Kui range peab olema halduskohus?
-
Riigikohtu halduskolleegiumi esimees
Õigusriigi lakmuspaber on see, kas riik lubab kodanikel enda vastu kohtusse tulla. Diktatuurid sellist luksust ei luba.
Saja aasta eest, 12. veebruaril 1919, kehtestas Ajutine Valitsus Eestis administratiiv-kohtukorra. See avas kohtute uksed igale kodanikule, kes tundis, et mõni riigiasutus on talle liiga teinud, piiranud tema õigusi või vabadusi seadusega vastuollu minnes. Tegemist oli siinmail uudse, Lääne-Euroopas aga mitmel pool juba levinud võimalusega. Meie 1992. aasta põhiseadusega taastati haldusotsuste vaidlustamise õigus ning nähti selle tarvis ette eraldi halduskohtute loomine. Praegu on igapäevased need näited, kus kohus on kodaniku, ettevõtja või vabaühenduse kaebuse alusel tühistanud planeeringu või maksuotsuse, peatanud riigihanke, teinud linnavalitsusele ettekirjutuse sotsiaalkorteri andmiseks või mõistnud välja kahjuhüvitise. Mõne arvates läheb kohus liiga kaugele – jõustab mittekehtivaid seadusi, takistab innovatsiooni ja suurobjektide ehitamist ning koormab riigi- või kohaliku omavalitsuse eelarvet. Teised ootaks hoopis jõulisemat sekkumist, näiteks kohalike volikogude komisjonide moodustamisse, miljarditehaste planeeringutesse või Kaitseväele sobivate automaatide väljavalimisse. Kas Eesti halduskohtud teevad täitevvõimule liiga või hoopis vaatavad ametnike vigadele läbi sõrmede?
Haldusotsuste kohtuliku kontrolli ulatus ja tihedus on halduskohtupidamise üks võtmeküsimusi. See seondub tihedalt võimude lahususe ja efektiivse õiguskaitse põhimõtetega ning määrab sageli ka vaidluse lõpptulemuse (vrd Chiti 2015; Riese 2018, kommentaar 16 jj; Danay 2019). Põhimõtteline vastus on lihtne: kohtulik kontroll lõppeb seal, kuhu ulatub haldusasutuste tegevust reguleeriv õigus, sest kohus saab õigust mõista ainult õiguse mõõdupuu järgi – seaduse alusel õigusteaduse meetodite abil. Kohtul pole volitust teha otsuseid majandusliku kasu, poliitilise otstarbekuse ega muude õigusväliste kaanonite järgi.
HALDUSKOHUS: SEADUSE JA ÜKSIKISIKU KAITSJA
Enne 2015. aasta jõule kuulutas Pärnu Linnavalitsus välja arhitektuurivõistluse uue bussijaama kavandamiseks. Selle võitsid arhitektid Luhse ja Tuhal. BOA arhitektuuribüroo pälvis II preemia. Konkurss sai palju kriitilist tähelepanu nii korraldusliku külje, aga ka tööde sisulise hindamise osas. Kriitikute kooriga ühinesid riigihangete vaidlustuskomisjon ning haldus- ja ringkonnakohus, kes rahuldasid BOA kaebuse. Riigikohus seevastu jättis õiguse Pärnu linnale. Linn polnud teinud konkursi tühistamist õigustavaid protseduurilisi vigu. Sisu puhul seletas kolleegium, et õiguse asemel määrab arhitektuurikonkursi tulemuse võistlustööde kunstiline tase, esteetika. Seadus õnneks ei ütle meile, mis on ilus. Järelikult pole kohus ka foorum, kus vaielda ilu üle (Riigikohtu halduskolleegium (RKHKo) 3-3-1-51-16). Ühegi kohtuniku ilutaju pole põhjust pidada rafineeritumaks kui žüriiliikmete oma. Samuti pole halduskohtunik generalissimus, kes omaks võimet eristada rahva maitsele vastavaid helitöid gurmaanide dekadentlikust formalismist, olla majakaks kinokunstile jne. Kohus pole ka õige instants otsustama, kas eelistada bussijaama esinduslikumat arhitektuurivormi hoone haldamise madalatele kuludele. Selliste otsuste sisu pole juriidiliselt kontrollitav. Kõlab pühaduseteotusena, aga seal, kus hindaja tegevust ei suuna seaduse kammitsad, võibki hindaja otsustada pisut subjektiivselt ega vaja kohtulikke järeleaitamistunde.
Põhiseaduse § 15 lg 1 tagab igaühele Eestis võimaluse kohtusse pöörduda vaid siis, kui rikutakse kaebaja enda õigusi. Kaevata ei saa, kui kahjustatakse kedagi teist või üksnes avalikku huvi või kui mõnda tundliku närviga kodanikku lihtsalt häirivad ametnike kuritarvitused. Põhiseadus ei anna igaühele prokuröri volitusi ehk õigust esitada populaarkaebust. Hiljuti selgitas Riigikohus seda nt e-valimiste asjades. Kaitsta saab enda kandideerimis- või hääletamisõigust, aga mitte valimiste üleüldist seaduslikkust.
Põhiseadus ei anna igaühele prokuröri volitusi ehk õigust esitada populaarkaebust.
Äsja tekitas resonantsi probleem, et kohalike volikogude liikmed ei saa kohtus kaitsta oma õigust kuuluda volikogu komisjonidesse. Riigikohus asus juba 2004. aastal seisukohale, et kohtul polnud toonase menetlusseadustiku järgi õigust sekkuda n-ö halduse sisetülidesse. Seadust selles küsimuses muudetud ei ole. Tänavu täpsustas Riigikohtu halduskolleegium, et põhiseaduse § 15 lg 1 alusel ei saa linnavolinik tulla kohtusse oma eristaatusest tulenevate nõudmiste kaitseks (RKHKm 3-17-2784). Kohtu tegevusväljalt jäävad seetõttu praegu eemale küsimused, kas eelnõu arutelul tagati volikogu liikmele piisav sõnaõigus, kas vallavanem vastas küllalt täpselt voliniku arupärimisele, millist infot peab linnavalitsus andma volikogule ja millisesse komisjoni peaks volinik kuuluma. Seadus ütleb küll, et volikogu liikmel on „õigus“ komisjoni kuuluda. See õigus ei ole aga volinikul üksikisikuna, vaid ainult omavalitsusorgani liikme ehk ametiisiku rollis. Põhiseaduse § 15 ametiisiku eriõigusi ei hõlma. See ei muuda linna- ja vallavolinikke lindpriideks. Ka volikogu liige, nagu igaüks, võib halduskohtus vaidlustada talle tehtud maksuotsust või tulla kohtusse, näiteks kui Maanteeamet keeldub registreerimast tema autot.
Vahetu põhiseaduslik volitus on halduskohtutel ennekõike üksikisiku ja avaliku võimu vaheliste vaidluste otsustamiseks. Kohtu võimupiiride laiendused saavad tuleneda vaid seadusest. Näiteks Riigikogu liikmetele on seadusega sõnaselgelt antud õigus sedalaadi küsimused kohtu ette tuua (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse §-d 16 ja 17). Seega on pall selle teema puhul Riigikogu, mitte kohtunike käes. Kohtu tõlgendus volikogude komisjonide kohta on teada 2004. aastast. Peaksid esinema väga kaalukad argumendid, et kohtu väravad nüüd siiski kohtunike endi poolt valla lüüa, kuigi seadus on kõik need aastad püsinud muutumatuna. Volinikele komisjonide küsimuses kaebeõiguse andmine oleks soovitatav. Seadused, millest kinnipidamiseks ei saa keegi kohtusse pöörduda, kipuvad jääma paberile. Vältida tasuks aga olukorda, kus kordub omal ajal Loksa linnas valitsenud tava vaidlustada kohtus kõike, mis linnavolikogu seinte vahel vähegi aset leidis.
Seadused, millest kinnipidamiseks ei saa keegi kohtusse pöörduda, kipuvad jääma paberile.
Kohtunike keeldumine esteetiliste, puhtpoliitiliste või täitevvõimu sisemiste küsimuste lahendamisest ei tulene laiskusest, puudulikust väljaõppest, õigusemõistmise kallutatusest ega kohtukorralduse struktuursetest vajakajäämistest. Tegemist on õigusemõistmise seaduslike piiridega, mille ületamine tähendaks lubamatut aktivismi. Seadusandja valikute austamine – kui need on põhiseaduspärased – ei näita vildakat tööstiili. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (RKPK) rõhutas 2001. aastal KGB kaastööliste elamislubade asjas (3-4-1-2-01):
„kohus [järgib] tava sekkuda seadusandja suveräänsesse tegevusse vaid siis, kui seaduses sätestatud õiguste ja vabaduste piirangud pole demokraatlikus ühiskonnas vajalikud või moonutavad piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.“
See seisukoht, nagu allpool näeme, on asjakohane nüüdki. Enne seda aga veel kaebeõiguse laiendamisest seadusega planeeringute näitel.
HIIUMAA ÕPPETUND: MIDA PEAB TEADMA PLANEERIJA?
Tavapärasemast laiem juurdepääs kohtupidamisele on seadusega tagatud ka planeerimis- ja keskkonnaasjades. Planeeringu vaidlustamiseks on erandlikult just nimelt igaühele ette nähtud populaarkaebuse esitamise õigus. Keskkonnaasjades (keskkonnaload, õhu kvaliteet, kaitsealad jne) võivad kaebuse esitada keskkonnaorganisatsioonid sõltumata enda isiklikust puutumusest. Ka tavakodaniku jaoks on kohtutee keskkonnaküsimustes avaram – inimese oluline ja reaalne puutumus kaitstava keskkonnaväärtusega loetakse keskkonnaseadustiku üldosa seaduse alusel õigusena kaitstavaks. Ka siin on parlament püüdnud vältida olukorda, kus tema poolt kehtestatud seadused jääks ilutsema pelgalt kaunite sõnadena nagu omaaegne Brežnevi konstitutsioon. Selle asemel, et panna keskkonnaametnike, arendajate ja planeerijate järele valvama riigi rahakotil töötavad üld-, eri- ja superprokurörid, kasutatakse seaduste jõustamiseks kodanike ja aktivistide initsiatiivi. Hiiu tuulepargi planeeringu tühistamise saavutas just selline laiendatud kaebeõigust kasutanud ühendus (RKHK 3-16-1472).
Keskkonnaasjades võivad kohtule kaebuse esitada keskkonnaorganisatsioonid sõltumata enda isiklikust puutumusest
Foto: https://pixabay.com/
Kas peaksime selle kohtuotsuse üle tundma rõõmu? Kahtlemata ei tee ühelegi kohtunikule iseenesest heameelt olulise kava, eriti veel innovatsiooni ja taastuvenergia edendamise torpedeerimine. Kuid rohelise energia edendamine ei tohi toimuda uisapäisa ja teiste oluliste hüvede, nt kaitsealuste liikide või väärtuslike koosluste läbimõtlematu kahjustamise arvelt. Piisab viitest omaaegsele fosforiidisõjale veendumaks, et keskkond on Eesti rahvale kallis. Seaduslikkuse tagamine keskkonnaühenduste algatusel on seega tervitatav. Samas jälle, kui kohtunikud lahendaks väga suurel hulgal populaarkaebusi, tekiks oht, et õiguste kaitseks esitatud kaebused jäävad kas tagaplaanile või tuleb kõigi avaldustega toimetulekuks eraldada lisaressursse. Seepärast tuleb kaebeõiguse laiendusi näha ette targalt ja mõõdutundega, et kaebused kohtuid ei uputaks. Kohtu uputamine töösse on samavõrd lubamatu kui muud riukad sõltumatu kohtuliku kontrolli halvamiseks.
Riigikohtu halduskolleegium tühistas Hiiu tuulepargi planeeringu, sest maavanem planeeringu kehtestajana polnud veendunud, et tuulepargi ehitamine ja kasutamine on põhimõtteliseltki võimalik ilma piirkonna olulisi elupaiku ja liike kahjustamata. Kolleegium ei nõustunud maavanema ja tema õigusjärglasest Rahandusministeeriumi arutlusega, et ega planeeringu alusel veel midagi ehitama hakata, küll jõuab mõjusid uurida hiljem, nt ehituslubade staadiumis. See seisukoht ei vasta seadusele. Seaduse järgi tuleb mingigi selgus plaani teostatavuse kohta saavutada juba põhimõttelise otsuse langetamise hetkeks ning maakonnaplaneering oli tuulepargi kavandamisel just see põhimõtteline otsus. Edasine oleks olnud peenhäälestus.
Rahandusministeeriumi väitel on maakonnaplaneering kaugelt liiga üldine dokument, et selle koostamisel ja arutamisel mõjusid analüüsida. Ka selle argumendiga kohus ei leppinud. Muidugi ei pea maakonnaplaneering tegelema pisidetailidega nagu iga konkreetse tuuliku täpne asukoht, kõrgus ja võimsus. On ka tõsi, et sellistest üksikasjadest võib looduses paljugi sõltuda. Maakonnaplaneeringu staadiumis on tõesti ennustamatu, milline hakkab kavandatav tegevus ise ja selle täpne mõju tegelikkuses olema. Sellist täpset mõjuhinnangut ei aja aga ka keegi planeeringu staadiumis taga. Strateegilise mõjuhindamise puhul on tarvis rahuldava tõenäosusastmega prognoosi, et mingitelgi tingimustel ja üleüldse võiks kava olla elluviidav. Selleks on võimalik mõjuhinnang koostada hüpoteetilise mudeli, parem veel kui mitme võimaliku stsenaariumi alusel. Kui vähemalt üks niisugune stsenaarium on realistlik, võib planeeringu kehtestada ning täpsemad tingimused pannakse paika juba järgmistes otsustusetappides, veendudes lisauuringutega, et kava jääb endiselt nõuetekohaseks. Kõiki hüpoteetilisi tingimusi, mida kasutati niisugusel mudeldamisel, ei pea aga veel kohe raiuma juriidiliselt siduvana maakonnaplaneeringusse, nendega saab tegeleda hiljem.
KONTROLLISÕELA TIHEDUS
See, et Eesti halduskohtud keskenduvad enamasti kitsamalt üksikisiku õiguste kaitsele, seega väiksemale hulgale kaasustele, võimaldab neil õiguste kaitse valdkonnas töötada põhjalikumalt, kaevuda sügavamale ning kasutada tihedamat kontrollisõela kui neis riikides, kus kohtute uksed on laiemale üldsusele avaramalt valla ning potentsiaalsete kohtuasjade hulk tunduvalt suurem (Prantsusmaa, Angloameerika maad). Halduskohus ei piirdu Eestis nende tõendite, faktide ja juriidiliste väidetega, mida tema ette toovad vaidluse osapooled, vaid on kohustatud vaidlustatud haldusotsuse puhul ise selgitama välja tõe, kogudes selleks vajadusel tõendeid enda initsiatiivil.
Kohus ei tohi piirduda sellega, mida täitevvõim peab piisavaks, vaid tal tuleb kõrvaldada kõik mõistlikud kahtlused juhtumi asjaoludes.
Seda kohustust tunneme uurimispõhimõtte nime all.
Haldusotsuste kohtulik kontroll on meil põhimõtteliselt range täiskontroll ning üdini seadus- ja tõenduspõhine. Haldusotsust peab toetama selge seadus ning otsuses märgitud faktid peavad olema tegelikud – tõendatud vähemalt olulise tõendi tasemel. Haldusorgani kahtlus tõendeid asendada ei saa, kui just seadus ei määra teisiti. Hiljutisest kohtupraktikast: PRIA ei või tagasi nõuda juba välja makstud toetust ning MTA ei või tühistada kütusemüüja tegevusluba pelgalt pettusekahtlusele viidates.
Üldjuhul ei ole Eestis haldusel lõplikku sõnaõigust seaduse tõlgendamisel (vrd aga USA kohta Sunstein, Vermeule 2017, 297 jj) ega faktiliste asjaolude tuvastamisel (tõendite hindamisel). See puudutab ka määratlemata õigusmõisteid, mille tähendusväli on laialivalguv ning mida tulebki alles seaduse rakendajal sisustada, näiteks „oht riigi julgeolekule“, „loomade ulatuslik hukkumine“. Mõiste määratlematus ei tähenda aga iseenesest tõlgendusmonopoli andmist täitevvõimule. Nõnda selgitas Riigikohus „Korvpallitreeneri sokkide“ kaasuses juba 1999. aastal, et maksuametil ei ole ainuõigust „ettevõtlusega seotud kulu“ mõiste sisustamisel. Sisuliselt samale seisukohale asus halduskolleegium tänavu seoses välismaalasest lähtuva „reaalse ja olulise ohu“ hindamisega. Õiguse tõlgendamine ning olukordade juriidiline kvalifitseerimine on õigusemõistmise tavapärane osa. Seega võib kohus asutuse seadusetõlgenduse asendada enda omaga.
Täiskontroll ei toimi aga kõikjal. Seadusandja ei suuda täitevvõimule igat sammu ette kirjutada, vaid peab jätma talle paljudes olukordades õiguse ise otsustada – kaalutlusõiguse. Avara kaalutlusruumiga valdkond on näiteks ruumiline planeerimine. Seadus nimetab ära vaid üldisemad eesmärgid ja põhimõtted, mida tuleb planeeringute koostamisel ja kehtestamisel arvestada (igaühe huvid, tasakaalustatud areng jne). Detailseid lahendusi, mida seadus võimaldaks, on aga põhimõtteliselt lõpmatu hulk (mida ja kuhu täpselt ehitada, millistel tingimustel lubada ettevõtlust, kust kulgevad juurdepääsuteed). Selle otsustab vastavalt planeeringutasemele kohalik omavalitsus või riigiasutus. Sisulise regulatsiooni hõredusega käib kaasas kohtuliku kontrolli tagasitõmbumine. Siin kehtib põhimõte, et kohus ei tohi usurpeerida parlamendi poolt täitevvõimule usaldatud otsustuspädevust ehk asuda seaduse raamidesse jäävaid erinevaid lahendusi ise kaaluma (halduskohtumenetluse seadustiku § 158). Teisalt ei tähenda täitevvõimu otsustusruum kohtuliku kontrolli täielikku taandumist.
See, et seadus ei dikteeri ametnikule tema otsust täpselt ette, ei tähenda totaalses õiguslikus vaakumis tegutsemist, õigustust meelevaldsete või lausa kiuslike otsuste tegemiseks.
Haldusasutusi seovad ka kaalutlemisel õiguse üldpõhimõtted ja asjaosaliste põhiõigused. Need nn kaalutlusreeglid markeerivad ka diskretsiooni korral ära punased jooned, millest asutus üle astuda ei tohi. Kohus on õigustatud kontrollima nendest joontest kinnipidamist. Aga kohtunikult oodatakse siin ikkagi vaoshoitust: range kontrolli ja iseotsustamise asemel peab kohtunik lähtuma ratsionaalsuse testist. 2003 Jämejala pargi kaasuses märkis Riigikohus planeeringutega seoses:
„Kohus võib sekkuda kaalutlusõiguse teostamisse ka siis, kui otsustus jääb küll kaalutlusõiguse piiridesse, kuid tekivad kahtlused otsuse ratsionaalsuses. Iseäranis on diskretsiooniveaga tegu juhtudel, kui haldusorgan on lähtunud lubamatutest kaalutlustest või jätnud mõne olulise aspekti tähelepanuta.“ (RKHKo 3-3-1-54-03, p 40)
Just selliseid vigu nägi Riigikohus Pärsti valla otsuses planeeringu positiivsete ja negatiivsete mõjude võrdlemisel (soovi vallas tööhõivet parandada oli võrreldes keskkonna säästmise põhimõttega üle tähtsustatud). Range kontrolliga võrreldes oluliselt leebemast mõistlikkuse testist on Riigikohus paljude muude juhtumite seas lähtunud veel näiteks Eesti Pangas konto avamise, kohaliku omavalitsuse poolt uuringuloa kooskõlastamise ning vene koolide eesti õppekeelele ülemineku asjades.
Eksisteerib aga veel kolmaski kategooria situatsioone, kus täitevvõimu otsustus- või hindamisruum on sedavõrd avar, et isegi ratsionaalsuse test jääb liiga jõuliseks. Pärnu bussijaama kaasus kuulub just sellesse rubriiki. Siin tuleb kohtulik sekkumine kõne alla vaid ilmselgete vigade korral, kus õigusvastasus on selge „ilma pikemata“. Seepärast pole taolisi haldusotsuseid mõnel juhul tarvis isegi põhjendada. Siin on määrav kõige nõrgem, ilmselguse test. Sealpool ilmselguse künnist ei ole neis asjus enam kohus pädev otsustama, milline kaalutlus on asjakohane ning milliseid asjaolusid omavahel täpsemalt väärtustada, sest selle määravad õiguse asemel ära teised distsipliinid või puhas otstarbekus (nt ilumeel vs. kulude kokkuhoid). Ilmselguse testi on Riigikohus rakendanud ka süüdimõistetu elukohariigile üleandmise asjades, ülikooli-, riigi- ja kutseeksamite peale esitatud kaebuste puhul, PRIA toetustaotluste hindamise vaidlustes ning distsiplinaarkaristuse raskuse kontrollimisel. Ilmselge viga oleks nt altkäemaksu tulemusena saavutatud arhitektuurikonkursi võit või ametniku karistamine pelgalt poliitilise maailmavaate tõttu.
Kontrolli ulatuse seos kaalutlusõigusega pole siiski lineaarne. Tuleb arvestada ka vaidlusküsimuse olulisuse mõõdet, eriti isiku õiguste seisukohast. Mida ulatuslikum on halduse hindamis- või otsustusruum, seda enam võib kontroll taanduda. Teisalt aga, mida intensiivsem on kaebusega kaitstava õiguse riive, seda tõhusamat ja jõulisemat kaitset peab kohus siiski pakkuma. Halduskolleegium on korduvalt rõhutanud, et taotlejal ei ole otsest õigust PRIA toetustele, on vaid kaudselt õigus võrdsele kohtlemisele ja õiglasele menetlusele. Siin jääb riive väheintensiivseks ja ka kontroll vaoshoituks. Teisalt selgitas kolleegium hiljuti, et pikalt Eestis elanud välismaalasest kurjategijate väljasaamise vaidlustes ei piisa ilmselguse testist, sest väljasaatmine on kahetise iseloomuga. Ühest küljest on küll tegu riigi suveräänse õigusega, samas on tegu põhiõigusi väga intensiivselt riivava meetmega. See ei tähenda aga, et kurjategijate väljasaamine või isegi pikaajalise elaniku staatuse lõpetamine oleks täiesti võimatu. Siin tuleb omavahel mõistlikult kaaluda isiku sidet Eestiga ning uue kuriteo toimepanemise tõenäosust. Siin peab kohus kokkuvõttes rakendama keskmise rangusega ratsionaalsuse testi, st uurima sisuliselt, kas PPA on lähtunud asjakohastest kaalutlustest.
KOHUS JA MÄÄRAMATUS
Lisaks kriminaalse taustaga välismaalaste käitumise prognoosimisele on palju muidki olukordi, kus otsust ei saa langetada kindla teadmise, vaid ainult tõenäosuse või ebakindla tulevikuennustuse põhjal. Maailm muutub üha ebakindlamaks, keerukamaks ja mitmetähenduslikumaks ning seda kõike kasvavas tempos (Hill 2018, 497). Plahvatuslikult areneb tehnoloogia ja andmetöötlus, toimub massiline rahvasteränne, pead on tõstmas ekstremistid ja terroristid. Sellega seoses süvenevad õiguskorrale juba tuttavad ohud ning siginevad juurde uued. Rangest tõendamisstandardist lähtudes ei suudaks korrakaitseasutused igas situatsioonis sisemist rahu ja kodanike julgeolekut kaitsta. Nagu öeldud, haldusasutused ei tohi ise faktide asemel hakata juhinduma kahtlustest. Parlament võib aga neid selleks tungiva vajaduse korral volitada.
Kahtluse olukorras tegutsemisel ja tuleviku prognoosimisel on taas määravad mitte õigus, vaid õigusvälised, nt meditsiinilised, loodusteaduslikud, tehnilised, majanduslikud erialateadmised. Kohtunik pole eelduslikult neis valdkondades suurem asjatundja kui asjaomase haldusasutuse ametnik või haldusotsuse tegemist konsulteerinud teadlane. Ekspertidelgi pole tihtilugu täpset ennustust kusagilt võtta. Eriti näeme kohtutes seda keskkonnamõju hindamisel. Objekti mõjud võivad ühe meetodi rakendamisel olla niisugused ja teise meetodi puhul naasugused ning teadlasringkondades ei pruugi olla üksmeelt, mis on õige. Saksa Konstitutsioonikohus kinnitas eelmisel aastal, et ei haldust ega kohtunikke ei saa panna otsustama, mis on lõplik tõde loodusteaduslikes küsimustes, millele tänase seisuga ei ole üldtunnustatud vastust. Selles kohtuasjas vaieldi, kui suurt ohtu põhjustab tuulegeneraatorite ehitamine ja kasutamine nende kavandatava asukoha lähedal elutsevale kaitsealusele liigile – puna-harksabale (milvius milvius). Kohalik keskkonnaamet leidis, et olemasolevate teadmiste põhjal ei saa isendite hukkumist olulisel määral välistada. Asjas oli esitatud nii arvestatavaid analüüse, mis selle ohu ümber lükkasid, kui ka neid, mis väitsid vastupidist. Pole teada, milline teineteisele vasturääkivatest uuringutest on õige ja milline vale. Niisuguse määramatuse tingimustes võib prognoosi sisu ja tuuma osas lõplik sõna jääda haldusele, kui see pole ilmselgelt väär.
Puna-harksaba
Foto: Thomas Kraft (ThKraft)
Tuleb aga arvestada, et ohu hindamine hõlmab lisaks tuleviku ennustamisele ka klassikalist kohtu tööd – algandmete tõendatuse uurimist ja määratlemata õigusmõistete sisustamist. Prognoosotsuse neid elemente kontrollides ei sekku kohus lubamatult täitevvõimu tegevussfääri. Vaid siis, kui õigusaktist või lahendatava küsimuse olemusest tulenevalt on haldusorganil prognoosotsuse tegemisel, määratlemata õigusmõistete sisustamisel või muude hinnangute andmisel ulatuslik, õigusega determineerimata hindamisruum, võib kohtulik kontroll hinnangute üle taanduda (RKHKo 3-17-1545: X. vs. PPA, p 26). Hinnangulised otsused on kontrollitavad selles suhtes, kas asutus on lähtunud asjakohastest faktidest, õigest seadusetõlgendusest ning teinud kõik mõistliku, et olukorda selgust tuua. Hiiu tuulepargi kaasus erineb harksaba juhtumist just seeläbi, et viimasel juhul polnud määramatust läbiviidud uuringutele vaatamata võimalik kõrvaldada, Hiiumaa asjas aga jäeti olulised uuringud planeeringu kõrgele üldistusastmele viidates ekslikult tegemata.
BÜROKRAATLIKU PISUHÄNNA OHJELDAMINE
Omaette kohtuliku kontrolli ulatuse probleem on tekkimas algoritmilise masinõppe (massandmetöötluse, andmekaeve, tehisintellekti) rakendamisel avalikus halduses. Erasektoril on nende nähtuste kasutamisel juba aastatepikkune kogemus. On tekkinud ka tõsised õiguslikud pusled, näiteks kuidas vältida teatud inimgruppide diskrimineerimist kodulaenude taotlemisel või tööle kandideerimisel. Masinõppe jms rakendamisel kasutatavad algoritmid ei ole tihtipeale piisavalt läbipaistvad. Ka statistikud ja IT-asjatundjad, isegi mitte konkreetse algoritmi looja ei pruugi suuta täpselt seletada, miks algoritm ühe või teise otsuse tegi. See eeldaks otsustuse lahtiharutamist praktiliselt lugematuteks arvutusteheteks. Tehisintellektiga robot võib küll statistilistelt olulises ulatuses olla täpne otsustaja, kuid üksikjuhtudel on märkimisväärne oht, et nt ühekülgsete lähteandmete või ebaõnnestunult kalibreeritud algoritmiliste kaalude tõttu sünnib otsus meelevaldsena.
Samas teeb masinõpe tihti täpsemaid prognoose kui inimene. See võimaldaks haldusmenetlusi paljudes valdkondades tuntavalt kiirendada ja ressursse säästa. Kiusatus roboteid erasektori eeskujul riigi tegevuses rakendada on suur. Juba praegu kasutatakse Eestis algoritmidel põhinevaid haldusroboteid näiteks PRIA toetustega seonduvate riskide hindamisel ja liikluspatrullide asukohtade valimisel. Satelliidifotode automaatse võrdluse abil seiratakse toetuse saamiseks vajalikke rohuniitmisi. Varasemate liiklusrikkumiste andmete alusel soovitab masin politseinikele, kus mõõta kiirust ja panna juhte puhuma. Praegu veel ei võta intelligentne robot ametiasutuse nimel otsuseid ise vastu, vaid abistab ametnikke (autojuhtide lemmik – kiiruskaamera – kuulub teise kategooriasse). Töö käib aga juba hoopis ulatuslikumaks algoritmide ja massandmete rakendamiseks Eesti avalikus halduses ning tekib ka kiusatus otsustusõigus bürokratile delegeerida (https://www.kratid.ee/). Mujal maailmas ennustatakse tehisintellekti peatset rakendamist nt lennukipiloodi litsentside andmisel, maksu tagastusnõuete hindamisel või kinnipeetavate jaotamisel vanglate vahel (Coglianese, Lehr 2019, 6).
Krattide rakendamine ei tohi halvendada õiguskaitset. Me ei saa leppida olukorraga, kus ametnik laiutab kohtu ees käsi ja kinnitab, et kratt tegi vaidlustatud haldusotsuse (nt keeldus ehitusloa andmisest) ja tema ei tea, miks. See, et eksisteerib valdkondi, kus kohtulik kontroll peab paratamatu määramatuse tingimustes taanduma, ei tähenda, et kontroll võib kaduda ka kõikjal, kus ametniku asemel asub tegevusse robot.
Kui haldus ei suuda masinõppe abil tehtud otsust põhjenda, tuleb tal otsus traditsioonilisel viisil – inimmõistusega – ise läbi kaaluda.
HALDUSKOHUS: PARIM KAITSE SÜVARIIGI VASTU
Igasugune võim vajab tasakaalustamist, piiramist seadusega. Inimkonna ajalugu õpetab, et absoluutne võim korrumpeerub ja kaldub liialdustesse, isegi kui võimule tuldi demokraatlikult ja heade kavatsustega. Ka demokraatlik enamus ja tema usaldusele tuginev valitsus peavad austama põhiseadust, et ei tekiks enamuse türanniat. Ametnikudki on inimesed, vahel nad eksivad tahtmatult, vahel ületavad oma võimupiire teadlikult. Seepärast vajab riigimasin lisaks mootorile ka pidurit, mis rakenduks seaduse punaste joonte ületamisel.
Täidesaatvat riigivõimu ei suuda parlament üksi ohjata, ta vajab appi sõltumatut ja asjatundlikku abimeest. Selleks, et kodanikku või ettevõtjat kaitsvad seadused ei jääks paberile, on vajalik sõltumatu kohus. Selleks, et kodaniku kaitsmise ja täitevvõimu tasakaalustamise ülesanne ei lahustuks kohtusüsteemi paljude muude ülesannete seas ning et kohtunikud suudaks haldusasutusi kontrollida ka üha keerukamaks muutuvas keskkonnas, on parim lahendus spetsialiseerunud kohtud – maakohtutest eraldi toimivad halduskohtud (halduskohtupidamise erinevate mudelite kohta Cananea 2019, 11, 15 jj). Me ei tohi neid ka sidevahendite arengule vaatamata füüsiliselt kodanikust liiga kaugele nihutada.
Omaenda riigiga kohtuskäimist ei pea keegi häbenema, ka ei ole see rahva võõrandumise märk.
Eesti riik ei satu kriisi ega tema aluspõhimõtted ohtu sellest, kui kohus teeb aeg-ajalt kindlaks mõne ametniku õigusrikkumise või kogunisti seaduse põhiseadusvastasuse. Riik satub kriisi sellest, kui puudub võimalus õigusrikkumisi kindlaks teha ja sanktsioneerida. See, kas riik lubab kodanikel enda vastu kohtusse tulla, on õigusriigi lakmuspaber. Diktatuurid sellist luksust ei luba. Mõistagi pean ma silmas sõltumatuid ja tõhusalt toimivaid kohtuasutusi, mitte valitsuse käpikuid või hambutuid puudleid. Kui kohtus toimub ausa õigusemõistmise asemel pealiskaudne rapsimine või poliitiline tsirkus, jäävad seadused, inimeste vabadused ja põhiseaduslikud õigused vaid sõnakõlksuks. Ilma toimiva kohtuta ei saa olla ka teisi rahvavõimule vältimatult omaseid institutsioone – sõnavabadust, vaba ajakirjandust ja teadust, ausaid valimisi ega opositsiooni ja vähemuste kaitset enamuse kambaka eest. Vähemuse hulka võime me erinevates olukordades sattuda kõik (nt tselluloositehase puhul tartlased vs. ülejäänud Eesti). Ilma sõltumatu kohtuta poleks vaba konkurentsi, kaitset meelevaldselt määratud maksude ja muu riigivõimu lubamatu surve eest. Ei oleks ka kusagile pöörduda elu- ja looduskeskkonna hoolimatu hävitamise, eraelu põhjendamatu jälgimise, lasteaiakohtade ja hädavajaliku sotsiaalabi andmata jätmise või korruptiivsete riigihangete puhul. Sellega annaksime rohelise tee süvariigi väljakujunemisele.
KASUTATUD ALLIKAD
- ADMINISTRATIIVKOHTUKORD. – RT 1919, 10, 23; 1929, 16, 110; 1932, 17, 127; 1934, 29, 257.
- CANANEA, g. della. (2019). Judicial Review of Administrative Action in Europa: Common Trends and Requirements. – DOI: 10.2139/ssrn.3309587.
- Chiti, M. P. (2015). Judicial and Political Power: Where is the Dividing Line?: A Praise for Judicialization and for Judicial Restraint. – European Public Law, 21(4), 705–722.
- Coglianese, C., LEHR, D. (2019). Transparency and Algorithmic Governance. – Administrative Law Review, 71, 1. – http://ssrn.com/abstract=3293008.
- DANAY, R. (2019). A house divided: The Supreme Court of Canada’s recent Jurisprudence on the Standard of Review. – University of Toronto Law Journal, 69(1), 3–17. – DOI: 10.3138/utlj.2018-0085.
- Eesti Vabariigi põhiseadus. (1992). – RT I, 15.05.2015, 2. – https://www.riigiteataja.ee/akt/115052015002.
- Halduskohtumenetluse seadustik. – RT I, 13.03.2019, 53.
- Hill, H. (2018). Agiles Verwaltungshandeln im Rechtstaat. – Die öffentliche Verwaltung, (13), 497–504.
- MAJANDUS- JA KOMMUNIKATSIOONIMINISTEERIUM. Krattide projekti koduleht. – https://www.kratid.ee/.
- Riese, K.-U. (2018). Vorbemerkung § 113. – F. Schoch, J.-P. Schneider, W. Bier, Verwaltungsgerichstordnung. Kommentar. München: Beck.
- RKHK. (1999). Otsus asjas nr 3-3-1-21-99: Salumets vs. MTA.
- RKPK. (2001). Otsus asjas nr 3-4-1-2-01: KGB kaastöölised.
- RKHK. (2004). Otsus asjas nr 3-3-1-55-04: Loksa linn.
- RKHK. (2016). Otsus asjas nr 3-3-1-51-16: Pärnu bussijaam.
- RKHK. (2003). Otsus asjas nr 3-3-1-54-03: Jämejala park.
- RKHK. (2018). Otsus asjas nr 3-16-1472: Hiiu Tuul.
- RKHK. (2019). Otsus asjas nr 3-17-1545: X. vs. PPA.
- RKHK. (2019). Määrus asjas nr 3-17-2784: Sillamäe Linnavolikogu.
- Saksamaa Liidupõhiseaduskohus. (2018). Otsus asjades nr 1 BvR 2523/13 ja 1 BvR 595/14: Harzer Windmüller ja e.n.o. energia.
- Sunstein, C. R., Vermeule, A. (2017). The Unbearable Rightness of „Auer“. – The University of Chicago Law Review, 84(1), 297–321.