Nr 25

Laadi alla

Jaga

Prindi

Eetikakoodeks Riigikogu liikmetele – milleks ja kuidas?

Riigikogu liikmete eetika- või käitumiskoodeks suurendab kodanike usaldust Riigikogu vastu ning sellest on kasu Eesti poliitilisele kultuurile.

Viimasel ajal meedias kajastust leidnud poliitiliste skandaalide valguses on ühing Korruptsioonivaba Eesti jõudnud veendumusele, et Riigikogu liikmetel on otstarbekas süsteemselt läbi arutada eetikaküsimused ja luua Riigikogu liikmete eetika- või käitumiskoodeks.

Diskussioon sel teemal on olnud aktiivne. Seisukohad eetikakoodeksi olemuse ja vajalikkuse kohta on vastakad. Hea meel on tõdeda, et eetikakoodeksi loomise vajalikkust on hakanud üha enam mõistma nii Riigikogu ise kui ka avalikkus. Ühingult on palutud konkreetseid ettepanekuid eetikakoodeksi sisu kohta ja isegi eetikakoodeksi algvariandi ettevalmistamist. Kuigi protsessi on kindlasti vaja kaasata erinevaid eksperte ja laiemat avalikkust, arvab ühing, et koodeksi väljatöötamine on siiski Riigikogu liikmete ülesanne.

Tutvustan artiklis eetikakoodeksite üldist olemust ja nende liike ning toon välja peamised punktid, millele peaks eetikakoodeksit luues tähelepanu pöörama. Lühidalt on juttu Euroopa riikide parlamentide eetika- ja käitumiskoodeksitest ning esitatud vastused levinumatele vastuargumentidele koodeksi loomisel. Kuna mõned Riigikogu fraktsioonid on soovinud konkreetseid ettepanekuid, on artikli lõpus toodud ühingu Korruptsioonivaba Eesti ettepanekud koodeksi sisu kohta.

Kindlasti ei ole ühingu lähtepunktiks arvamus, nagu koosneks Riigikogu suuremalt jaolt ebaeetilistest inimestest või et tegemist oleks korrumpeerunud institutsiooniga. Ettepaneku põhjus on veendumus, et käitumiskoodeksi loomisest võib olla kasu nii Riigikogu liikmetele endile kui ka Eesti poliitilisele kultuurile tervikuna. Huvitatuil on võimalik leida informatsiooni toimunud diskussioonist ja senisest koodeksi loomise protsessist ühingu Korruptsioonivaba Eesti kodulehe vastavast sektsioonist (http://transparency.ee/cm/node/585).

Eetikakoodeksitest üldiselt

Eetikakoodeksit on erinevad allikad ja autorid defineerinud mitmeti (Kaptein, Schwartz 2008, 113), kuid üldiselt peetakse seda kirjalikuks dokumendiks, kus on sätestatud organisatsiooni väärtused, käitumise ja tegutsemise põhimõtted, standardid, otsustamise alused ning partnerite kohtlemise reeglid. Eetikakoodeksis tuuakse välja see, mis on konkreetses organisatsioonis aktsepteeritav, mi­da oma igapäevases tegevuses järgitakse ning missugune on organisatsiooni ülesehitus.

Oma ülevaates on Toivo Aavik jt mõistnud eetikakoodeksi all eelkõige kirjapandud normide ja väärtuste kogumit, mis on toeks mingis valdkonnas tekkivate moraaliprobleemide lahendamisel ja õigete käitumisviiside valikul (Aavik jt 2007, 22).

Eetikakoodekseid loovad endale mitmesugused ühendused – äri- ja avaliku sektori organisatsioonid, mittetulundusühingud, parlamendid, seltsid, kutsealad ja nende ühendused jpt. Organisatsioonid, ühendused ning tegevusvaldkondade ja kutsealade esindajad lähenevad eetikakoodeksile erinevalt. Eetikakoodeksitega sama ülesannet võivad organisatsioonides täita näiteks käitumiskoodeksid, hea tava põhimõtted, konkreetselt sõnastatud väärtused, tegevusprintsiibid, käitumisnormid jpm, tihti piisab kirjalikult esitatud missioonist, visioonist või väärtustest.

Tänapäeval peab järjest suurem hulk ettevõtteid ja organisatsioone üha loomulikumaks, et neil on kirjalikud või kirja panemata, kuid laialt levitatud ja omaks võetud missioonid ja väärtused ning põhistrateegiad või -programmid, mis on selle organisatsiooni kasvu ja ellujäämise seisukohast asendamatud (Marcum et al 2002, 165).

Kõige olulisemate väärtuste ja tegutsemispõhimõtete määratlemist, kokkuleppimist ja kirjapanemist ee­ti­ka­koodeksina või mõnel muul moel saab pidada heaks vahendiks, mis aitab tekitada paremat eetilist kliimat, suurendab avalikkuse usaldust organisatsiooni vastu moraalsete käitumisnormide tutvustamise abil, laiendab liikmete teadmisi ja oskusi eetiliste probleemide lahendamisel ning pakub õiguslikule regulatsioonile alternatiivi või täiendust.

Eetikakoodeksis on sätestatud kõi­ge olulisemad põhiväärtused, mida organisatsiooni liikmed kohustuvad oma töös rakendama. Sellised olulised väärtused on enamikul juhtudel pühendumus (teha tööd parimal moel, järjekindlalt ja lisaväärtust luues), järjepidevus (väljakujunenud traditsioonid, pikaajaliste partnersuhete hoidmine, vigadest õppimine), vastastikune austus (hoolitsus, austus, kuulamine) ja professionaalsus (eri hu­vi­rühmade ootuste täitmine eetiliselt ja kompetentselt).

Robert Rafalko (1994) näeb eetikakoodeksis juhtimise instrumenti ja õiguslikku töövahendit, mis luuakse ettevõttes, et suunata üksikisikute otsustusprotsesse ning kaitsta organisatsiooni ebaseaduslike ja ebaeetiliste tegevuste eest. Eetikakoodeks on abiks organisatsiooni atmosfääri parandamisel, eetiliste väärtuste ja oluliste tõekspidamiste organisatsioonikultuuri juurdumisel ning nende tugevdamisel. Eetikakoodeks aitab uuel liikmel õppida tundma konkreetse organisatsiooni kultuuri ja võtta see omaks (Shaw, Barry 1995; Weiss 1994).

Bruce Kaye (1992, 857–859) toob välja eetikakoodeksi kolm tähtsat ülesannet: eetiliste väärtuste sisseviimine organisatsiooni, ootuste väljaselgitamine ja teistele liikmetele edasiandmine ning soov näidata nii liikmetele kui ka laiemale avalikkusele, et organisatsioon järgib oma tegevuses teatud kindlaid eetilisi nõudeid.

Eetikakoodeksite liigid

Eetikakoodeksid võib jagada nelja suurde rühma: väärtustele tuginevad, normatiivsed, kirjeldavad ja sotsiaalselt kohustavad eetikakoodeksid (Kooskora 2009). Eri liiki koodeksid võivad eksisteerida eraldi või üheskoos või olla ka ühe pikema eetikakoodeksi osad.

Väärtustele tuginevad enamasti ettevõtte moraalipoliitika lühikesed ja üld­sõna­li­sed deklaratsioonid; siia paigutatakse organisatsiooni missioon ja visioon, väärtused, peamised tegevuse ja käitumise printsiibid. On organisatsioone, kellele niisugusest lähenemisest piisab ning põhjalikumaks ja pikemaks koodeksiks vajadust polegi.

Teistel organisatsioonidel tuleb aga selgelt määratleda eetilised veendumused ja käitumisnormid, mida organisatsiooni liikmed on kohustatud järgima. Normatiivsed eetikakoodeksid annavad teada, missugust käitumist ja tegutsemist peetakse organisatsioonis õigeks ning missugust valeks, mis on ja mis pole lubatud, kuidas tuleb kohelda teisi inimesi nii organisatsioonis kui ka sellest väljaspool.

Kirjeldavad eetikakoodeksid on organisatsiooni liikmetele abiks otsuste tegemisel ning õige ja sobiliku käitumis- ja tegevusviisi valikul. Nendes koodeksites on põhjalikult kirjeldatud kindlaid situatsioone, mis võivad organisatsioonis ette tulla, ning välja toodud, missugune tegutsemine või käitumine on õige ja sobiv nimetatud situatsioonis.

Sotsiaalselt kohustavates eetikakoodeksites on olemas organisatsiooni kohustused huvirühmade (sh kliendid, töötajad, oma­ni­kud, aktsionärid, partnerid, ühiskond tervikuna) ees. Sotsiaalselt kohustavad eetikakoodeksid on levinud näiteks mitmesuguste kutse- ja tegevusvaldkondade ühenduste seas.

Eetikakoodeksi liigist sõltumata lepivad inimesed koodeksit luues kokku ning võtavad omaks sellised käitumis- ja tegevusprintsiibid, millest neil tuleb oma tegevuses lähtuda. Eetikakoodeksis on välja toodud normid ja käitumisjuhised, tegevuse ja käitumise standardid, mis on aluseks organisatsiooni tegevusele. Mitmesugused kutsestandardid kajastavad professionaalide tegevuse põhimõtteid, hoolimata nende tegevuse asukohast või konkreetsest organisatsioonist, kuhu nad kuuluvad.

Kui organisatsiooni eetilised väärtused on piiritletud ja neid kindlalt järgitakse, siis need väärtused kajastuvad liikmeskonna igapäevases käitumises ja tegevuses. Sellises organisatsioonis tunneb iga liige oma organisatsiooni üle uhkust ja tööülesannete täitmine põhineb kohusetundlikkusel, pühendumusel ning vastutuse võtmisel. Riigikogu puhul räägime veel laiemast ühiskondlikust huvist ja kontrollist, kus ühiskonna roll ning sellega arvestamine on palju olulisem kui nn tavaorganisatsioonides.

Mida arvestada eetikakoodeksi loomisel

Eetikakoodeksi või juhiste loomisel on oluline, et sellesse on kaasatud asjaomased organisatsiooni liikmed, et kõik saavad juhistest aru ja võtavad need omaks. Sahtlitesse kirjutatud juhistest pole kellelgi abi. Kui organisatsiooni töötajatelt oodatakse, et nad võtaksid omaks organisatsioonis väljakujunenud reeglid ja käitumisnormid, siis on tähtis, et kõik selle liikmed tegutsevad samade reeglite järgi.

Eetikakoodeksi koostamisel on positiivne tulemus, kui (Kooskora, 2009):

  • eetikakoodeksi loomisse kaasatakse võimalikult palju võtmeisikuid (sealhulgas tegevuste ja otsustega kokku puutuvaid organisatsiooni liikmeid);
  • koodeks jagatakse kõikidele liikmetele, kes peavad seda mõistma, aktsepteerima ja omaks võtma;
  • koodeks osutab spetsiifilistele tegevustele ja eetilistele dilemmadele (altkäemaksud, lisateenused, boonused koostööpartneritelt, informatsiooni konfidentsiaalsus, must kassa jne);
  • nõudeid kindlustatakse ja tugevdatakse tunnustamise või puudustele tähelepanu juhtimisega.

Kõik organisatsiooni liikmed peavad teadma, mis organisatsioonis toimub, mida peetakse oluliseks, mis on ja mis ei ole lubatud; väga tähtis on jagada infot tehtud otsuste ja nende mõju kohta.

Enne koodeksi loomist tuleb leida vastused järgmistele küsimustele (Kooskora, 2009):

  • mis on eetikakoodeksi eesmärk, milliseid teemasid peaks see hõlmama?
  • kas koodeks on juhis või peab see sisaldama kindlaid nõudmisi organisatsiooni liikmetele?
  • millist liiki peaks koodeks olema ja mis on selle sisu?
  • kes on kaasatud koodeksi ettevalmistamisse, tutvustamisse ja täitmise kontrollimisse?
  • kuidas koodeks avaldatakse organisatsiooni sees ja sellest väljaspool?

Tuleb arvestada, et mida mitmekülgsem on eetikakoodeks, seda tõhusam peab olema aktiivsus suhtlemisel, ning mida rohkem kaasatakse liikmeid eetikakoodeksi loomise protsessi, seda vähem on osalejate seas ebaeetilist käitumist. Teisisõnu, kui eetikakoodeksi loomisel ja tutvustamisel ei kaasata liikmeid ega rõhutata koodeksi sisu järgimist, kommunikatsiooni olulisust ja eetikakoodeksi tunnustamise vajalikkust, võib ebaeetilise käitumise tõenäosus hoopis suureneda ning sellisel juhul peab näiteks Muel Kaptein (2011) paremaks eetikakoodeksit üldse mitte kasutada.

Eetika- ja käitumiskoodeksite kasvav populaarsus

Üha rohkem on maailmas organisatsioone ja ühendusi, kes peavad vajalikuks oma väärtused, tegevuse põhimõtted ja soovitava käitumise reeglid kirja panna. Nende eetikakoodeksid erinevad nii olemuse kui ka konkreetsete eesmärkide poolest, kuid üldjuhul on nad suunatud oma liikmete käitumise ja tegevuse reguleerimisele.

Tavakeeles kasutatakse mõisteid eetikakoodeks ja käitumiskoodeks (code of ethics / code of conduct) tihti sünonüümina, kuid rangelt võttes on tegemist eri tüüpi dokumentidega. Rick Stapenhurst ja Riccardo Pelizzo (2004) toovad välja, et eetikakoodeksid keskenduvad pigem üldistele põhimõtetele ja väärtustele, käitumiskoodeksid sisaldavad konkreetseid reegleid ja sanktsioone, mis järgnevad reeglite rikkumisele. Sellegipoolest ei ole praktikas kahte tüüpi koodeksite eristamine alati lihtne, on koodekseid, mis sisaldavad nii eetilisi üldpõhimõtteid kui ka käitumisreegleid.

Harilikult suhtutakse meie kultuuriruumis eetika- ja käitumiskoodeksitesse skeptiliselt. Levinud kriitika kohaselt ei peeta eetikakoodekseid tõhusaks nende üldsõnalisuse tõttu ning käitumiskoodekseid nähakse juriidilise regulatsiooni dubleerimisena (Gilman 2005). Viimasel ajal on nende tähtsus siiski märgatavalt kasvanud.

Traditsiooniliselt on käitumiskoodekseid võimuesindajate töö reguleerimisel kasutatud pigem pretsedendiõigusel põhinevates angloameerika õigussüsteemiga riikides. Kontinentaaleuroopa õigussüsteemiga riikides on käitumiskoodeksid selle eripära tõttu vähem levinud. Hoolimata õigussüsteemidest tingitud erisustest ja traditsioonilisest skepsisest nii-öelda pehmete regulatsioonide puhul, on eetika- ja käitumiskoodeksid Euroopas viimasel aastakümnel muutunud aktuaalseks nii era- kui ka avalike organisatsioonide ning näiteks ka riikide parlamentide seas. Seetõttu on loodavate eetika- ja käitumiskoodeksite hulk üha kasvanud ning neile pööratakse varasemast tunduvalt suuremat tähelepanu.

Parlamendi eetika- ja käitumiskoodeksid Euroopas

Mitmete riikide parlamendid on pidanud oluliseks luua endale eetika- või käitumiskoodeks, mis määrab kindlaks ja annab nii liikmetele kui ka avalikkusele teada, missugune käitumine ja tegevus on lubatud, missugune mitte. Neis eetika- ja käitumiskoodeksites sisalduvad ka võimalikud sanktsioonid, kui parlamendi liige eksib kokkulepitud põhimõtete vastu.

27-st Euroopa Liidu liikmesriigi parlamendi alamkojast on eetika- või käitumiskoodeksi eraldi dokumendina vastu võtnud kuus riiki: Iirimaa Dáil Éireann (2002 alamkoda), Läti Saeima (2006), Malta Kamra tad-Deputati, Poola Sejm (1998) ja Suurbritannia House of Commons (2005) ning Saksamaa Bundestag (1972). Viimases on käitumiskoodeks kehtestatud kodukorra lisana, moodustades kodukorra kohaselt selle lahutamatu osa. 2011. aasta detsembris võeti väga detailne parlamendiliikme käitumisjuhend vastu ka Euroopa Parlamendis, see jõustus 1. jaanuaril 2012 (Kangur 2012).

Samal ajal tuleb silmas pidada, et nimetatud koodeksid on erinevad ja nimetatud riikide hulgas on nii pretsedendiõigusel kui ka seadusõigusel baseeruva süsteemiga riike. Loetletud koodeksite sisu ja detailsus vastavad konkreetsete riikide või parlamentide vajadustele ning arusaamadele. Siinkohal ei käsitleta dokumentide erinevusi ega võrrelda neid, andmaks hinnangut ühe või teise koodeksi kvaliteedile, vaid juhitakse tähelepanu asjaolule, et universaalset mudelit koodeksi loomiseks ei ole. Koodeks peab olema välja töötatud spetsiaalselt seda rakendava riigi ja parlamendi eripära silmas pidades, et selles sisalduv oleks kooskõlas avaliku õiglus­tundega.

Peamised riikide parlamentide eetikakoodeksites välja toodud väärtused ja põhimõtted, millest liikmed lähtuma peaksid, on näiteks sõltumatus (erapooletus, objektiivsus), seaduslikkus, ausus, avatus (läbipaistvus), efektiivsus, võrdsus, vastutus, õiglus, lähtumine avalikust huvist jpm.

Riigikogu liige on rahva esindaja, kes täidab oma ülesandeid kooskõlas põhiseaduse, seaduste, avalike huvide ja oma südametunnistusega. Tal on suur vastutus, temalt eeldatakse ja oodatakse ausust, läbipaistvust, usaldusväärsust, õiglust, vastutuse võtmist ning oma tegudes eetilistest printsiipidest kinnipidamist. Riigikogu liikmeid hindavad nii partnerid kui ka laiem üldsus, neilt eeldatakse kvaliteetset tööd ja tugevat enesedistsipliini, neilt oodatakse palju ja samal ajal kontrollib neid üldsus.

Üks võimalus neid ootusi ja kehtivaid reegleid selgitada ongi eetika- või käitumiskoodeks. Koodeksi loomisega lepivad Riigikogu liikmed kokku ja võtavad omaks sellised käitumise ja tegevuse printsiibid, millest neil tuleb oma tegevuses lähtuda. Koodeksis on välja toodud olulised normid ja käitumisjuhised, konkreetsed tegevuse ja käitumise standardid, mida Riigikogu liikmed peavad järgima käitumises ja tegevuses ükskõik millises asukohas või olukorras.

Poolt- ja vastuargumendid koodeksi loomisel

Pärast eetika- ja käitumiskoodeksi loomise idee esitamist Riigikogu liikmetele on suhtumine sellesse olnud ettevaatlik. Levinud on järgmised vastuargumendid:

  • eetikakoodeks ei muuda ebaeetilist inimest eetiliseks;
  • käitumiskoodeks on otstarbetu kehtiva õigusliku regulatsiooni dubleerimine;
  • koodeksi efektiivsuses ei saa kindel olla;
  • koodeksit ei peaks looma Riigikogu liikmed ise.

Lähemal vaatlusel on selliste vastuargumentide paikapidavus aga mõnevõrra kaheldav. Loomulikult tuleb nõustuda, et ükski koodeks ei suuda iseenesest muuta kellegi eetilisi veendumusi, kuid tähelepanuta jäetakse asjaolu, et see ei ole koodeksi vahetu eesmärk. Koodeksi eesmärk on sätestada konsensuslikud raamid eetikaküsimustes orienteerumiseks ning luua alus ühemõtteliste hinnangute andmiseks tegevusele isegi siis, kui see jääb väljapoole juriidiliselt reguleeritut ehk tagada, et Riigikogu liikmete käitumine vastab ka ühiskonna ootustele ja eetilistele väärtustele. Koodeks peab olema nii-öelda elav dokument, mis käib ajaga kaasas ja on mõõdupuuks hinnangute andmisel. Koodeksi peamine väärtus seisneb selle loomise protsessis, kui arutatakse läbi olulised küsimused ning jõutakse vajalikule konsensusele. Seega on koodeksi mõju käitumisele ja väärtustele kaudne ning avaldub alles pikema aja pärast. Koodeks täidab lisaks nimetatule veel teist, võrdselt tähtsat eesmärki. Nimelt tõstab hästi loodud ja tõhusalt rakendatud koodeks potentsiaalselt ka parlamendi usaldusväärsust, mis on demokraatia efektiivse funktsioneerimise seisukohalt äärmiselt tähtis.

Õigustatuks ei saa pidada ka väidet, et ainuüksi juriidiline regulatsioon on piisav ning koodeksil ei ole lisaväärtust. Koodeks on laiahaardelisem kui juriidiline regulatsioon, selle abil saab käsitleda aspekte, mida ei ole otstarbekas seadustega reguleerida. Alahinnata ei tohi asjaolu, et kogu reeglistiku koondamine ühte dokumenti suurendab kehtestatud reeglite läbipaistvust ja jälgitavust kodanike jaoks. Isegi kui enamik koodeksi reguleeritavatest aspektidest on kirjas ühes või teises seaduses, siis printsiipide koondamine ühte dokumenti muudab need kergemini hoomatavaks nii neile, kelle tegevust koodeks reguleerib, kui ka tavakodanikele.

Kolmanda vastuargumendi puhul peab möönma, et tõepoolest on äärmiselt raske hinnata käitumiskoodeksite mõju parlamendi liikmetele, samuti on vähe selleteemalisi uuringuid. Kuid ei ole alust arvata, et koodeksitel mingit mõju pole. Esiteks sunnib koodeksi loomine astuma dialoogi erinevate huvirühmadega ja avalikult keskseid väärtusi välja ütlema. Teiseks kujundab koodeksi väljatöötamise protsess ka selle töötajate mõttemaailma, pöörates nende tähelepanu aspektidele, millele iga päev ei mõelda. On uuringuid, mis osutavad käitumiskoodeksi kasulikkusele just parlamendi liikmete seisukohast (Allen 2009).

Ennatlik on eeldada, et käitumiskoodeks on võluvits, mis lahendab kõik probleemid, ning selle mõju avaldub kohe. Parimate praktikate juurutamine võtab aega, koodeks on tulevikku suunatud dokument, soovitud efekti saavutamiseks kaugemas perspektiivis tuleb eetikaküsimustega aktiivselt tegelda.

Neljas vastuargument ei võta arvesse fakti, et koodeksi loomise protsess on olulisi komponente selle toimimise tagamisel ning seega peavad selle kallal aktiivselt töötama just Riigikogu liikmed ise. Oleme kindlad, et kui dokumendi loovad Riigikogu liikmed, saadab see avalikkusele signaali, et seadusandjad mõistavad eetikaküsimuste tähtsust ning soovivad isiklikult panustada läbipaistvama ja ausama Eesti poliitilise kultuuri kujundamisse. See tõstab kodanike usaldust Riigikogu vastu ja on eeskujuks ka teistele organisatsioonidele, kes kaaluvad oma töö täiendava reguleerimise vajadust.

Siinkohal tuleb rõhutada, et eetikakoodeksid ei saa kunagi olla nii unikaalsed, et anda lahendusi ja selgeid käitumisjuhiseid igaks olukorraks. Eetikakoodeksite universaalsus seisneb pigem selles, et need võimaldavad anda suuniseid konkreetse organisatsiooni tegevuse käigus ilmnevate eetiliste dilemmade lahendamiseks.

Käitumiskoodeks või eetikakoodeks?

Otsuse, missugust liiki koodeks on Riigikogu liikmetele sobivaim, peavad tegema liikmed ise. Kuna tavalise ja üldsõnalise eetikakoodeksi kasu võib jääda piiratumaks, võib soovitada Riigikogu liikmetel kaaluda pigem normatiivse eetikakoodeksi ehk käitumiskoodeksi loomist. Käitumiskoodeks on selgepiirilisem ja vajaduse korral võimaldab sanktsioneerida. Kuigi sanktsioonide tõhususe kohta rikkumiste ennetamisel täielikku konsensust ei valitse, on ülekaalus arvamus, et sanktsioonidel on rikkumiste ennetamisele positiivne mõju (Lere, Gaumnitz 2003). Alahinnata ei maksa ka seda, et selgem ja põhjalikum dokument on usaldusväärsem ka avalikkuse silmis.

Käitumiskoodeksi vajalikkusele viitab otse nii Eesti poliitilise kultuuri kohatine mittevastavus avalikkuse ootustele kui ka empiirilised uuringud, mis näitavad elanike vähest usaldust poliitikute ja Riigikogu vastu. Näiteks ilmneb viimase Euroopa Komisjoni tellitud korruptsiooniuuringu tulemustest, et 50 protsenti Eesti vastajatest peab altkäemaksu andmist ja võtmist ning võimu kuritarvitamist omakasu eesmärgil poliitikute seas laialt levinuks ning 47 protsenti vastanutest näeb korruptsiooni peamise põhjusena riigis liiga tihedaid sidemeid äri ja poliitika vahel (Special Eurobarometer 2012).

Seetõttu võib avalike ja ärihuvide vahelise pinge ning sellest tulenevate probleemide lahendamisel olla kasu just käitumiskoodeksist, mis reguleerib lobireegleid ja huvide konflikti temaatikat senisest põhjalikumalt ning annab ühemõttelise aluse nii avalikkusele kui ka Riigikogule seaduse piirimail olevatele juhtumitele hinnangu andmiseks. Lobireeglite täiendamise vajalikkusele on viimasel ajal meedias tähelepanu juhtinud ka justiitsminister (Valner 2012) ning seda on oma liikmetele soovitanud OECD (2010).

Olen seisukohal, et vähesest usaldusest poliitikute vastu on isegi problemaatilisem võrdlemisi vähene usaldus Riigikogu vastu. Viimaste andmete kohaselt peab Riigikogu usaldusväärseks ainult 34 protsenti küsitletutest (Pettai jt 2011, 157). Kuigi usaldamatusel poliitikute suhtes ei pruugi olla otsest mõju riigi funktsioneerimisele, on leitud, et vähene usaldus parlamendi kui institutsiooni vastu on otseselt seotud kodanike seaduskuulekusega. Uuringu kohaselt rikuvad inimesed, kes riiklikke institutsioone vähem usaldavad, suurema tõenäosusega ka seadust ning peavad õigustatuks näiteks maksudest kõrvalehoidmist ja sotsiaaltoetuste väljapetmist (Marien, Hooghe 2011). Säärastele järeldustele poliitiliste institutsioonide vastase usalduse ning korruptsiooni aktsepteerimise vahelisest seostest on jõutud ka ühes Eestit käsitlevas uuringus (Sööt, Rootalu 2012). Seega võib öelda, et Riigikogu on oma käitumise ning standarditega teistele eeskujuks nii positiivses kui ka negatiivses mõttes.

Alust käitumiskoodeksi kehtestamist tõsiselt kaaluda annab ka Transparency Internationali korruptsioonitajumise indeks, kus Eesti positsioon on 2005. aastast püsinud sisuliselt muutumatuna (TI CPI 2011). Kõige madalama osahinnangu Eestile (5.1) korruptsioonitajumise koondindeksis on andnud organisatsioon Economist Intelligence Unit, mis hindab muu hulgas just poliitilise korruptsiooni riske.

Eelnevast lähtudes soovitame Riigikogu liikmetele luua käitumiskoodeks, mis on kooskõlas avaliku õiglustundega, sisaldab piisavalt detaile ning on kodanikele hõlpsasti leitav ja arusaadav. Järgnevalt ühingu soovitused Riigikogu liikmetele käitumiskoodeksi loomiseks.

Ühingu Korruptsioonivaba Eesti ettepanekud

Loodav Riigikogu liikmete eetika- või käitumiskoodeks reguleerib saadikute tegevust, mida ühest küljest piiritlevad kehtivad õigusaktid, kuid teisest küljest on mitmesugused olukorrad täpsemalt reguleerimata. Samuti tuleb tähele panna, et Riigikogu liikme käitumisele hinnangu andmine peab lähtuma kõrgematest eetilistest standarditest, kui sätestavad seadused.

Parimate tulemuste saavutamiseks peab Riigikogu käitumiskoodeks olema:

  • töötatud välja Riigikogu liikmete poolt;
  • erakondadeülene;
  • toetuma laiapõhisele sisendile (arvestatud on ka kodanikuühenduste, erasektori jt seisukohti);
  • arvestama kodanike õiglustunnet;
  • siduv kõikidele Riigikogu liikmetele;
  • sisaldama positiivseid käitumissuuniseid;
  • võimaldama sanktsioneerimist;
  • haakuma kehtiva õigusliku regulatsiooniga.

Riigikogu liikmete eetika- või käitumiskoodeksi loomisel soovitame silmas pidada järgmiste aspektide reguleerimist.

  •  Lobitegevus ja suhtlemine huvirühmadega on reguleeritud ning informatsioon lobirühmade (sh kodanikuühenduste) ja Riigikogu liikme vahelisest lävimisest on avalikustatud ning kättesaadav. Justiitsministeeriumis valmistatakse ette analüüsi lobireeglite kehtestamise võimalustest; meie hinnangul on arutelud Riigikogu liikmete eetikakoodeksi loomise üle selle protsessi lahtutamatu osa.
  •  Huvide konflikti vältimine ja selle piisava põhjalikkusega deklareerimise vajadus olukordades, kus Riigikogu liikme tegevus kannab avaliku rolli täitmisele lisaks otse või kaudselt tema isiklikke erahuve täitvat eesmärki. Arvesse tuleb võtta ka erahuve, mille realiseerumine on ettenähtav ja tõenäoline pärast Riigikogu liikme ametiaja lõppu. Huvid tuleks deklareerida suuliselt või kirjalikult viisil, mis annab võimaluse hinnata huvide olemust, ulatust ja seotust vastava situatsiooniga.
  • Riigikogu liikme staatusest tuleneva mõjuvõimu ebaeetiline kasutamine.
  • Tähtajalised piirangud töötamiseks teatud ametikohtadel ja avalikkusele kättesaamatu informatsiooni edastamisel kolmandatele osapooltele pärast mandaadi lõppu, võttes arvesse isiku õigust vabale eneseteostusele. Riigikogu liikmeks saamisele eelnenud ametikohtade täitmise ja saadikutöö seoseid tuleb reguleerida huvide konflikti puudutavate sätete all (TI 2010).
  • Riigikogu liikme avalikku käitumist ja eeskuju puudutavate põhimõtete fikseerimine.
  • Eetikakoodeksit rikkunud saadiku sanktsioneerimine.
  • Sanktsioneerimisõigust omava parlamentaarse järelevalvekomisjoni loomise kõrval tasub kaaluda teatud rolli andmist (või rollide jagamist) ka loodavale ametnikueetika nõukogule, mis annab Riigikogu vastavale komisjonile soovitusliku sisuga arvamusi, kas Riigikogu liikme käitumine on kooskõlas eetikakoodeksiga.

Kasutatud kirjandus

  • Aavik, T., Keerus, K., Lõuk, K., Nõmper, A., Pevkur, A., Saarniit, L., Simm, K., Sutrop, M., Tõnissaar, M., Vaher, A., Volt, I. (koost-d) (2007). Eetikakoodeksite käsiraamat. Tallinn: Eesti Keele Sihtasutus.
  • Allen, N. (2009). Voices from the Shop Floor: MPs and the Domestic Effects of Ethics Reforms. – Parliamentary Affairs, vol 62, no 1, pp 88–107.
  • Gilman, S. C. (2005). Ethics Codes and Codes of Conduct as Tools for Promoting and Ethical and Professional Public Service: Comparative Successes and Lessons. Prepared for the PREM, the World Bank, Washington, DC.
  • Kangur, R. (2012). Eetikakoodeksid Euroopa riikide parlamentides. Riigikogu Kantselei teemaleht, nr 5, 14.02.2012.
  • Kaptein, M. (2011)., Springer, vol 99, issue 2, pp 233–251. Toward Effective Codes: Testing the Relationship with Unethical Behavior. – Journal of Business Ethics
  • Kaptein, M., Schwartz, M. S. (2008). The Effectiveness of Business Codes: A Critical Examination of Existing Studies and the Development of an Integrated Research Model. – Journal of Business Ethics, vol 77, issue 2, pp 111–127.
  • Kaye, B. N. (1992). Codes of Ethics in Australia Business Corporations. – Journal of Business Ethics, vol 11, pp 857–862.
  • Kooskora, M. (2009). Töötava eetikakoodeksi loomine. – Ärieetikaga korruptsiooni vastu. Korruptsioonivaba Eesti konverents 24.04.2009, Tallinn.
  • Lere, J. C., Gaumnitz, B. R. (2003). The Impact of Codes of Ethics on Decision Making: Some Insights from Information Economics. – Journal of Business Ethics, vol 48, no 4, pp 365–379.
  • Marcum, D., Smith, S., Khalsa, M. (2002). business Think: Rules for Getting It Right – Now, and No Matter What. New York: John Wiley & Sons.
  • Marien, S., Hooghe, M. (2011). Does Political Trust Matter? An empirical Investigation into the Relation between Political Trust and Support for Law Compliance. – European Journal of Political Research, vol 50, issue 2, pp 267–291.
  • OECD (2010). Transparency and Integrity in Lobbying. – http://www.oecd.org/dataoecd/14/57/44641288.pdf (26.03.2012).
  • Pettai, V., Auers, D., Ramonaitė, A. (2011). Poliitiline areng. – Eesti Inimarengu Aruanne 2010/2011. Tallinn: Eesti Koostöö Kogu, lk 144–164.
  • Rafalko, R. J. (1994). Remaking the Corporation: The 1991 U.S. Sentencing Guidelines. – Journal of Business Ethics, vol 13, no 8, pp 625–636.
  • Shaw, W. H., Barry, V. (1995). Moral Issues in Business. Belmont: Wadsworth.
  • Special Eurobarometer (2012). 374/Wave EB76.1 – TNS opinion & social, 2012.
  • Stapenhurst, R., Pelizzo, R. (2004). Legislative Ethics and Codes of Conduct. World Bank Working Paper.
  • Sööt, M.-L., Rootalu, K. (2012). Institutional Trust and Opinions of Corruption. – Public Administration and Development, vol 32, issue 1, pp 82–95.
  • TI (2010). Transparency International, 2010. Working Paper 06/2010. Regulating the Revolving Door. – http://www.transparency.org/whatwedo/pub/working_paper_06_2010_regulating_the_revolving_door (27. 03.2012).
  • TI CPI (2011). Transparency International. Korruptsioonitajumise indeks 2011. – http://www.transparency.ee/cm/node/519 (26.03.2012).
  • Valner, S. (2012). Justiitsminister tahab läbipaistvat lobitööd. – Postimees.ee, 28.02.2012. – http://www.postimees.ee/753370/justiitsminister-tahab-labipaistvat-lobitood/
  • Weiss, J. W. (1994). Business Ethics: A Managerial, Stakeholder Approach. Belmont: Wadsworth.

Tagasiside