Nr 39

Laadi alla

Jaga

Prindi

Võrgustunud riik – käimata jäänud tee

05. juuni 2019

Fookus

RiTo nr 39, 2019

Riigireform keskendub teenustele, tõhususele ja valitsemise lihtsusele, mitte inimeste osalusele ja kaasamisele otsustusprotsessides.

Otsustajad peavad tegema valikuid, millel võib olla murranguline tähendus. Pärast valikute tegemist on raske kui mitte võimatu minna tagasi valiku tegemise alguspunkti ning otsustada alternatiivse variandi kasuks. Seda dilemmat kannab kujundlikult edasi Robert Frosti luuletus „Käimata jäänud tee“ (Frost 1965). See kajastab dilemmat, kui teede hargnemise kohal tuleb valida üks rada, mis tagantjärele tundub vaevarohkem. Valitud tee on juba sisse käidud ning alguspunkti tagasi minek tähendab lisavaeva. Sotsiaalteadlased kasutavad sellise protsessi lahtimõtestamiseks terminit „rajasõltuvus“.

Eesti riigireformide ja selle ümber käinud debattide puhul on oluline pöörata tähelepanu mitte ainult valikutele, mis on tehtud, ja valikutele, mida poliitilised jõud ja huvigrupid peamiselt soovivad teha, vaid ka nendele valikutele, mis ei ole arutlusel. Eesti avalikku sektorit on reformitud tsentraliseerimise ja konsolideerimise põhimõtetest lähtuvalt. Eesmärgiks on avaliku sektori kulude kokkuhoid. Domineerivad mõttekäigud riigireformi jätkamiseks lähtuvad samuti nendest põhimõtetest.

See näitab riigireformi rajasõltuvust varem tehtud otsustest ja valitsevast mõttemallist. See on tähelepanuväärne kontekstis, kus rahvusvahelises akadeemilises ja poliitilises kirjanduses on oluliseks käsitluseks tõusnud „võrgustunud valitsemine“, mis eeldab valitsemise detsentraliseerimist ja osapoolte mitmekesisemat kaasamist, kui Eestis on olnud viimastel aastakümnetel kombeks ja domineeriva mõttemalli järgi soovitakse. See on ka tähelepanuväärne Eesti enda kontekstis, kus olulised arengud riigivalitsemises – näiteks e-riigi arengud – on tihtipeale olnud alt-üles-initsiatiivide tulemus, mitte ülalt peale surutud (Kitsing 2011; 2018).

Seega on vajalik käsitleda võrgustunud riigi potentsiaali Eesti kontekstis, et mõista, mis on selle valitsemismudeli plussid ja miinused. Arenguseire Keskuse 2018. aastal avaldatud viie riigivalitsemise ja e-riigi stsenaariumi hulgas on võrgustunud riik välja toodud ühe alternatiivina (Arenguseire Keskus 2018). Akadeemilise kirjanduse ülevaade ja Eesti avaliku sektori valitsemise analüüs olid aluseks stsenaariumide loomisele. Stsenaariumid koostas ekspertide töörühm riigivalitsemise ja e-riigi arengute kohta aastani 2030.

Stsenaariumide loomise mõte ei ole luua tõenäosusel põhinevaid lineaarseid arengusuundi, vaid mõelda laiahaardeliselt terve alternatiivide spektri peale (Kitsing, Danilov 2017; Ramirez, Wilkinson 2016; Schwartz 1991), sealhulgas ka radikaalsetele alternatiividele. Seega on oluline küsida, miks võrgustunud riik on käimata jäänud rada ja milliseid muutusi näeksime riigivalitsemises, kui valida võrgustunud riigi stsenaarium.

Stsenaariumide puhul on tegemist lihtsustatud ideaaltüüpidega, mis toetavad mõtteselgust ja aitavad kaasa avaliku debati tekitamisele Eesti riigi valitsemise võimalike arengusuundade teemal. Kvalitatiivselt stsenaariumidele antud tagasisidet hinnates näib see alternatiiv kõige arusaamatum ja ebatõenäolisem – kuigi on ka teistsuguseid hinnanguid (Kitsing 2019).

See arutelu on ülesehitatud järgmiselt. Kõigepealt antakse lühiülevaade erinevatest käsitlustest riigivalitsemise akadeemilise kirjanduse põhjal ja arutatakse, kuidas Eesti reformid nende vaatenurkade kontekstis paistavad. Seejärel tuuakse välja riigivalitsemise stsenaariumid ja nende loomise protsess, mille järel keskendutakse just võrgustunud riigi stsenaariumi plusside ja miinuste analüüsile Eesti kontekstis. Kokkuvõte rõhutab peamisi dilemmasid võrgustunud riigivalitsemise puhul.

RIIGIVALITSEMISE VIISID

Üldjoontes võib avaliku sektori valitsemisel välja tuua kolm põhimõttelist käsitust. Esiteks, traditsiooniline, hierarhiline valitsemismudel, kus avaliku sektori juhtimine toimub ülalt alla formaalsetel bürokraatiale omastel põhimõtetel. Avaliku ja erasektori piirid nii juhtimise olemuse kui ka rolli osas ühiskonnas on konkreetselt ära määratud (Bouckaert et al. 2010; Thompson et al. 1991).

Teiseks, liikumine traditsiooniliselt valitsemismudelilt uue avaliku sektori valitsemismudeli suunas (New Public Management, NPM). Avalik sektor võtab üle erasektori juhtimispraktikaid, rõhuasetus on tulemuste ja efektiivsuse saavutamisel teenuste pakkumise vallas ning paljud avaliku sektori ülesanded delegeeritakse erastamise või allhanke korras erasektorile (Hood 2000; Lægreid et al. 2015).

Kolmandaks, NPMi-järgsed arengud nn võrgustunud valitsemise (networked governance) ja uue avaliku valitsemise (New Public Governance, NPG) mudeli suunas (Osborne 2007; Lægreid et al. 2013; Lægreid et al. 2015; Voets et al. 2015). Siin domineerib arusaam, et kahele eespool toodud mudelile on alternatiive. Avalike teenuste loomisel on oluline horisontaalne protsess, mitte ülalt alla juhtimine ning teenuste delegeerimine erastamise kaudu. Avalike teenuste kaastootmine ja/või kaasloomine kodanike, valitsuse, erasektori ja teiste osapoolte koostöös vähendab pingeid rõhuasetuse seadmisel efektiivsuse ja osalusdemokraatia vahele (Ostrom 1972; 1990; Fountain 2001; 2016; European Commission 2013; Linders 2012; Janssen, Estevez 2013; Ministry of Finance 2013).

Nende mudelite puhul on tegemist ideaaltüüpidega. Tegelik avaliku sektori valitsemine on tavaliselt erinevate mudelite hübriid. Lisaks sisaldab avaliku sektori ümberkorraldamine tihtipeale erisuguseid tõlgendusi sõltuvalt sellest, mida konkreetne valitsemisviis oluliseks peab. Näiteks Skandinaavias ellu viidud NPMi-reformid on kantud pigem valikuvõimaluste suurendamisest kui teenuste pakkumise tõhususest. See viitab NPMi ja võrgustunud valitsemismudeli hübriidile.

Tänapäeval toimuvad teaduskirjanduses olulised debatid teemal, kas võrgustunud valitsemismudel on omaette kategooria või pigem NPMi laiendus. Kuigi osa teadlasi on kuulutanud NPMi kui mõttemalli surnuks (Dunleavy et al. 2006), ei ole erinevate tõlgenduste taustal selgust, mida NPM täpselt tähendab ning missuguses suunas avaliku sektori valitsemine liigub.

Eesti riigireformid

Eesti avalikku sektorit on alates iseseisvuse taastamisest aastal 1991 reformitud hoogtöö korras, reformimine on olnud sammsammuline ning keskne juhtimine ebapiisav (Pesti, Randma-Liiv 2016). Reformid on keskendunud ministeeriumide ja allasutuste restruktureerimisele. Fookus on olnud tihti erinevate asutuste konsolideerumisel. Pigem on reformides domineerinud NPM-meetod, mille tulemusel on riigivalitsemine hübriid traditsioonilisest ja NPM-mudelist. Võrgustunud valitsemismudel pole leidnud erilist tähelepanu.

Eesti avalikku sektorit on alates iseseisvuse taastamisest reformitud hoogtöö korras.

Ühest küljest on reforme peetud edukaks, kuid teisest küljest on selge, et reformid on olnud ebaühtlased, vähese kaasamisega ning nende siht on olnud peamiselt kärpida kulusid. Samas ei ole need reformid olnud orienteeritud suurtele süsteemsetele muutustele, kuna edukad reformid on toimunud tavaliselt avaliku sektori konkreetses üksuses, mitte laiemalt. Riik on organisatoorselt suutmatu nn silotornide ehk killustumiseüleses koordinatsioonis ning eelarve ja strateegiliste eesmärkide vahelised seosed on nõrgad (OECD 2015; 2011; Praxis 2017; 2015; 2013; Leosk 2018).

Pärast 2015. aasta valimisi said avaliku sektori reformid valitsuse tegevusprogrammis suurema tähelepanu osaliseks kui varem. Loodi riigihalduse ministri koht. Kõige silmapaistvam saavutus on haldusreform, kus 213 kohaliku omavalitsuse liitmise tulemusel tekkis 2017. aasta oktoobriks 79 valda ja linna. Valitsuse 2017. aasta mais vastu võetud riigireformi kava keskendub täidesaatva võimu ja kohalike omavalitsuste teenustele. Valitsuse tegevuskava on seadnud eesmärgiks tasakaalu, tõhususe ja avatuse, kuid peamiselt keskendutakse kulude kärpimisele. Eesmärgi „tõhus riik“ all on ära toodud ligi 30 tegevust, aga eesmärkide „tasakaalus riik“ ja „avatud riik“ all on kummalgi juhul 10 tegevust (Vabariigi Valitsus 2017). Samuti võib „avatuse“ ja „tasakaalu“ all leida tegevusi, millega taotletakse pigem „tõhustamist“.

Valitsuse riigireformi tegevusprogramm jättis demokraatia ja kaasamise küsimused Riigikogule, rõhutades, et „demokraatia ja rahva kaasamise teemadel saab juhtroll olla vaid parlamendil“ (Vabariigi Valitsus 2017). Riigikogu 2019. aasta veebruaris vastu võetud otsus „Riigireformi ja hea halduse põhimõtted“ rõhutab küll inimesekesksust, kuid keskendub teenuste pakkumisele ja probleemide lahendamisele (Riigikogu 2019). Lakooniline dokument peab silmas pigem valitsemise lihtsustamist ja tõhustamist. Kodanike osalemisest, kaasamisest ja demokraatia edendamisest ei ole selles sõnagi.

Seega, kuigi keskset juhtimist on tugevdatud, ei ole eespool viidatud haldusreformi kõrvale jättes senine tegevus riigireformi läbiviimisel mõeldud suurte süsteemsete muutuste ellukutsumiseks. Valitsuse tegevused aitavad parimal juhul kohaneda muutunud olukorraga, kuid on ebapiisavad, et pakkuda lahendust Eesti ees seisvatele suurtele väljakutsetele.

TSENTRALISEERITUD RIIGIVALITSEMISE STSENAARIUMID

Ekspertide aruteludes jäid peale kolm võtmetegurit, mille erinevas kombinatsioonis kerkivad esile alternatiivsed riigivalitsemise stsenaariumid. Need tegurid olid eelarvesurve, otsustusprotsesside kiirus ja valitsemise tsentraliseerituse määr. Tegurite kombinatsioonis kujunesid viis narratiivi riigivalitsemise kohta. On iseloomulik, et viiest stsenaariumist neli on tsentraliseeritud riigivalitsemise stsenaariumid, kus peamised muutujad on surve ja otsuste tegemise kiirus. Alljärgnevalt antakse lühiülevaade nendest stsenaariumidest, et paremini mõista „Võrgustunud riigi“ stsenaariumi eripärasid, mille üle arutletakse allpool.

Hoogtööriik

Stsenaariumi „Hoogtööriik“ aluseks on kombinatsioon tugevast survest eelarvekulude kokkuhoiu või vähendamise suunal, keskse juhtimise domineerimisest ja otsustusprotsessi kiiruse taotlusest. Surve eelarvekuludele võib tähendada kas vajadust neid lühikese perioodi jooksul tublisti kärpida või siis pikaajaliselt aluseks võetud hoiakut saada hakkama madalate eelarvekulude juures.

Stsenaariumile on iseloomulik püüd teha kiireid ja jõulisi otsuseid olukorra mõjutamiseks kas kriisist pääsemiseks või uute tekkivate võimaluste kasutamiseks, mis eeldab rohkem või vähem tsentraliseeritud, aga hierarhilist otsustusprotsessi. Eelarvesurve toob tõenäoliselt kaasa rea teenuste erastamise, mis tekitab olukorra, kus valitsusel pole kõikides valdkondades enam võimalik kiirete otsuste kaudu situatsiooni muuta.

Kodanikud võivad sellest stsenaariumist oskusliku tegutsemise puhul kasu saada, seda juhul, kui prioriteetsed sammud ja projektid õigeks osutuvad, samas neid endid olulisel määral otsustusprotsessidesse ei kaasata. Kodanikud peavad arvestama sellega, et saadavate teenuste maht ja kvaliteet kujunevad tõenäoliselt ebaühtlaseks ja ebastabiilseks. Mõned olulised teenused arenevad kiiresti ja hästi, teised võivad jääda nigelaks või saada ressursside ümbermängimise tõttu kannatada. Nii sellest kui ka elanike kaasamiseta tehtud projektide käivitamisest või nende nurjaminekust tingituna võib kodanike rahulolematus suureneda.

Vähesed eelarvevõimalused ning vajadus rasketel aegadel kiirelt, otsustavalt ja kokkuhoidlikult tegutseda võivad viia antud stsenaariumi taastootmisele ning muutuda tsentraliseeritud süsteemiga jätkamise ja avalikkuse otsustamisest eemale tõrjumise põhjenduseks.

Öövaht-riik

Stsenaariumi „Öövaht-riik“ puhul kombineerub soov vähendada riigi funktsioone püüdega tsentraliseeritud juhtimise poole, kusjuures valitsemisel ja otsustamisel eelistatakse eksperimenteerivale ja rabelevale pigem kaalutletud ja läbimõeldud protsessi. Stsenaariumi populaarsuse tõus või langus on seotud poliitiliste ja ideoloogiliste trendidega, kuid on raske ette kujutada stsenaariumi võidulepääsu, ilma et seda soodustaks tugev eelarvesurve. Riik kärbib märkimisväärselt kulusid ja vähendab avaliku sektori töötajaid, määrab konkreetselt piiratud rolli oma tegevusele ning erastab teenuseid. Avaliku sektori valitsemisel peetakse oluliseks luua süsteemne raamistik ning mitte liigselt sekkuda inimeste ja ettevõtete tegevusse.

Kodaniku jaoks tähendab see stsenaarium piiratud ligipääsu haridus- ja raviteenustele ning minimalistlikke, standardiseeritud digivahendeid riigi teenuste kasutamiseks. Kodaniku võimalused osaleda avaliku sektori otsustusprotsessides on piiratud, kuid tal on palju vabadust suunata oma elu ilma riigi sekkumiseta.

Võime reageerida väliskeskkonnast tulevatele olulistele muutustele (ökoloogilised, geopoliitilised, geoökonoomilised muutused) suuremate poliitikamuudatustega on selle stsenaariumi raames piiratud suhteliselt kitsa poliitikate spektri ja minimaalseks kärbitud valitsusaparaadi tõttu. Pluss on see, et riik pole end sidunud nii suurte kohustustega, kui mõni muu stsenaarium ette näeb, ja „Öövaht-riigi“ mudeliga kaasnenud kärbetega on võib-olla suudetud riigi finantsolukorda parandada. See võib teha lihtsamaks toimetuleku kriisisituatsioonis.

Ettevõtlik riik

Stsenaariumile „Ettevõtlik riik“ on iseloomulik liikumine senisest enam tsentraliseeritud juhtimise suunas ja püüd rakendada kiireid otsustusprotsesse. Erinevalt „Hoogtööriigi“ stsenaariumist on antud stsenaariumi eelduseks suhteliselt soodne eelarveseis ja sama perspektiivi säilimise lootus. See annab valitsusele suuremad võimalused finantsidega manööverdamiseks. Riik saab enam investeerida erinevatesse teenustesse ja (suur)projektidesse ning osaleda paljudes avaliku ja erasektori partnerlustegevustes (Private-Public Partnership, PPP). Motiiviks saab olla mitte ainult elanike igapäevaste nõuete rahuldamine ja riigi toimimise vastuvõetav tagamine valimistevahelisel perioodil, vaid majanduse ja riigi kui terviku arendamine. Riik püüab käituda suurettevõtjana, investeerides ja eelisarendades teatud valdkondi.

Otsustusprotsess on hierarhiline. Võtmeotsuseid võidakse püüda tsentraliseerida enam peaministri staabi tasandile, aga kuna valitsuse tegevusspekter on selle stsenaariumi puhul lai ja mitmepalgeline, pole eriti lihtne taolist püüdu realiseerida. On oht kujundada ametkonnad nn riigikapitalistlikeks ettevõtlusvürstiriikideks, mis võib takistada ressursside paindlikku kasutamist.

Avalike teenuste arendamise jaoks on see stsenaarium paljulubav, vähemalt prioriteetsed teenused, näiteks haridus, on võimalik arendada kvaliteetseteks ja kõigile kättesaadavateks; rahalises mõttes ei tohiks olla põhjust karta, et ka muude teenuste olukord halveneks. Kuna aga teenuste suurema individualiseerimise ja diferentseerimise nõuded kasvavad ning kodanikke ei soovita otsustusprotsessidesse sisuliselt kaasata, ei suudeta osa teenuseid piisavalt hästi elanike nõudlusega kohandada. Valitsemine tervikuna ei kujune eriti avatuks, kuna kõigi osapoolte kaasatus on otsustusprotsesside kiirusest olulisem.

Stsenaariumi probleemiks võib saada see, et lõtvade eelarvepiirangute juures võib hoogne täiustusprojektide käivitamine, eriti kui tagasiside korralikult ei toimi, tuua kaasa üle jõu käivate projektide ebaõnnestumise, mida on hiljem keeruline pidurdada või tagasi pöörata. Stsenaarium on tundlik nii tipptasandi juhtimise strateegilisuse ja kvaliteedi kui ka valitsuskoalitsioonide ümbermängimise suhtes.

Hoolekandja riik

Stsenaariumi „Hoolekandja riik“ teke on võimalik kasvava majanduse ja hea eelarveseisu juures. Koos elatustaseme tõusuga kasvab nõudlus rohkemate ja paremate avaliku sektori teenuste, eriti sotsiaalset laadi teenuste järele ning riik püüab kõigest väest sellele soovile vastu tulla. Riik suurendab oluliselt kulusid ja avaliku sektori töötajate arvu, sekkub aktiivselt erinevatesse eluvaldkondadesse, kasvatab kodanikke ja kannab nende eest hoolt.

Juhtimine on tsentraliseeritud, ehkki mitte tingimata valitsuse tasandile koondatud. Soositakse läbimõeldud ja kaalutletud otsustusprotsesse, kuhu aga kodanikke eriti laialdaselt siiski ei kaasata. Massiliselt reguleeritakse ja maksustatakse pahesid ning kasutatakse ennetamiseks suurandmeid, et suunata kodanikke paremate otsuste poole.

Kodaniku jaoks tähendab see stsenaarium head ligipääsu kvaliteetsetele haridus- ja raviteenustele ning laiahaardelisi digivahendeid riigi teenuste kasutamiseks. Samas on kodaniku võimalused osaleda avaliku sektori otsustusprotsessides piiratud ning riigi liigne sekkumine eraellu võib tekitada tunde, et elatakse politseiriigis.

Võime reageerida väliskeskkonnas tekkida võivatele olulistele muutustele (ökoloogilised, geoökonoomilised, geopoliitilised) riigi poliitikate asjakohase muutmisega, uute strateegiate väljatöötamise ja käivitamisega on selle stsenaariumi puhul madal. Hoolekandja riigi suureks paisunud aparaadi häälestatus valdavalt operatiivsetele heaoluteemadele ei võimalda radikaalsemate strateegiliste muutustega toime tulla. 

VÕRGUSTUNUD RIIK

Erinevalt eelmisest neljast stsenaariumist põhineb „Võrgustunud riik“ hajutatud valitsemisel. Otseselt sellest tulenevalt on otsustusprotsessid kaalutlevad ja aega nõudvad, kuna stsenaariumi iseloomustab suur pluralismi määr. See tähendab, et valitsemine on mitmekesine ja kaasav. Aktiivse kodaniku jaoks tähendavad need stsenaariumid ennekõike võimalust lüüa kaasa nii eri tasandite otsustusprotsessides kui ka võimalust panustada teenuste koosloomesse. Passiivse kodaniku jaoks tähendavad need mitmekesiseid teenuseid, mille kvaliteet ja kättesaadavus võivad tugevasti varieeruda sõltuvalt elukohast.

Stsenaarium „Võrgustunud riik“ põhineb hajutatud valitsemisel.

Stsenaariumi realiseerimise soodsamal juhul kombineeruvad väike eelarvesurve, hajutatud juhtimine ja kaalutlev otsustusprotsess. Avalikul sektoril on võimalik võrgustamisele kaasa aidata, investeerides koordinatsiooni parandamisse ja kaasamisse. Seega on see valitsemisviis rohkem formaliseeritud, seda iseloomustab struktureeritud pluralism ja liikumine traditsioonilise avaliku sektori valitsemise suunas. Valitsemise mitmekesisus saavutatakse eri valdkondades erinevaid võrgustikke kasutades. Mõned on ühe tugevalt personaliseeritud liidriga, teised juhtrühmaga ja kolmandad demokraatlikud.

Juhul kui stsenaarium realiseerub tugeva eelarvesurve tingimustes, domineerivad alt-üles-initsiatiivid ebapiisava avaliku sektori toetuseta. Domineerib hajutatud pluralism ja soov mitte protsesse üle formaliseerida, kuna üldine hoiak on bürokraatia vastane. Suur eelarvesurve võib olla siin tingitud nii välistest teguritest kui ka sisemistest, kus on otsustatud, et saab hakkama ka ilma suure avaliku sektori toetuseta.

Suure eelarvesurve tingimustes sarnaneb valitsemine avatud lähtekoodiga tarkvaraprojektide arendamisega, kus põimuvad erinevad võrgustikud, millest osa on rohkem ja teised vähem hajutatud. Kuna eelarvesurve on tugev, on valitsemine ebaühtlane. Osas valdkondades on tekkinud üksikud liidrid, kes suudavad ressursse mobiliseerida. Teised valdkonnad kannatavad suutmatuse käes ületada kollektiivse ühistegevuse barjääre.

Avaliku sektori juhtimine on selle stsenaariumi korral tõhus, kui olulised prioriteedid ja otsustusõigus on kokku lepitud. Keskvalitsus omab otsustuste monopoli ainult teatud strateegilistes küsimustes (nt riigikaitse). Peaministri roll on üldjoontes tagasihoidlik. Valitsuskabineti tasandil otsustele seavad ühest küljest piirid Riigikogu ja ministeeriumid, mis omakorda on palju otsustamisõigust delegeerinud ametitele.

Keskvalitsuse tegevust piiravad Riigikogu suurenenud strateegiline roll ja ta muutumine tööparlamendiks. Riigikogu täiskogul ja komisjonidel on oluline osa strateegiliste otsuste tegemisel, sh riigieelarve strateegia kujundamisel. Riigikogu rahastamine on autonoomne ega sõltu täitevvõimust.

Suure eelarvesurve tingimustes kannatab Riigikogu arutelude ja otsuste kvaliteet. Piiratud eelarve seab raskusi avatud riigi stsenaariumi puhul ka suuremale kaasamisele. Toimub liikumine esindusdemokraatialt osalusdemokraatia suunas, aga see liikumine põhineb peamiselt vabatahtlike panusel ning teatud teemade domineerimisel vastavalt olukorrale, aga mitte süsteemsel lähenemisel.

Kui eelarvesurve on väike, on Riigikogul võimalik rahastada uute töötajate palkamist, parandamaks arutelude ja otsuste kvaliteeti. Samuti loob selline olukord eelduse ulatuslikumaks ja süsteemsemaks kaasamiseks ning uute platvormide arendamiseks. Toimub liikumine esindusdemokraatialt osalusdemokraatia suunas, mis põhineb ka vabatahtlike panusel.

Kohalike omavalitsuste roll suureneb. Kuna keskvõimu roll on piiratud, ei toimi omavalitsuste arvu tsentraalne vähendamine ja erinevate omavalitsuste liitmine. Küll aga võib osa omavalitsusi vabatahtlikult ühineda, millega seoses tekivad erineva suurusega omavalitsused. Omavalitsuste fiskaalautonoomia suureneb oluliselt, mis võrreldes OECD riikidega on Eestis praegu madal (OECD 2018).

Kohalike omavalitsuste kulude osakaal kogu avaliku sektori eelarvekuludes suureneb, kuna omavalitsustel on üha suurem roll avaliku sektori funktsioonide täitmisel. Sisuliselt muutuvad kohalikud omavalitsused tõelisteks oma valitsusteks kohapeal. Neil on oluline funktsioon nii kohalike elanike kaasamisel kui ka elu- ja ettevõtluskeskkonna arendamisel. Suure fiskaalautonoomiaga kohalike omavalitsuste näiteks on Šveits, kus kohalikul omavalitsusel on volitus kehtestada makse ja näiteks ka residentidega maksumäärades läbi rääkida. 

Võimalused ja riskid

Võimaluseks on luua tugevad võrgustikud, mida veavad juhtgrupid, kes kaasavad laiahaardeliselt valitsemisse olulisi osapooli. See aitab koguda kasulikke ideid selle kohta, kuidas tuleks muuta strateegilist kurssi, kui väliskeskkonnas ilmnevad uued ja muutusi nõudvad ökoloogilised, geoökonoomilised või geopoliitilised trendid. Võib eeldada, et diskussioon nende üle algab siin varem kui teistes stsenaariumides. Samas on detsentraliseeritud süsteemi puhul keeruline leppida piisavalt kiiresti kokku kursimuutusi ja uuendada ühiseid strateegilisi vastuseid ning mängida ümber ressursse.

Riskiks on arengud, kus osas valdkondades võib stsenaarium tähendada „silotornide“ ehk omaette tegutsemise domineerimist, eriti kui ei suudeta luua küllaldast kooskõla. Mitmekesiste arusaamade tõttu võivad näiteks mõnes valdkonnas ja piirkonnas juhtuda olulised läbikukkumised. Kui keskvalitsus sekkub jõuliselt nende parandamisse, siis de facto kaob pühendumus ja usaldus hajutatud valitsemise vastu – otsuseid tehakse eeldusel, et keskvalitsus tuleb alati appi. Kui pühendumus hajutatud valitsemisele ei ole usaldusväärne, siis suurendab see nn moraaliriski (moral hazard).

Valitsemise juures on kõige raskem tegeleda nende keeruliste küsimustega, kus osaliste huvid ristuvad – eriti juhul, kui eelarvesurve on tugev. Kui eelarvesurve on nõrk nagu võrgustunud riigi stsenaariumi puhul, suurendatakse valitsusaparaati ebaühtlaselt, et ületada erimeelsusi n-ö raha abil.

Selle stsenaariumi erinevate alternatiivide puhul on põhimõtteliselt raske suurprojekte ellu rakendada, kuna ei suudeta saavutada konsensust. Stsenaariumi puhul, kus eelarvesurve on suur, on projektide elluviimine eriti keeruline, aga see on keeruline ka siis, kui eelarvesurve on nõrk. Tugeva eelarvesurve puhul langeb avaliku sektori investeeringute ja hangete osakaal eelarves. Madala eelarvesurve puhul hangete osakaal eelarves suureneb, kuid need ei pruugi puudutada suurprojekte ja avaliku sektori investeeringud jäävad suhtena SKPsse samale tasemele.

Erarahastusega projektide – nagu näiteks tselluloositehase – realiseerimise võivad blokeerida suhteliselt väikesed grupid. Samuti puudub realiseerimispotentsiaal niisugustel avaliku sektori raha nõudvatel projektidel nagu Rail Baltic, Saaremaa sild, neljarealine Tallinna-Tartu maantee ja Tallinna-Helsingi tunnel, kuna eelarvesurve on suur ja otsustusprotsess pluralistlik. Avaliku sektori investeeringute osakaal ja hangete osakaal eelarves langeb.

Olukorras, kus eelarvesurve on väike, kasvavad võrgustunud riigi puhul nii avaliku sektori töötajate osakaal kogu tööhõives kui ka avaliku sektori kulud suhtena sisemajanduse koguprodukti (SKP). Avaliku sektori võlakoormus suhtena SKPsse suureneb just kohalike omavalitsuste võlakoormuse kasvu tõttu. Kui võrgustunud riigi puhul on eelarvesurve suur, siis kärbitakse valitsusaparaati ebaühtlaselt, mis omakorda võib vähendada koordinatsioonivõimet. Sel juhul jäävad ka avaliku sektori töötajate osakaal kogu tööhõives ja avaliku sektori kulud suhtena SKPsse samaks. 

Teenuste pakkumise tase on tänu ressurssidele ja koordinatsioonile kõrge, kui eelarvesurve on väike. Osa valdkondi on innovaatilised, kasutades oskuslikult ära alt-üles-innovatsiooni ja rohujuuretasandi ressursse ning luues teenuseid koos vabatahtlike ja erasektoriga. Teised valdkonnad suudavad tagada kvaliteetse teenuse ametkonnapõhiselt.

Kui eelarvesurve on tugev, siis on rohkem mahajäänud valdkondi, mis vaevlevad nii ressursside- kui ka koostööpuuduses. Teenuste pakkumisel tekib suurem variatsioon mitmel tasandil. Erineva sissetulekuga grupid pääsevad ligi erinevatele teenustele, kuna jõukamad saavad avaliku sektori puudujääke täiendada erasektori teenustega. Suurema sotsiaalse kapitaliga piirkondades osalevad kodanikud aktiivsemalt teenuste koosloomes, nagu näiteks naabrivalve töös, mis abistab politseid, ent teistes piirkondades ei suudeta avaliku sektori teenuste täiendamisel ja asendamisel piisavalt koostööd teha.

Teenuste pakkumise edukus sõltub olulisel määral võimest kaasata kodanikke teenuste koosloomesse, mida rõhutab ka võrgustunud riigi alane teaduskirjandus (Ostrom 1972; Voets et al. 2015). Kuna osa teenuseid sobivad selleks paremini (turvalisus, naabrivalve) ja teised halvemini (äriregister, maaregister), on teenuste areng sellest mõjutatud. Kodanike kaasamine teenuste loomisesse ning protsesside läbipaistvus aitavad suurendada valitsemise avatust ja osalusdemokraatiat.

Kuigi teenuste pakkumisel esineb variatsioone, suureneb kodanike üldine rahulolu ja usaldus avaliku sektori õigussüsteemi, korravalve, ravi- ja haridusteenustega just kaasamise ja teenuste koosloomise tulemusel.

Digiteerimine võimaldab selle stsenaariumi puhul nii osutada teenuseid tõhusamalt kui ka kaasata kodanikke teenuste koosloomesse ja teistesse demokraatlikesse protsessidesse.

Võrgustunud riigi stsenaariumi puhul on valitsemise digiteerimisel oluline roll, kuna digiteerimise abil saab koguda andmeid ning kujundada poliitikaid. See eeldab, et kõik avaliku sektori IT-süsteemid on ühendatavad X-tee kaudu, ning kuigi erinevaid lahendusi on rohkelt, on nad enam-vähem standardiseeritud. Kuna eelarvesurve on väike, võivad teatud valdkondades tekkida nn valged elevandid – mõtlematult püstitatud kallid rajatised, mida hiljem ülal pidada ei jõuta –, seda eriti seetõttu, et kõikide valdkondade areng ei ole ühtlane ja tekib rahaline võimalus n-ö üle investeerida.

Kui eelarvesurve on tugev, pakub avaliku sektori digiteerimine võimalusi säästvalt toimetada. Kuna suuri investeeringuid ei ole võimalik teha, vormitakse valdkonniti erinevaid digilahendusi. Koostöös kodanike ja erasektoriga lihvitakse osa neist paremaks. Mõned teenused taandarenevad. Mõne valdkonna digiteerimisel otsitakse avatud lähtekoodiga lahendusi, mis võimaldavad vähendada kulusid, vältida sõltuvust konkreetsetest IT-lahendustest ja firmadest ning kaasata arendustegevusse vabatahtlikke nii Eestist kui ka väljastpoolt.

Digiteerimise tulemuseks on erisuguste juhtimismudelitega ebaühtlased lahendused. Mõne teenuse puhul võib täheldada avatud lähtekoodiga tarkvaraarendusele sarnast alt-üles-meetodit, kus juhtmeeskond koos suure vabatahtlike hulgaga suudab pakkuda pidevalt arenevat innovaatilist teenust. Sellisele kodanike juhitud innovatsioonile on vastukaaluks ametkondadekesksed teenused, mille kvaliteet on ebarahuldav.

Võrgustunud riigi stsenaarium eristub väiksema eelarvesurve tingimustes ennekõike selle poolest, et lisaks kodanike juhitud innovatsioonile pakutakse suhteliselt häid ametkondadekeskseid teenuseid, seni kuni eelarve seda võimaldab. Siia lisanduvad omakorda nende kohalike omavalitsuste digiprojektid, kes püüavad innovaatilisi lahendusi pakkudes meelitada enda juurde uusi elanikke nii Eestist kui ka välismaalt. Eesti positsioon erinevates e-valitsemise indeksites suureneb, kuna demokraatlikesse protsessidesse on kaasatud ja seal osaleb rohkem elanikke.

Selle stsenaariumi puhul soositakse suurandmete kasutust. Kuigi riigis on IT kasutamine ja arendamine ebaühtlane ja hajutatud, liigutakse avaandmete kasutamise suunas. Seetõttu on paljudes valdkondades võimalik kombineerida avaliku sektori ja/või era- ja avaliku sektori andmebaase. OECD riikide avaandmete kasutamise võrdluses paraneb Eesti koht oluliselt, kuna rohkem avaliku sektori andmeid saab taaskasutatavaks.

Eesti riigi antud digiidentiteeti kasutatakse mitmekesiste teenuste puhul, kuna seda arendatakse koostöös kodanike, kohalike omavalitsuste ning erasektoriga. Üha rohkem inimesi tarvitab nii riigi digiidentiteeti kui ka mittetulundusorganisatsioonide ja erasektori erisuguseid lahendusi, millest mitmed võimaldavad kasutada riigi ja erasektori pakutavat identiteeti kombineeritult. E-residentsuse programmi arendatakse edasi, lisades sinna mitmesuguseid kohalike omavalitsuste ja kogukondade loodud teenuseid.

KOKKUVÕTE

Avaliku sektori valitsemine ja selle reformimine puudutavad kodanike otsustusprotsessides osalemist ja demokraatiat, mitte ainult teenuste pakkumist kodanikele. Tasakaal tõhususe ning kodanike kaasamise ja otsustusprotsessides osalemise vahel võib minna kaduma, kui peamine eesmärk on kärpida kulusid, tsentraliseerida valitsemist ja konsolideerida teenuseid.

Ületsentraliseeritud valitsemine võib muutuda vähem kodanikukeskseks ja viia kodanike suuremale võõrandumisele.

Praegu elluviidavad ja kavandatavad reformid keskenduvad Eestis täidesaatvale võimule ja teenuste pakkumisele ning on tehtud hoogtöö korras. Riigikogu oluline ülesanne on seada avaliku sektori valitsemise reformide konkreetsed pikaajalised eesmärgid ning edendada demokraatiat ja kaasamist. Ent Riigikogu riigireformi ja hea halduse põhimõtted (Riigikogu 2019) keskenduvad teenustele, tõhususele ja valitsemise lihtsusele, mitte inimeste osalemisele otsustusprotsessides ja nende kaasamisele.

Nii Riigikogu kui ka valitsuse tasandil on vaja riigi reformimisel laiahaardelisemat strateegilist arusaama, mis keskenduks kulude kärpimise kõrval süsteemsetele muudatustele. Organisatoorselt tähendab see erinevate valitsemismudelite läbimängimist. Peamine proovikivi on ebapiisav kapseldumiseülene koordinatsioon, mis võiks tähendada pigem võrgustunud, hajutatud käsituse eeliste arvestamist.

Kahjuks ei ole võrgustunud riigi kontseptsioon Eestis isegi laiema arutelu objekt. Eesti avaliku sektori valitsemine on pigem funktsionalistlik ja tehingupõhine (transactional) ning mõeldud peamiselt olulisena tunduvate vajaduste rahuldamiseks. Samas vajab pikaajaliste muudatuste juhtimine ümberkujundustele suunatud (transformative) mõtteviisi, mis on kitsaste huvide ülene ja lahendaks koordinatsiooniprobleeme.

Ennekõike on tarvis suurendada riigi strateegilist tundlikkust. Strateegiline tundlikkus on võime lahendada probleeme paindlikult ja kompleksselt, kasutades uudseid tehnoloogiad ja osaliste koostööd. Seega tasuks kaaluda võrgustunud valitsemise mudeleid, mis on oma olemuselt kaasavamad nii teenuste loomisel kui ka kodanikudemokraatia edendamisel. Vastasel korral tuleb meil tulevikus mõelda tagasi täna tehtud valikule Robert Frosti luuletuse „Käimata jäänud tee“ võtmes: „Kord, raskus unund, leinan ohkel / Neid ammumöödund aegu takka: / Kaks teed viis laande – vaevarohke / Tee valisin, mis rohtund rohkem / …“

KASUTATUD ALLIKAD

  • ARENGUSEIRE KESKUS. (2018). Riigivalitsemise ja e-riigi stsenaariumid. Tallinn. – https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2017/09/arenguseire_keskus_riigivalitsemise_raport_2018.pdf.
  • BOUCKAERT, G., PETERS, B. G., VERHOEST, K. (2010). The Coordination of Public Sector Organizations: Shifting Patterns of Public Management. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
  • DUNLEAVY, P., MARGETTS, H., BASTOW, S., TINKLER, J. (2006). New Public Management is dead: Long Live Digital-Era Governance. – Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, 16(3), 467–494. – DOI: 10.1093/jopart/mui057.
  • EUROPEAN COMMISSION. (2013). A Vision for Public Services. Directorate-General for Communication Networks, Content and Technology. – https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/vision-public-services.
  • FOUNTAIN, J. E. (2001). Building the Virtual State: Information Technology and Institutional Change. Washington, D.C.: Brookings Institution Press.
  • FOUNTAIN, J. E. (2016). Building an Enterprise Government. Creating an Ecosystem for Cross-Agency Collaboration in the Next Administration. – Partnership for Public Service. – http://businessofgovernment.org/sites/default/files/Building%20An%20Enterprise%20Government.pdf.
  • FROST, R. (1965). Käimata jäänud tee. – Lehtedel sammuja. Tõlkinud Minni Nurme. Tallinn: Eesti Raamat.
  • HOOD, C. (2000). The Art of the State: Public Management, Rhetoric, and Culture. Oxford: Oxford University Press, 171–193. – DOI: 10.1093/0198297653.001.0001.
  • JANSSEN, M., ESTEVEZ, E. (2013). Lean Government and Platform-based Governance – Doing more with less. – Government Information Quarterly, 30(1), S1–S8. – DOI: 10.1016/j.giq.2012.11.003.
  • KITSING, M. (2011). Success without Strategy: E-Government Development in Estonia. – Policy & Internet, 3(1), 1–21. – DOI: 10.2202/1944-2866.1095.
  • KITSING, M., DANILOV, T. (2017). Arvamus tuleviku kohta mõjutab praeguseid otsuseid. – Riigikogu Toimetised, 35, 143−152.
  • KITSING, M. (2018). Janus-Faced Approach to Governance: Mismatch between Public Sector Reforms and Digital Government in Estonia. – A. Ojo, A. Kankanhalli, D. Soares (Eds). – Proceedings of the 11th International Conference on Theory and Practice of Electronic Governance (ICEGOV’18), April 4–6. Galway, Ireland.
  • KITSING, M. (2019). The Road Not Taken: From Digital Networks to Networked Governance. – The Proceedings of 2019 IEEE 4th International Conference on Computer and Communication Systems: ICCCS, February 23–25. Singapore. IEEE Press, 457−462.
  • LEOSK, N. (2018). Riigivalitsemise ja e-riigi stsenaariumite uurimussuuna jaoks valminud artikkel. Käsikiri.
  • LINDERS, D. (2012). From E-Government to We-Government: Defining a Typology for Citizen Coproduction in the Age of Social Media. – Government Information Quarterly, 29(4), 446–454. – DOI: 10.1016/j.giq.2012.06.003.
  • LÆGREID, P., SARAPUU, K., RYKKJA, L., RANDMA-LIIV, T. (2015). New Coordination Challenges in the Welfare State. – Public Management Review, 17(7), 927–939. – DOI: 10.1080/14719037.2015.1029344.
  • LÆGREID, P., NORDØ, A. D., RYKKJA, L. (2013). Public Sector Reform in Norway: Views and Experiences from Senior Executives. Country Report as part of the COCOPS Research Project. – http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2013/06/Norway_WP3-Country-Report.pdf.
  • MINISTRY OF FINANCE. (2013). Governments for the Future. Main Report November. Helsinki, Finland.
  • OECD. (2011). Estonia: Towards a Single Government Approach. OECD Public Governance Reviews, OECD Publishing. – DOI: 10.1787/9789264104860-en.
  • OECD. (2015). OECD Public Governance Reviews: Estonia and Finland. Fostering Strategic Capacity across Governments and Digital Services across Borders. OECD Public Governance Reviews. Paris: OECD Publishing. – DOI: 10.1787/9789264229334-en.
  • OECD. (2018). OECD Fiscal Decentralisation Database. – http://www.oecd.org/tax/federalism/fiscal-decentralisation-database.htm.
  • OSBORNE, S. P. (2007). The New Public Governance? – Public Management Review, 8(3). 377–387. – DOI: 10.1080/14719030600853022.
  • OSTROM, E. (1972). Metropolitan Reform: Propositions Derived from Two Traditions. – Social Science Quarterly, 53(3), 474–493. – https://www.jstor.org/stable/42860228.
  • OSTROM, E. (1990). Governing the Commons. The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge: Cambridge University Press. – https://wtf.tw/ref/ostrom_1990.pdf.
  • PESTI, C., RANDMA-LIIV, T. (2016). Interim Report on Public Administration Reform Trends and Reform Dynamics in Estonia.
  • PRAXIS. (2013). Citizen Centric e-Participation: A Trilateral Collaboration for Democratic Innovation. Case studies on e-participation on policy: Sweden, Estonia and Iceland. – https://www.digar.ee/arhiiv/en/collections/21918.
  • PRAXIS. (2015). Usaldusväärne, võimekas ja jõukohane riik. Riigivalitsemise teemapaber. – http://www.praxis.ee/wp-content/uploads/2015/02/riigivalitsemise-reformi-teemapaber.pdf.
  • PRAXIS. (2017). Riigireformi Radari materjalid. – https://www.reformiradar.ee.
  • RAMIREZ, R., WILKINSON, A. (2016). Strategic Reframing: The Oxford Scenario Planning Approach. First Edition. Oxford: Oxford University Press.
  • RIIGIKOGU. (2019). Riigikogu otsus „Riigireformi ja hea halduse põhialused“. – https://www.riigikogu.ee/wpcms/wp-content/uploads/2019/02/777XIII_RK_o_02.2019.pdf.
  • SCHWARTZ, P. (1991). The Art of Long View: Planning for the Future in an Uncertain World. New York, London, Toronto, Sydney, Auckland: Doubleday.
  • SOLVAK, M. (2018). Riigivalitsemise ja e-riigi stsenaariumite uurimussuuna jaoks valminud artikkel. Käsikiri.
  • THOMPSON, G., FRANCES, J. LEVACIC, R., MITCHELL, J. (Eds.). (1991). Markets, Hierarchies and Networks: The Coordination of Social Life. London: Sage.
  • VABARIIGI VALITSUS. (2017). Vabariigi Valitsuse riigireformi kava perioodiks jaanuar 2017 kuni märts 2019. – https://www.rahandusministeerium.ee/sites/default/files/riigireformi_tegevuskava_11_5_2017.pdf.
  • VOETS, J., VERHOEST, K., MOLENVELD, A. (2015). Coordinating for Integrated Youth Care: The Need for Smart Metagovernance. – Public Management Review, 17(7), 981–1001. – DOI: 10.1080/14719037.2015.1029347.

 

Tagasiside