜsid (95% KOVidest) ning sihtasutusi (74%), kuid küllaltki sageli ka seltsinguid (56%) ning füüsilisi isikuid (56%). 

Joonis 2. Vabaühendustele toetuste andmise korra info oma veebilehel avalikustanud omavalitsuste osakaal.

abaühendustele toetuste andmise korra info oma veebilehel avalikustanud omavalitsuste osakaal.
Allikas: Tallinna Ülikool 2021

Toetuste andmise läbipaistvus

Kui veel 2016. aastal puudusid vabaühenduste rahastamise korrad/tingimused ligi kolmandikus omavalitsustest, siis 2020. aastal oli ühenduste rahastuskord olemas kõigis Eesti omavalitsustes. Enamasti tähendab see seda, et määratletud on toetuse taotlemise vormilised nõuded, nt toetuse andmise eesmärgid ja toetatavad valdkonnad. Vähemates (45 protsendis) KOVides oli määratletud kord ka rahastustaotluste üle otsustava hindamiskomisjoni moodustamiseks. Vabaühenduste esindajate kaasamist hindamiskomisjonidesse esineb pigem harva: seda tehakse alla pooltes omavalitsustes.

Enamik (85%) KOVidest on toetuste andmise korra kohta oma veebilehel infot avaldanud. Rohkem leidub infot vormiliste nõuete, nt toetuse andmise eesmärkide ja toetatavate valdkondade kohta, vähem aga taotluste hindamise (komisjoni moodustamine ja hindamisindikaatorid) ning toetuste oodatava tulemuslikkuse (sh selle mõõtmise indikaatorite) kohta. Probleemseks aspektiks on jätkuvalt toetuste saajate info avalikustamine – vastava teabe on oma veebilehel avaldanud vähem kui pooled KOVidest. Kohati on vastav info küll olemas, kuid raskesti leitav (laiali pillutatud eri rubriikide alla, esitatud uudisena või dokumendiregistris). Et infot toetuste saajate kohta on vähe, on loogilise jätkuna infot vähe ka toetuste kasutamise tulemuslikkuse kohta.

Rahastamise korra kooskõla ühenduste rahastusjuhendiga

Kodanikuühenduste rahastamise juhendiga on rahastuskord enamikus KOVides üldjoontes kooskõlas – täielikult kooskõlas olevaks hinnati olukorda 19 protsendi ning pigem kooskõlas olevaks 60 protsendi KOVide puhul. 21 protsendil KOVidest hindasid MAKide konsultandid rahastamist juhendiga pigem mitte kooskõlas olevaks. Üks põhjus, miks omavalitsustes ühenduste rahastuskord juhendiga kooskõlas pole, on ametnike vähene teadlikkus sellest – uuringu andmetel pole 40 protsendis KOVides kodanikuühendustega tegelevad ametnikud rahastamise juhendi olemasolust teadlikud. 27 protsendis KOVidest on ametnikud rahastamise juhendist küll kuulnud, kuid (teadlikult) seda ei rakenda. Teadlikult rakendatakse rahastamise juhendit vaid kolmandikus KOVidest.

Külavanemate seltsid

Uuringus viidi läbi ka juhtumiuuringud kahes vallas, Rae ja Põlva vallas. Intervjuud hõlmasid kolme tüüpi vastajaid: valla ametnikud, vabaühenduste esindajad ning külavanemate seltside esindajad. Kokku viidi läbi kuus intervjuud. Käsitleti erinevaid aspekte nagu vabaühenduste toetusmeetmed, ühenduste kaasamine vallavõimu poolt, piirkondlikud arengu­erinevused, haldusreformi mõju, kogukondade areng, külavanemad ja külavanemate seltsid jt. Siin keskendume kodanikuühiskonna sidusstruktuuridele ehk külavanemate seltsidele.

40 protsendis KOVides pole kodanikuühendustega tegelevad ametnikud rahas-tamise juhendi olemasolust teadlikud.

Külavanemate seltsid ei ole Eestis veel kuigi levinud, kuid vaadeldud kahes vallas on need olemas. Rae valla alevike- ja külavanemate selts (RVAKS) loodi 2002. aastal ning seltsi (vormilt MTÜ) põhikiri kinnitati aastal 2007. Põlva valla külavanemate selts loodi 2011. aastal. Mõlemas vallas on osaliste hinnangul külavanemate selts ennast õigustanud ühistegevuse ja organisatsiooni vorm ning külavanemate seltsi koostöö vallavõimuga väga hea. Selts toimib kahesuunalise infokanalina, mille kaudu kogukonna mured jõuavad vallavõimudeni ja valla olulised küsimused piirkondadeni. Mõlemad külavanemate seltsid korraldavad regulaarselt külavanemate omavahelisi kohtumisi (üks infotunni, teine ümarlaua vormis), kus arutatakse külade jaoks olulisi küsimusi. Neile kohtumistele kutsuvad mõlemad seltsid aeg-ajalt ka ametnikke, vallavõimu esindajaid ning eksperte. Ühiselt arutatakse läbi valla kui terviku jaoks olulisi probleeme, olgu see sotsiaalvaldkond, teede korrashoid või muu valdkondlik teema. Info olulisemast vallas toimuvast liigub seda kanalit pidi edasi kogukondadesse. Intervjuudes jäi kõlama seisukoht, et seltsi kaudu on kogukondade hääl vallas paremini kuulda, võrreldes sellega, kui iga küla ja külavanem eraldi tegutseks.

Külavanemad ja külavanemate selts annavad kogukonna arengusse suure panuse ka toetuste saamisel eelkõige seeläbi, et külad ja kogukonnad taotlevad KOVi toetusi külavanemate eestvedamisel. Samas on ka toetusi, mida omavalitsus jagab küladele külavanemate seltsi kaudu. Nii panustab Rae vald külaliikumisse lisaks ühekordsetele toetustele ehk projektirahastamisele ka tegevustoetuste näol. Igal aastal saab RVAKS fikseeritud summa küladele edasi jagamiseks. Põlva vallas sellist mehhanismi ei ole, kuid seal on külavanema roll oluline näiteks investeeringutoetuste puhul, kus vabaühenduse taotluse kooskõlastab külavanem, mis tagab, et teised piirkonna ühendused ei hakka samale asjale sama toetust küsima. Külavanemate selts omakorda toimib võrgustikuna, mille kaudu külavanemad saavad anda üksteisele tuge ja jagada kogemusi nii toetusmeetmete kui ka muude küsimuste puhul.

Seega on külavanematel lisaks kogukonna eestvedaja ja kooshoidja rolli täitmisele võimalik palju ära teha ka toetuste saamisel. Külavanemad ja nende selts on puhvriks ametniku ja inimese vahel, kuna vald ei saa kogukondi ise arendada; seda saab teha ainult kohapealne eestvedaja või eestvedajad, kes tunnevad kohalikke olusid paremini. Sellise puhvri olemasolu on omavalitsuse jaoks väga tähtis, sest toetusmeetmete korraldamisel tuleb KOVil arvestada eri piirkondade vajaduste ning kogukondade arenguerinevustega. Näiteks Rae valla puhul on piirkondlike erinevuste üheks põhjuseks uute elanike sissevool ja uute elurajoonide teke koos vajadusega rajada teid ja lasteaedu, Põlva valla puhul aga kogukondade erinev aktiivsus. Piirkondlikke erinevusi omavalitsustes aitab tasakaalustada kogukondade koostöö, sh külade esindusorganisatsioonide, antud kahe juhtumi näitel külavanemate seltside kaudu.

TULEVIK

Uuringus pöörati eraldi tähelepanu KOVide ametnike teadlikkusele ühenduste rahastuse juhendmaterjalist (Matt et al. 2013), mille vajadusel ja tekkepõhjustel peatuti pikemalt siinse artikli sissejuhatuses. Oluline pole siiski niivõrd konkreetne dokument, vaid et avalik võim, sh kohalikud omavalitsused selles kajastatud põhimõtteid teadvustaks ja ühesuguselt rakendaks. Siseministeerium on käesoleval aastal hakanud tõsisemalt tegelema ühenduste rahastuse juhendmaterjali uuendamisega, mis on teadaolevalt valitsuse tegevusprogrammis tähtajaga veebruar 2022 ning on hetkel planeerimisfaasis.

KOKKUVÕTE JA POLIITIKASOOVITUSED

Võrreldes haldusreformieelse ajaga on vabaühenduste rahastus kohalikes omavalitsustes praeguseks muutunud struktureeritumaks ning läbipaistvamaks. Kui veel 2016. aastal puudusid ühenduste rahastuse korrad/tingimused ligi kolmandikus omavalitsustest, siis 2020. aastal oli ühenduse rahastuskord olemas kõigis Eesti omavalitsustes. Vabaühendustele eraldatavad toetused on suurenenud ning nende määramise korrad ja toetuste liigid on täpsemalt sõnastatud. Ühtlasi on toetusi puudutav teave KOVide kodulehtedel esitatud paremini ja põhjalikumalt kui nelja aasta eest. Ilmselt avaldas sellele mõju ka 2017. aastal toimunud haldusreform, mille tulemusena moodustusid suuremad (ning võimekamad) omavalitsused. Ka uuring näitas, et ühenduste toetamise kord on selgem üldjuhul suuremates omavalitsustes.

Siiski on KOVide rahastuspraktikate analüüsi pinnalt võimalik välja tuua ka mõningad probleemkohad, mis on aluseks alljärgnevatele poliitikasoovitustele.

KOVides vabaühenduste rahastuse viimiseks paremasse kooskõlla juhendiga tuleb suurendada vabaühendustega tegelevate ametnike teadlikkust juhendist, pakkudes vajaduspõhist nõustamist ning juhendi kasutamise koolitusi (vallajuhtidele, ametnikele, MAKide vabaühenduste konsultantidele). Seejuures tuleks pöörata erilist tähelepanu väiksematele omavalitsustele. Arvestades juhendi mahukust, on soovitav luua juhendist kokkuvõtlik versioon koos selgitava sõnastikuga, et ühtlustada terminite kasutust ning vabaühenduste rahastuspraktikaid.

Kogu rahastusega seotud info tuleks teha avalikult kättesaadavaks (sh toetuse taotlemise tingimused, hindamiskomisjoni moodustamise kord, hindamiskriteeriumid, toetuste saajad). Info avaldamisel tuleks tähelepanu pöörata kasutajasõbralikkusele – toetusi puudutav info võiks KOVi kodulehel olla koondatud ühte rubriiki, et see oleks tervikuna hõlpsasti leitav. Taotleja vaates lihtsustaks taotluse esitamist ka e-taotluste süsteemi olemasolu.

Lisaks hindamiskomisjoni tööd puudutava info avalikustamisele tuleks KOVidel mõelda ka komisjoni koosseisu perioodilisele roteerimisele ning vabaühenduste esindajate kaasamisele hindamiskomisjoni, et muuta otsused laiemapõhjaliseks.

Uuring näitas vajadust mitmekesiste toetusmeetmete järele, nõnda et tagatud oleks ühelt poolt stabiilne rahastus eelisvaldkondadele ning teiselt poolt paindlikud ühekordsed toetused (mõne konkreetse probleemi lahendamiseks või projekti käima tõmbamiseks). Seetõttu tuleks KOVidel läbi mõelda korduvate ning ühekordsete toetuste vahekord, pidades samas silmas ka seda, et rahastusotsused järgiksid KOVi arengukavas kokku lepitud arengusuundi.

Tuleb algatada süstemaatiline arutelu avalike teenuste vabaühendustele delegeerimise põhimõtetest, kaasates arutellu ja tulemuste tutvustamisse ka MAKide vabaühenduste konsultandid ning KOVide ametnikud, sest uuringust ilmnes KOVide vähene teadlikkus sellest valdkonnast. Praegu puudub ülevaade, millised omavalitsused on teenuseid delegeerinud ning milliste tulemustega.

Suurem kontroll toetuste kasutamise üle aitaks suurendada rahastuse tulemuslikkust, sest süsteemselt on toetuste tulemuslikkust ja mõju mõõdetud vähe. Seetõttu oleks soovitav välja töötada rahastuse tulemuslikkuse hindamise kord, lähtudes sellest, et hindamisest tõuseks kasu nii KOVidele, kui sellest saaksid õppida ka toetuse saajad. Hindamine tuleks korraldada koostöös KOVide, MTÜde ja MAKi spetsialistidega nii, et see toetaks kõigi seotud organisatsioonide arengut (vältides samas liigset bürokraatlikkust).

Toetusmeetmete korraldamisel tuleb KOVidel arvestada eri piirkondade vajaduste ja kogukondade arenguerinevustega. Piirkondlikke erinevusi aitab tasakaalustada külade ja kogukondade koostöö, mida tuleks ka KOVide toetuste planeerimisel silmas pidada. Osapooltel oleks mõistlik läbi mõelda, kuidas saaksid külavanemad, külaseltsid ja sellised esindusorganisatsioonid nagu külavanemate selts panustada rahalise toetuse jagamisel kogukondade aktiivsuse suurendamisse. Kogukondadel on kasulik külavanemate seltside loomisele mõelda ka omavalitsustes, kus neid veel ei ole.

KASUTATUD ALLIKAD

Tagasiside