Nr 39

Laadi alla

Jaga

Prindi

Euroopa Liidu ühtekuuluvuspoliitika ja innovatsiooni toetamine Kesk- ja Ida-Euroopas: kriitiline ülevaade *

05. juuni 2019

Varia

RiTo nr 39, 2019

Postsotsialistlikul üleminekuajal on innovatsiooni toetamine olnud Kesk- ja Ida-Euroopa (KIE) riikide jaoks, mis liitusid Euroopa Liiduga 2004. aastal (Tšehhi, Eesti, Ungari, Läti, Leedu, Poola, Slovakkia ja Sloveenia), 2007. aastal (Bulgaaria ja Rumeenia) ning 2013. aastal (Horvaatia), oluline strateegiline eesmärk.

SISSEJUHATUS

Üleminekufaasis on KIE riigid silmitsi seisnud paljude üldiste probleemidega, kuigi nad pole enam eraldiseisvad ja homogeensed piirkonnad. Pole kahtlust, et KIE riigid on viimastel kümnenditel asunud kindla ja püsiva arengu teele (Aghion et al. 2011). Samuti on nad saavutanud vaieldamatut edu sotsiaalses arengus, elatustaseme tõstmises ning poliitiliste ja institutsionaalsete reformides. Pärast 1990. aastaid on need riigid kogenud märkimisväärset sotsiaalmajanduslikku pööret ja avanud oma turud ülemaailmsele kapitalile ja välistele teadmisallikatele (Capello, Perucca 2013), samas integreerudes Euroopa ja ülemaailmsetesse tootmisstruktuuridesse. Madal tööjõukulu tooteühiku kohta ühendatuna hea väljaõppe, haritud tööjõu ja laienevate turgudega on regiooni meelitanud suured välismaised otseinvesteeringud ja olulised investorid (Gauselmann et al. 2011). Ometi on KIE regiooni kiire tootlikkuse kasvu ja innovaatilise võimekuse arendamise vahel selge lõhe (Gorzelak 2017). Mõned autorid pakuvad, et KIE riigid kannatavad tõsise „innovatsioonidefitsiidi“ all (Havas, Keenan 2008) ja hoolimata massiivsetest välismaistest otseinvesteeringutest ja modernsete tootmis- ja juhtimismeetodite juurutamisest ei ole tehnoloogia ja oskusteabe välismõjud siseriiklikule majandusele piisavad (Economist Intelligence Unit 2008). Selle tulemusena on need riigid ikka veel kaugel tehnoloogia piirtasemest (Aghion et al. 2011; Estrin et al. 2014), neil on soodumus innovatsiooniks vähene (Becker et al. 2010) ning ebaefektiivsed riiklikud ja regionaalsed innovatsioonisüsteemid (Kravtsova, Radošević 2012).

Mõned selgitused sellele fenomenile on seotud kommunistliku pärandi ja sünkroniseerimisefektiga. Näiteks organiseeriti sotsialismiajal innovatsiooniprotsesse teaduse stimuleerimise lineaarse innovatsioonimudeli järgi ning interaktiivsed õppeprotsessid olid vähe arenenud või puudusid (Koschatzky et al. 2001). Üleminekul turumajandusele ei kasvanud KIE riikide majandus teadusest juhitud innovatsiooni baasil (Radošević 2017). Selle asemel oli kasv ettevõtete tasemel tihedalt seotud ekspordi vertikaalse spetsialiseerumise, mitte teadus- ja arendustegevuse innovatsiooniga (Radošević, Stancova 2015) ning suurem osa ettevõtetest lülitus innovatsiooniprotsessi uute seadmete omandamise ja tootmisvõimsuste valdamise vormis (Tiits et al. 2008). Hoolimata suurtest potentsiaalsetest eelistest mitmes teoreetilise ja rakendusteaduse valdkonnas (Camagni, Capello 2014), eksisteerib oluline lõhe nõudluses teaduslike uuringute ja tehnoloogilise arenduse järele ning ettevõtete tegevus innovatsiooni vallas on enamasti ettevõttesisese iseloomuga (Ženka et al. 2014). Isegi kui tulemused näitavad positiivset trendi, et KIE regioon teeb teaduslikes teadmistes mahajäämuse põlvkonna vältel tasa, on selle vastuvõtuvõime ikka veel piiratud (Radošević, Yoruk 2014).

KIE tasandil ilmnevad mitmed puudujäägid poliitilises raamistikus ja institutsioonilises võimekuses (Bachtler et al. 2014). Regionaalsed innovatsioonisüsteemid on äärmiselt killustatud, puudub regionaalne autonoomia, tugevad teadusbaasid ja kohalikud võimalused (Krammer 2017). Peale selle on üleminekueelised riikides ebavõrdselt jaotunud ning pealinna regioonis ja vähem arenenud perifeerias on majanduslikus ja innovaatilises suutlikkuses suured erinevused. KIE riigid, või vähemalt enamik regioone selles Euroopa osas, klassifitseeritakse „perifeersete“ või „mahajäänud“ piirkonnana, mis näitab fundamentaalseid erinevusi innovatsioonis, olgu see sektorite kaupa, struktuurne, seotud ressursside ja võimaluste, välismõjude või turutõrgete probleemidega jne (McCann, Ortega-Argiles 2015). Nn ühisnimetajad nendes perifeersetes piirkondades on puudujäägid oskusliku inimkapitali pakkumises, erinevused majandusstruktuuri ja -sektorite ülesehituses, mis muudab need innovatsioonile vähem altiks, ajude äravoolus ja puudulikes institutsioonilistes raamistikes (Rodriguez-Pose 2015).

Põhjenduseks ELi strateegilisele sekkumisele regioonis oli soov leevendada regionaalseid erinevusi ja aidata KIE riikidel Lääne-Euroopale järele jõuda. Hinnanguliselt panustasid aastatel 2007–2015 ELi tõuke- ja ühtekuuluvusfondid KIE liikmesriikide SKTsse 11–24 protsenti, toetades muu hulgas märkimisväärselt nende riikide infrastruktuuri, transpordisüsteeme ja moderniseerimist (KPMG 2016). Suurem osa tõukefondidest läks investeeringuteks taristusse ja keskkonda, millele järgnesid tootlikud investeeringud (Brown et al. 2017).

Artikli eesmärk on pakkuda üksikasjalik ülevaade ELi strateegilisest sekkumisest, toetamaks innovatsiooni KIE riikides. Nagu seda teemat käsitlevast kirjandusest lugeda, on sellisel sekkumisel kaks peamist põhjust: tegelemine turu- või süsteemitõrgetega, mis piiravad ettevõtete võimekust konkureerida ja kasvada, või nende tegevuse alustamise toetamine kõige paljutõotavamates ja tähtsamates sektorites (European Commission 2016a). Artikli teine osa vaatleb seetõttu sekkumise loogikat ja poliitiliste raamistike strateegilist orientatsiooni innovatsiooniks ja ettevõtluseks regioonis kolmes finantsraamistikus: aastatel 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020, tehes samas vahet rahaeraldustes teadustegevuse, tehnoloogiaarenduse ja innovatsiooni (RTDI) ning ettevõtluse toetamise vahel. Artikli kolmas osa esitab sekkumise tulemuse ELi tasandil tehtud strateegilise analüüsi põhjal ja kirjanduse selle valdkonna kohta. Artikkel lõpeb strateegiliste soovitustega, millised oleksid vajalikud muudatused ja kohandused, eriti nutika spetsialiseerumise paradigma kontekstis.

ÜHTEKUULUVUSPOLIITKA INVESTEERINGUD INNOVATSIOONI JA ETTEVÕTLUSSE KIE RIIKIDES

2000–2006: algatusfaas

Välja arvatud Tšehhi (Praha) ja Slovakkia (Bratislava) pealinnapiirkonnad, klassifitseeriti kõik ELiga 2004. aastal liitunud KIE riikide (Tšehhi, Eesti, Ungari, Läti, Leedu, Poola, Slovakkia, Sloveenia) regioonid ELi finantsraamistikus 2000–2006 kui „eesmärgi 1 ehk lähenemise“ regioonid ja ELi rahastuse eraldamisel kasutati märkimisväärset kaalutlusõigust. Erinevalt rohkem arenenud „eesmärgi 2 ehk konkurentsivõime“ regioonidest, mille fookus oli nüüdisaegsete teadusuuringute ja arendusprotsesside ning innovatsiooni soodustamisel, oli KIE regioonide jaoks peamine strateegiline eesmärk toetada ja/või mitmekesistada majandust, põimides sellega innovatsiooni ja ettevõtluse teemad. Keskmiselt kulutasid ühtekuuluvusregioonid 4,9 protsenti olemasolevatest tõukefondidest teadustegevusele, tehnoloogilisele arendustööle ja innovatsioonile, kusjuures konkurentsivõimelisemad eesmärgi 2 piirkonnad kulutasid samadel eesmärkidel keskmiselt kogurahastusest 9,8 protsenti (Technopolis 2006). Võrreldes rohkem arenenud riikidega, olid KIE riigid märkimisväärselt aktiivsemad välismaiste otseinvesteeringute ligimeelitamisel ning tööstusparkide ja ettevõtlusinkubaatorite loomisel, samas kui innovatsiooni vallas toetasid nad peamiselt investeeringuid elementaarsesse infrastruktuuri, klastritesse ja rakendusuuringutesse. See oli kooskõlas nende riikide vähese tootearendusvõimekusega ja pädevuse puudumisega innovatsiooni toetusmeetmete juhtimise vallas, mis selgitab ka „tarnimispoole“ sekkumise eelistamist ja otseste vahendite laiemat kasutamist (Holm-Pedersen et al. 2009; Technopolis 2006).

2007–2013: katsefaas

Peamine erinevus ettevõtluse ja innovatsiooni toetamise strateegias aastatel 2007–2013, võrrelduna aastatega 2000–2006, oli suurem temaatiline eristamine. Ühtekuuluvuseesmärgi raames oli finantstoetuse siht moderniseerida ja mitmekesistada majandusstruktuure ning luua jätkusuutlikke töökohti. Siin julgustati liikmesriike suunama oma ressursse tähtsamatele eelistustele, sealhulgas kasvuks vajalike teadmiste ja innovatsiooni täiustamisele, mis hõlmab alameelistusi, nagu: (1) teadus- ja arendustöö suutlikkuse tugevdamine ja selle integreerimine Euroopa teadusruumi (RTDI) ja (2) innovatsiooni edendamine ning ettevõtlikkuse toetamine, andes abi väike- ja keskmise suurusega ettevõtetele ning tehnoloogia edastamisele, ärivõrgustike arendamisele, innovatsiooni rahastamisele uute rahastamissüsteemide vahenditega jne (Enterprise). Joonis 1 näitab eraldisi nendele eelistustele (väljendatuna protsendina kogu ühtekuuluvuspoliitika investeeringutest) KIE riikides 2014. aasta lõpuks.

Aastate 2007–2013 finantsraamistikus puudus KIE riikidel seaduslik kohustus teha sihtotstarbelisi kulutusi „Teadmiste ja innovatsiooni täiustamise“ vallas ja see selgitab eraldistes suuri riigisiseseid variatsioone. Keskmiselt kulutasid KIE riigid umbes 22 protsenti kogu ühtekuuluvuspoliitika eraldistest RTDI, ettevõtlusvõrgustiku Enterprise ja IKT peale, kusjuures Sloveenia ja Eesti olid nende kulude puhul omas regioonis juhtival kohal. Spektri teises otsas olid Bulgaaria ja Rumeenia eraldised RTDIsse väga väikesed, samas kui Slovakkia ja Balti riigid suunasid ettevõtluse toetuseks ainult piiratud hulgal raha. Kontrastina eraldasid ELi kõige arenenumad riigid (EU15 riigid) suure osa toetusest ettevõtetele ja keskendusid rohkem innovatsiooni ja teadmispõhise majanduse temaatilisele prioriteedile.

JOONIS 1. Finantsressursid ettevõtlusele ja innovatsioonile. Ühtekuuluvuspoliitika koguinvesteeringud aastatel 2007–2013 riikide kaupa

JOONIS 1. Finantsressursid ettevõtlusele ja innovatsioonile. Ühtekuuluvuspoliitika koguinvesteeringud aastatel 2007–2013 riikide kaupa

Allikas: autorite arvutused European Commission (2016b) põhjal; ifo Institute

Tasub märkimist, et EU15 riikides oli riigi abi väike- ja keskmise suurusega ettevõtetele tunduvalt suurem kui ühtekuuluvuspoliitika riikides, samas kui KIE riikide tõukefondid kujutasid ainsat (või kõige olulisemat) tööstuspoliitika rahastamisallikat (European Commission 2016a). Aastatel 2007–2013 määras suutlikkuse raha vastu võtta finantskriis ja mõned investeerimiskategooriad, sealhulgas RTDI valdkonnas, olid jõudluse mõttes probleemides, kuna programmi ametiasutused eelistasid tegevust, kus neil oli kogemusi ja kus tulemused olid käegakatsutavad (st investeeringud materiaalsesse infrastruktuuri) keerukamate sekkumiste asemel RTDI valdkonda (Ferry 2014). See on põhjus, miks mõned KIE riigid nihutasid sellel ajal raha RTDIst teistesse tegevusprogrammidesse (nagu muud investeeringud ettevõtetesse, energiasse, sotsiaalsesse infrastruktuuri jne) – vt European Commission (2016b).

2014–2020: spetsialiseerumisfaas

Reformitud ühtekuuluvuspoliitikale avaldasid aastatel 2014–2020 mõju mõned eelkäijate nõrgad küljed, sealhulgas strateegilise planeerimise ja territoriaalsete perspektiivide või eelistuste fookuse puudumine (Barca 2009). „Nutika spetsialiseerumise“ kontseptsioon, mis on sekkumise juhtmotiiv, toetamaks innovatsiooni uues finantsraamistikus, rõhutab prioriteetide seadmise põhimõtet vertikaalses loogikas kui püüet vähendada killustumist ja tegeleda puuduvate või nõrkade suhetega teadus- ja arendustegevuse ja innovatsiooni ning majanduse valdkondliku struktuuri vahel (Foray et al. 2011). Uus kontseptsioon rõhutab vajadust kohandada eelistused sobituma lähenemisega tehnoloogilisele piirtasemele (Aghion et al. 2011), nii et seda nähtaks üliolulisena, eriti regioonide/riikide jaoks, mis ei ole teadus-tehnoloogilisel eesliinil. KIE riikide jaoks esindavad ELi fondid peamist finantshooba riigitoetustele aastatel 2014–2020 ning mõned autorid positsioneerivad „nutika spetsialiseerumise“ kolmandaks majanduspoliitika põhiprintsiipide väliseks ja tingimuslikkusele tuginevaks reformiks – pärast Washingtoni konsensust ja euroopastumist (Karo, Kattel 2015). Siiani on kõik KIE riigid ja enamik nende regioone loonud „regionaalsed innovatsioonistrateegiad“ (RIS3) ja eraldanud olulise osa oma kõigist ühtekuuluvuspoliitika ressurssidest RTDI-le ja Enterprise’ile (joonis 2).

Võrreldes aastate 2007–2013 ja 2014–2020 eraldisi innovatsiooni ja ettevõtlusse KIE regioonis ei saa märkimisväärseid muutusi täheldada. Kõige tagasihoidlikumad uuendajad – Rumeenia ja Bulgaaria – pühendavad neile eesmärkidele umbes 15 protsenti, samas kui ainus tugev uuendaja regioonis, Sloveenia, ja temale järgnev Eesti, kulutavad samadel eesmärkidel üle 30 protsendi kõigist oma rahaeraldistest. Isegi kui praegu on veel vara hinnata muutusi, mis on toimunud riiklikus ja regionaalses innovatsioonisüsteemis, näitavad esialgsed ilmingud, et paljudes Ida-Euroopa regioonides on RIS3 päevakorda võtmise pärast põhjust muretseda (McCann, Ortega-Argiles 2016; Karo et al. 2017), eriti nende institutsioonilise korralduse, konsulteerimisprotsessides riikliku uurimistöö domineerimise, perifeerias oluliste ettevõtete alaesindatuse (Kroll 2017) või internatsionaliseerimise protsessidele tähelepanu pööramise puudumise tõttu (Radošević, Stancova 2015).

JOONIS 2. Finantsressursid ettevõtlusele ja innovatsioonile. Ühtekuuluvuspoliitika koguinvesteeringud aastatel 2014–2020 riikide kaupa

JOONIS 2. Finantsressursid ettevõtlusele ja innovatsioonile. Ühtekuuluvuspoliitika koguinvesteeringud aastatel 2014–2020 riikide kaupa

Allikas: autorite arvutused European Commission (2017) põhjal; ifo Institute 

ÜHTEKUULUVUSPOLIITIKA INVESTEERINGUTE VÄLJUNDID JA MÕJUD INNOVATSIOONILE JA ETTEVÕTLUSELE

Oluline panustamine riikide teadus- ja arendusalastesse püüdlustesse

Hoolimata takistustest ühtekuuluvuspoliitika rakendamisel KIE riikides, rõhutatakse selleteemalises kirjanduses ka mõningaid olulisi saavutusi. Esmalt tuuakse esile ELi ühtekuuluvuspoliitika suhtelist tähtsust riikide teadus- ja arendustegevuse püüdluste toetamisel. Teadus- ja arendustegevuse kulud suurenesid KIE tasandil 40 eurolt elaniku kohta 2004. aastal 91 euroni elaniku kohta 2007. aastal ja 144 euroni elaniku kohta 2016. aastal, kuigi osakaal SKTst on kõigi riikide puhul, v.a Sloveenia (joonis 3), ikka veel allpool ELi keskmist (2 protsenti).

Kuna programmiperioodil oli Euroopa Regionaalarengu Fondi (ERDF) finantseerimine sageli ainus KIE regiooni tööstuspoliitika rahastus, oli seda tüüpi toetus mõeldud vastukaaluks riigi kulutuste vähenemisele tõsise majanduskriisi ajal (European Commission 2016a).

JOONIS 3. Ettevõttesiseste teadus- ja arendustegevuse kogukulude (GERD) areng KIE riikides

 

JOONIS 3. Ettevõttesiseste teadus- ja arendustegevuse kogukulude (GERD) areng KIE riikides

Allikas: autorite arvutused European Commission (2017) põhjal; ifo Institute

Uued poliitilised vahendid, uued tegijad

Paljudes regioonides on ühtekuuluvuspoliitika esile toonud regionaalse innovatsioonipoliitika algse kontseptsiooni ja aidanud juurutada uudseid poliitilisi vahendeid ning seire- ja hindamissüsteeme, mobiliseerides samas uusi tegijaid, eriti erasektorist (Technopolis 2006). KIE regioonis väljenduvad ELi teadus- ja arendustegevusse tehtud investeeringute peamised tulemused toetustes, mida on pakutud RTDI ja koostööprojektidele, uute töökohtade loomiseks ning idufirmade algatuste toetamiseks. 2014. aasta lõpuks toetasid KIE riigid rohkem kui 12 000 RTDI projekti (millest u veerand tehti Ungaris) ja u 3000 koostööprotsessi ettevõtete ja uurimisinstituutide vahel. See omakorda viis u 15 000 uue teadustöökoha loomiseni, kolmandik neist Poolas. Ettevõtluse poolelt said u 70 000 väike- ja keskmise suurusega ettevõtet regioonis otsetoetust ja rohkem kui 5500 uuel ettevõttel aidati käivitada idufirmad. Kokku loodi ühtekuuluvuspoliitika toetuse tulemusena regioonis u 175 000 uut töökohta (tabel 1), mis aitas korvata majanduskriisist tulenevat suurt vähenemist tööhõives (European Commission 2016a).

TABEL 1. Ühtekuuluvuspoliitika peamised väljundid ettevõtete toetusele ja innovatsioonile (2007–2013)

TABEL 1. Ühtekuuluvuspoliitika peamised väljundid ettevõtete toetusele ja innovatsioonile (2007–2013)

Allikas: autorite arvutused European Commission (2016b) põhjal

Tehnoloogiline moderniseerimine ja töökohtade loomine

Hinnangud osutavad, et tegevusprogrammid aitasid moderniseerida tootmisprotsesse ja nii materiaalsete kui ka immateriaalsete varade ostmist (uued seadmed, masinad, patendid ja litsentsid jne). See omakorda suurendas väike- ja keskmise suurusega ettevõtete toodetavat lisandväärtust, kasvatas käivet, kasumlikkust ja eksporti ning paljudel juhtudel viis ka muutusteni käitumises, kuna väike- ja keskmise suurusega ettevõtted olid rohkem valmis riske võtma, uuendama ja uusi tooteid arendama (European Commission 2016c). KIE riikide hulgas on Tšehhi, Ungari ja Poola pühendanud osa rahastusest suurettevõtetele, olgu siis tegemist tehnoloogilise moderniseerimisega, investeeringutega suuremastaabilistesse projektidesse või tööhõive suurendamisega vähemarenenud regioonides. Seda tüüpi toetus on osutunud üheks tõhusamaks meetmeks töökohtade loomise mõttes ja viinud tootlikkuse märkimisväärse suurenemiseni. Seda seetõttu, et suurettevõtetele pakutud toetus on läinud kaugemale lihtsatest asendusinvesteeringutest ja laiendanud arenenud tehnoloogiate juurutamist. Ungari puhul aitas see toetus vähendada tasakaalustamatust keskuse ja perifeeria vahel ning leevendada märkimisväärseid sisemisi lahknevusi, kuna toetus keskendus regioonidele, kus suurettevõtteid oli tunduvalt vähem (European Commission 2016b). Kokkuvõttes on tähtis ka see, et finantsvahendite kaudu pakutud toetused (laenugarantiid, subsideeritud intressimäärad, garantiid, riskikapital jne) on investeeringutele positiivse mõjuga, muutes väike- ja keskmise suurusega ettevõtetele ligipääsu rahastamisele ja piirangute ületamise, millega nad kriisi ajal kapitaliturgudel põrkusid, lihtsamaks (European Commission 2016c).

Märkimisväärsed muutused innovatsiooni resultatiivsuses puuduvad

Kokkuvõtval tasandil tuleb analüüse teha ettevaatlikult, arvestades n-ö viivituse probleemi investeeringute ja mõjude vahel (Leon et al. 2011) ning asjaolu, et paljud mõjud (ja eriti need, mis tulenevad RTDI investeeringutest) on eeldatavalt pikaajalised. Siiski on lihtne täheldada, et KIE riigid on innovatsiooni resultatiivsuses ikka veel mahajäänud riigid.

Mõned autorid väidavad, et KIE riigid olid väljundeesmärkide saavutamisel väga edukad, kuid ei suutnud oma algset edu muundada pikaajalisteks tulemusteks (Holm-Pedersen et al. 2009). Täheldatud on märkimisväärset edasiminekut koolitusväljundites (Rodriguez-Pose 2015), kuid see ei teisendu suuremaks innovatsioonivõimekuseks (Clar et al. 2015), suuremaks osaluseks FP/Horizon 2020 programmides (Leon et al. 2011) või ulatuslikeks sotsiaalmajanduslikeks eelisteks (Rodriguez-Pose 2015).

Muutlikud mõjud makrotasandil

Mitmed autorid osutavad asjaolule, et seniajani pole selgeid ja ühemõttelisi tulemusi makrotasandil, mis on osaliselt põhjustatud ühtekuuluvuse kontseptsiooni mitmemõõtmelisest iseloomust ja ühtekuuluvuspoliitika teistest sekkumistest isoleerimise ohust (Ferry, McMaster 2013). Olemasolevad tõendid näitavad positiivset suhet tootmiskeskkondade kapitalipaigutuste ja SKT kasvu vahel elaniku kohta, kuid puudub mõju tootlikkusele (Pontarollo 2017). Teisest küljest on RTDI sekkumiste mõju olnud äärmiselt muutlik. RTDI algatused on osutunud ülimalt kasulikuks neis regioonides, kus kriitiline mass teadustegevust on juba olemas (Camagni, Capello 2013) või neis regioonides, mis panustavad rohkem inimkapitali, tööjõu paindlikkusse, ettevõtlikkusse, innovatsiooni, info- ja telekommunikatsioonipoliitikasse jne (Fratesi, Perucca 2014). Kontrastina on investeeringutel RTDI fondidesse piiratud sotsiaalmajanduslikud eelised perifeersetes piirkondades, kuna neil territooriumidel on pikaajalised raskused nii teoreetiliste kui rakendusteaduslike uuringute muundamisel innovatsiooniks (Rodriguez-Pose 2015). Kuna on tõendeid, et tõukefonde kasutati KIE riikides riikliku rahastamise asendajana, ei taganud pakutud stiimul pikaajalist efektiivsust (Radošević, Lepori 2009). Sellest võib järeldada, et hoolimata mõningasest positiivsest mõjust territoriaalsele lähenemisele, ei olnud ühtekuuluvuspoliitika regionaalsete erinevuste leevendamisel edukas (Gorzelak 2017).

JÄRELDUSED JA POLIITIKASOOVITUSED

Käesolev artikkel pakkus ülevaate ühtekuuluvuspoliitika investeeringute tulemustest RTDIsse ja ettevõtlusse Kesk- ja Ida-Euroopa riikides, mis ühinesid ELiga pärast 2004. aastat. Tulemused näivad nii riigiti kui ka riigisiseste regioonide vahel väga erinevad ja muutlikud. Teisest küljest on hindamatuid väljundeid ja tulemusi uute teadusuuringute infrastruktuuride, koostöövõrkude, uute RTDI sektori töökohtade, innovatiivsete idufirmade loomise jne näol. Samas on mõjud eriilmelised ja ebaühtlaselt jaotunud, oluliste lahknevustega teadmispõhises tootmises, tehnoloogia kasutuselevõtus või innovatsiooni resultatiivsuses.

Analüüside põhjal saab järeldada, et strateegiliste sekkumiste loogikas KIE riikides ning riiklike ja regionaalsete innovatsioonisüsteemide juhtimises on veel palju täiustumise ruumi. Seda teemat käsitlevas kirjanduses on formuleeritud strateegilised soovitused, mis võib rühmitada kaheksasse kategooriasse:

Muuta sekkumise loogikat

Eri autorid osutavad asjaolule, et teadus- ja arendustegevusel baseeruva kasvu valitsev mudel, mis määrab seosed teadus- ja arendustegevuse, innovatsiooni ja tootlikkuse vahel, ei sobi KIE riikidele, kuna see ignoreerib tootmisvõimsust ja tehnoloogilist võimekust kui tootlikkuse paranemise peamisi allikaid (Gorzelak, Ferry 2014). Tänapäeval on innovatsiooni teadust stimuleeriv mudel KIE tasandil ikka veel väga mõjukas (Havas et al. 2015), samas kui sageli eiratakse nõudluse poole strateegiaid, mis seovad majanduse moderniseerimise ja avalikud teenused innovatsiooniimpulssidega (Edler 2009). Seega nähakse rahastamise nihutamist rahaliselt otsetoetuselt nõudluse poole lahendusena, mis võib potentsiaalselt kiirendada järelejõudmist ja tegeleda kitsaskohtadega nõudluses innovatsiooni järele KIE riikide tasandil (Muscio et al. 2015).

Kaaluda poliitika kujundamisel spetsiifilisi innovatsioonimudeleid

Paikkonnal põhineva strateegia kavandamine on üks peamisi nutika spetsialiseerumise loogika argumente, mis vastandub üks-suurus-sobib-kõigile-lähenemisviisile. Kuna innovatsiooni geograafiat peetakse tunduvalt keerukamaks kui lihtsakoelist jaotamist keskuseks ja perifeeriaks, kerkivad KIE riikide poliitika kujundamise üldistatud lahendustena esile „innovatsioonimudelite” tuvastamine igast regioonist johtudes (Camagni, Capello 2014), arenenud uurimisvaldkondade (keskus) ja üldeesmärgiliste tehnoloogiate kaasrakendusvaldkondade (perifeeria) eristamisest ülesaamine (Camagni, Capello 2013) ning ruumiliselt eesmärgistatud sekkumiste kavandamine (Rodriguez-Pose 2015).

Rakendada innovatsiooni finantseerimisel uusi lähenemisviise

KIE regiooni jaoks üks olulisemaid väljakutseid on tagada teadusuuringute ja innovatsiooni rahastamine (Gorzelak, Ferry 2014) ning tõendid kinnitavad, et tõukefondid on sageli aseaine, mitte riikliku rahastamise täiendus. Siin on soovitatud mitmekesistada innovatsiooni rahastamise allikaid, tagades parema seose tõukefondide, FP ja teiste kogukonna innovatsiooniprogrammide vahel (Radošević, Lepori 2009) või suunates eelarvepoliitika teadus- ja arendustegevuse julgustamisele ning eraettevõtluse ja riigi partnerluse suuremale toetamisele (Gorzelak, Ferry 2014). Mõned autorid osutavad asjaolule, et fookus ei peaks olema ainult investeeringute suurendamisel teadus- ja arendustegevusele (eeldusel, et teadus- ja arendustegevuse püüdlusi toetatakse), vaid tegelemisel majandusstruktuuri suutmatusega, et muundada teadmised innovatsiooniks (Rodriguez-Pose 2015), samas kui mitmed analüüsid kinnitavad, et palju olulisem on tugevdada kohalikke tingimusi, kui anda subsiidiume, et meelitada näiteks regiooni suuri ettevõtteid (European Commission 2016c).

Viia toetusmeetmed konteksti ja keskenduda järjest kasvavale innovatsioonile

KIE tasandil peetakse ikka veel oluliseks toetusmeetmeid ning koolitust ja infrastruktuuri investeeringuid (Muscio et al. 2015), mille eesmärk, arvestades ajaloolist puudujääki regiooni innovatsioonikultuuris, on suurendada teadlikkust innovatsioonist ja aidata kaasa innovatsiooni juhtimisele (Technopolis 2006). Siiski on vaja muuta lähenemisviisi, et juurutada turu juhitud põhiprintsiipi (Muscio et al. 2015) ja suunata sekkumisloogika lõppeesmärkidele (näiteks tootlikkuse, käibe, ekspordi jne suurendamine), mitte vahepealsetele eesmärkidele (investeerimine tootmisfaktoritesse: kapital, tööjõud, teadus- ja arendustegevuse võimekus) – vt European Commission (2016a). Mõned autorid soovitavad vähem innovatiivsetele regioonidele kasutada juhtivate regioonide rakendusi, selle asemel et keskenduda üldeesmärgilistesse tehnoloogiatesse investeerimisse ja nende uurimisse (Foray et al. 2011). Paljud teised õhutavad samas väliste teadmiste (patentide, teadlaste, teadusliku konsultatsiooni, otseinvesteeringute jne vormis) sidumisele kohalike pädevuste ja tootmistraditsioonidega, fookusega järjest kasvavale innovatsioonile (Camagni, Capello 2014).

Juurutada järkjärgulised muudatused sektorite kaupa

Nutika spetsialiseerumise kontseptsiooni kaitsjad rõhutavad, et fookus on vaja jätta olemasoleva tööstuse tugevatele külgedele, selle asemel et ehitada üles uudne kõrgtehnoloogiline tööstus (Foray et al. 2011; Tiits et al. 2015). Seega oodatakse, et teadus-, tehnoloogia- ja innovatsioonipoliitika aitaksid kaasa teadmisintensiivsele tegevusele kõigis sektorites, sh madalal ja keskmisel tasemel tehnoloogiaga tööstuse ja teenuste puhul (Havas et al. 2015), et aidata neil liikuda sammhaaval muutuse poole. Majandustegevuse spetsiifilise sektorite kaupa jaotuse seisukohalt on soovitus restruktureerida põllumajandusvaldkonnad, integreerida biotehnoloogilised ja agrotööstused, siduda turismitööstus teiste lisandväärtusega tegevusega, kasutada taastuvenergia kasutamata potentsiaali või pakkuda arenenud logistikat ja IKTd teenuste personaliseerimiseks (Technopolis 2006). Samas vaimus antakse riikidele ja nende regioonidele ka nõu vältida võitjate väljavalimist, mis ei sobitu regionaalsesse tööstusruumi, ja hääbuvate tööstusharude toetamise lõpetamist (Boschma, Gianelle 2014).

Toetada rahvusvahelisi teadmisvõrgustikke ja üleilmseid väärtusahelaid

Seda teemat käsitlevas kirjanduses nähakse regioonidevahelisi teadmisvõrgustikke sageli kui aseainet lokaliseeritud innovatsiooniressursside kriitilisele massile perifeersetes või vähemarenenud majandustes (Gorzelak, Ferry 2014), mis tähendab, et välist õppimist ja piiriüleste teaduslike ja innovatsioonivõrgustike loomist üldiselt julgustatakse. Eriti õhutatakse KIE riike integreerima välismaiseid otseinvesteeringuid ja innovatsioonipoliitikat (Radošević, Stancova 2015) ning ära kasutama sünergiat välismaiste otseinvesteeringute ja kohaliku kultuuri vahel. Samuti peetakse heaks regionaalsete ettevõtete integreerimist üleilmsetesse väärtusahelatesse (Technopolis 2006; Rodriguez-Pose 2015), et aidata kaasa uute teadmiste sissevoolule ning teadus- ja arendustegevuse keskkonna rahvusvahelistumisele. Uuringud on näidanud, et majanduses osalejad kalduvad saama rohkem kasu vastastikmõjust väljaspool regiooni asuvate uuendajatega (Iammarino, McCann 2013) kui klastristrateegiatest, mis õhutavad kohalikku koostoimimist ja suurendavad sulandumise riski juhtudel, kus puudub kriitiline mass. Selle tulemusena nähakse suuremat hõivatust rahvusvahelistes ahelates ja välistes ühendustes väga elujõulise valikuna.

Rakendada innovatsioonile laiemat vaatenurka

Laiem vaatenurk innovatsioonile ulatub teadus- ja arendustegevusel põhinevast innovatsioonist kaugemale, teemadeni, mis tegelevad ettevõtlikkuse, kõrghariduse, inimressursside ja teiste strateegiatega struktuurse muutuse edendamiseks vähem arenenud regioonides (Clar et al. 2015). Sotsiaalmajandusliku struktuuri transformeerimise seadmine prioriteediks ja ettevõtluskeskkonna kvaliteedi parandamine (Rodriguez-Pose 2015), turule sisenemise ja sealt väljumise tingimuste täiustamine (Correa, Güçeri 2014), uuenduslike majandusstruktuuride ja -üksuste loomine (Gorzelak, Ferry 2014) ning kohalike vajadustega paremini sobituva hariduse pakkumine ettevõtete vastuvõtuvõime parandamiseks on kõik osa uuest arengumudelist, mis on KIE tasandil vajalik. Samal ajal on vaja olulisi pingutusi, et tugevdada kõrghariduse ning teadus- ja arendustegevuse töökohtade loomist (Tiits et al. 2015) ning peatada ajude äravoolu ja teaduskeskkonna siirdumist mujale (Camagni, Capello 2014).

Muuta rutiine ja tegelda institutsiooniliste kitsaskohtadega

Selleks, et arendada ettevõtliku avastamise süsteem funktsionaalseks riiklikuks või regionaalseks innovatsioonisüsteemiks, on vaja paindlikumat lähenemist bürokraatlikele reeglitele ja eeskirjadele (Karo et al. 2017) ning muutusi rutiinis ja valitsemistavades KIE tasandil (Kroll 2015). Nõrka institutsionaalset võimekust tajutakse praegu paljudes mahajäänud regioonides kui peamist takistust ning selleks, et edendada institutsioonilisi reforme ja leevendada kitsaskohti, tuleb välja töötada spetsiifilised strateegiad (Rodriguez-Pose 2015), et tugevdada strateegilise juhtimise võimekust ja aidata kaasa „innovatsiooniplatvormide“ tekkimisele (Muscio et al. 2015). Avatuse, vastastikuse usalduse ja koostöö kultuuri loomine on põhisammas, mis võib kogu innovatsioonisüsteemi praktikas toimima panna.

KASUTATUD ALLIKAD

  • AGHION, P., HARMGART, H., WEISSHAAR, N. (2011). Fostering Growth in CEE Countries: A Country-tailored Approach to Growth Policy. – S. Radošević, Kaderabkova, A. (Eds.). Challenges for European Innovation Policy, Cheltenham: Edward Elgar Publishing, 47–76.
  • BACHTLER, J., MENDEZ, C., ORAŽE, H. (2014). From Conditionality to Europeanization in Central and Eastern Europe: Administrative Performance and Capacity in Cohesion Policy. – European Planning Studies, 22, 735–757.
  • BARCA, F. (2009). An Agenda for a Reformed Cohesion Policy – A Place-based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations. – http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/regi/dv/barca_report_/barca_report_en.pdf.
  • BECKER, T., DAIANU, D., DARVAS, Z., LANDESMANN, M., PISANI-FERRY, J., ROSATI, D., SAPIR, A., WEDER DI MAURO, B. (2010). Whither Growth in Central and Eastern Europe. Brussels: Bruegel-wiiw Publication.
  • BOSCHMA, R., GIANELLE, C. (2014). Regional Branching and Smart Specialisation Policy. Institute for Prospective Technological Studies & Joint Research Centre. – JRC-IPTS Working Papers, JRC88242.
  • BROWN, A., FORNONI, R., GARDINER, B., GREUNZ, L., JESTL, S., RABEMIAFARA, N., RÖMISCH, R., STENNING, J., WARD, T. (2017). Economic Challenges of Lagging Regions, Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  • CAMAGNI, R., CAPELLO, R. (2013). Regional Innovation Patterns and the EU Regional Policy Reform: Toward Smart Innovation Policies. – Growth and Change, 44, 355–389.
  • CAMAGNI, R., CAPELLO, R. (2014). Rationale and Design of EU Cohesion Policies in a Period of Crisis with Special Reference to CEECs. – GRINCOH Working Paper Series, Policy Paper, 1.
  • CAPELLO, R., PERUCCA, G. (2013). Globalization and Growth Patterns in Eastern European Regions: From the Transition Period to the Economic Crisis. – GRINCOH Working Paper, 1.11.
  • CLAR, G., BOEKHOLT, P., NAUWELAERS, C., SAUBLENS, C., TIITS, M. (2015). Perspectives for Research and Innovation Strategies for Smart Specialisation (RIS3) in the Wider Context of the Europe 2020 – Growth Strategy. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  • CORREA, P., GÜÇERI, I. (2014). Research and Innovation for Smart Specialization Strategy: Concept, Implementation Challenges and Implications. Washington DC: World Bank.
  • ECONOMIST INTELLIGENCE UNIT. (2008). A Time for New Ideas Innovation in Central Eastern Europe and Turkey. – http://graphics.eiu.com/upload/ORACLE_INNOVATION.pdf.
  • EDLER, J. (2009). Demand Policies for Innovation in EU CEE Countries. – Manchester Business School Research Paper, 579.
  • ESTRIN, S., KOROSTELEVA, J., MICKIEWICZ, T. (2014). Entrepreneurial Growth Aspirations, Innovation Propensity and National Knowledge Intensity: Unveiling the Complexity of the Relationship Using GEM Data. – GRINCOH Working Paper, 3.08.2.
  • EUROPEAN COMMISSION. (2016a). Support to SMEs – Increasing Research and Innovation in SMEs and SME Development. Final Report. Work Package 2 – Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007–2013, Focusing on the European Regional Development Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF). Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  • EUROPEAN COMMISSION. (2016b). Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2007–2013. Focusing on the European Regional Development Fund (ERDF) and the Cohesion Fund (CF): Country Reports (Bulgaria, Czech Republic, Estonia, Hungary, Lithuania, Latvia, Poland, Romania, Slovakia, Slovenia). – http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/publications/evaluations?title=Work+Package+1+&themeId=0&tObjectiveId=ALL&typeId=4&countryId=0&periodId=2&fundId=0&policyId=5&languageCode=en&search=1.
  • EUROPEAN COMMISSION. (2016c). Ex Post Evaluation of the ERDF and Cohesion Fund 2007–13. Commission Staff Working Document, SWD (2016) 318 final. Brussels.
  • EUROPEAN COMMISSION. (2017). European Structural and Investment Funds 2014–2020: Finances Planned for Research & Innovation (RTDI) and Competitiveness of SMEs (Enterprise). – https://cohesiondata.ec.europa.eu/themes.
  • FERRY, M. (2014). Cohesion Policy Transfer and Institutional Change in Central and Eastern Europe. – GRINCOH Working Paper, 8.06.
  • FERRY, M., MCMASTER, I. (2013). Cohesion Policy and the Evolution of Regional Policy in Central and Eastern Europe. – Europe-Asia Studies, 65, 1502–1528.
  • FORAY, D., DAVID, P. A., HALL, B. H. (2011). Smart Specialization: From Academic Idea to Political Instrument, the Surprising Career of a Concept and the Difficulties Involved in Its Implementation. MTEI Working Paper. – https://pdfs.semanticscholar.org/29ad/6773ef30f362d7d3937c483003d974bc91c5.pdf.
  • FRATESI, U., PERUCCA, G. (2014). Territorial Capital and the Effectiveness of Cohesion Policy: An Assessment for CEE Regions. – Investigaciones Regionales, 29, 165–191.
  • GAUSELMANN, A., KNELL, M., STEPHAN, J. (2011). What Drives FDI in Central-Eastern Europe? Evidence from the IWH-FDI-Micro Database. – Post-Communist Economies, 23, 343–357.
  • GORZELAK, G., FERRY, M. (2014). Future Cohesion Policy Suggestions. – GRINCOH Working Paper Series, Policy Paper, 4.
  • GORZELAK, G. (2017). Cohesion Policy and Regional Development. – J. Bachtler, P. Berkowitz, S. Hardy, T. Muravska (Eds.). EU Cohesion Policy: Reassessing Performance and Direction. Abingdon: Routledge, 33–54.
  • HAVAS, A., KEENAN, M. (2008). Foresight in CEE Countries. – L. Georghiou, J. Cassingena Harper, M. Keenan, I. Miles, R. Popper (Eds.). The Handbook of Technology Foresight – Concepts and Practices. Cheltenham: Edward Elgar, 287–316.
  • HAVAS, A., IZSAK, K., MARKIANIDOU, P., RADOŠEVIĆ, S. (2015). Comparative Analysis of Policy-mixes of Research and Innovation Policies in Central and Eastern European Countries. – GRINCOH Working Paper, 3.12.
  • HOLM-PEDERSEN, M., MILLARD, J., PEDERSEN, K. (2009). Ex Post Evaluation of Cohesion Policy Programmes 2000–2006 Co-financed by the ERDF (Objectives 1 and 2). Work Package 6a: Enterprise and Innovation. – http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/expost2006/wp6a_report_en.pdf.
  • IAMMARINO, S., MCCANN, P. (2013). Multinationals and Economic Geography: Location, Technology and Innovation. Cheltenham: Edward Elgar.
  • IFO INSTITUTE. – http://www.cesifo-group.de/ifoHome.html.
  • KARO, E., KATTEL, R. (2015). Economic Development and Evolving State Capacities in Central and Eastern Europe: Can „Smart Specialization“ Make a Difference? – Journal of Economic Policy Reform, 18, 172–187.
  • KARO, E., KATTEL, R., CEPILOVS, A. (2017). Can Smart Specialization and Entrepreneurial Discovery Be Organized by the Government? Lessons from Central and Eastern Europe. – S. Radošević, A. Curaj, R. Gheorghiu, L. Andreescu, I. Wade (Eds.). Advances in the Theory and Practice of Smart Specialization. Amsterdam: Elsevier, 269–292.
  • KOSCHATZKY, K., BROSS, U., STANOVNIK, P. (2001). Development and Innovation Potential in the Slovene Manufacturing Industry: Analysis of an Industrial Innovation Survey. – Technovation, 21, 311–324.
  • KPMG. (2016). EU Funds in Central and Eastern Europe: Progress Report 2007–2015. – https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/pdf/2016/06/EU-Funds-in-Central-and-Eastern-Europe.pdf.
  • KRAMMER, S. (2017). Science, Technology and Innovation for Economic Competitiveness: The Role of Smart Specialization in Less-developed Countries. – Technological Forecasting and Social Change, 123(C), 95–107.
  • KRAVTSOVA, V., RADOŠEVIĆ, S. (2012). Are Systems of Innovation in Eastern Europe Efficient? – Economic Systems, 36, 109–126.
  • KROLL, H. (2015). Efforts to Implement Smart Specialization in Practice – Leading Unlike Horses to the Water. – European Planning Studies, 23, 2079–2098.
  • KROLL, H. (2017). The Challenge of Smart Specialisation in Less Favoured Regions. – Working Papers „Firms and Region“, R1/2017. Karlsruhe: Fraunhofer ISI.
  • MCCANN, P., ORTEGA-ARGILÉS, R. (2015). Smart Specialization, Regional Growth and Applications to European Union Cohesion Policy. – Regional Studies, 49, 1291–1302.
  • MCCANN, P., ORTEGA-ARGILÉS, R. (2016). The Early Experience of Smart Specialization Implementation in EU Cohesion Policy. – European Planning Studies, 24, 1407–1427.
  • MUSCIO, A., REID, A., RIVERA LEÓN, L. (2015). An Empirical Test of the Regional Innovation Paradox: Can Smart Specialisation Overcome the Paradox in Central and Eastern Europe? – Journal of Economic Policy Reform, 18(2), 153–171.
  • PONTAROLLO, N. (2017). Does Cohesion Policy Affect Regional Growth? New Evidence from a Semi-Parametric Approach. – J. Bachtler, P. Berkowitz, S. Hardy, T. Muravska (Eds.). EU Cohesion Policy: Reassessing Performance and Direction. Abingdon: Routledge, 69–84.
  • RADOŠEVIĆ, S., LEPORI, B. (2009). Public Research Funding Systems in Central and Eastern Europe: Between Excellence and Relevance – Introduction to special section. – Science and Public Policy, 36, 659–666.
  • RADOŠEVIĆ, S. (2011). Science-industry Links in Central and Eastern Europe and the Commonwealth of Independent States: Conventional Policy Wisdom Facing Reality. – Science and Public Policy, 38, 365–378.
  • RADOŠEVIĆ, S., YORUK, E. (2014). Are There Global Shifts in the World Science Base? Analysing the Catching Up and Falling Behind of World Regions. – Scientometrics, 101, 1897–1924.
  • RADOŠEVIĆ, S., STANCOVA, K. (2015). External Dimensions of Smart Specialization: Opportunities and Challenges for Trans-regional and Transnational Collaboration in the EU-13. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  • RADOŠEVIĆ, S. (2017). Upgrading Technology in Central and Eastern European Economies. IZA World of Labor. – https://wol.iza.org/uploads/articles/338/pdfs/upgrading-technology-in-central-and-easterneuropean-economies.one-pager.pdf?v=1.
  • RIVERA LEÓN, L., MIEDZINSKI, M., REID, A. (2011). Cohesion Policy and Regional Research and Innovation Potential: An Analysis of the Effects of Structural Funds Support for Research. Technological Development and Innovation 2000–2010. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  • RODRIGUEZ-POSE, A. (2015). Leveraging Research, Science and Innovation to Strengthen Social and Regional Cohesion, European Commission. Luxembourg: Publications Office of the European Union.
  • ŽENKA, J., NOVOTNY, J., CSANK, P. (2014). Regional Competitiveness in Central European Countries: In Search of a Useful Conceptual Framework. – European Planning Studies, 22, 164–183.
  • TECHNOPOLIS. (2006). Strategic Evaluation on Innovation and the Knowledge Based Economy in Relation to the Structural and Cohesion Funds for the Programming Period 2007–2013. – http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/strategic_innov.pdf.
  • TIITS, M., KATTEL, R., KALVET, T., TAMM, S. (2008). Catching up, Forging ahead or falling behind? Central and Eastern European Development in 1990–2005. – Innovation: The European Journal of Social Science Research, 21, 65–85.
  • TIITS, M., KALVET, T., MÜRK, I. (2015). Smart Specialisation in Cohesion Economies. – Journal of the Knowledge Economy, 6, 296–319.
  • * Originaalartikkel Serbanica, C., Constantini, D. L. (2018). EU Cohesion Policy and Innovation Support in Central and Eastern Europe: A Critical Review. – CESifo FORUM, 19(1), 24–31.

* Originaalartikkel Serbanica, C., Constantini, D. L. (2018). EU Cohesion Policy and Innovation Support in Central and Eastern Europe: A Critical Review. – CESifo FORUM, 19(1), 24–31.

Tagasiside