Nr 10

Laadi alla

Jaga

Prindi

Ministrite voolavus ja valitsuste kestvus

  • Tarmo Seliste

    Tarmo Seliste

    Eesti Üliõpilaskondade Liidu kommunikatsiooni¬juht

Levinud arvamuse kohaselt tõlgendatakse ministrite väljavahetamist valitsuse ebapüsivuse märgina, kuid uuemad uurimused viitavad sellele, et ministrite voolavus pigem suurendab kui vähendab valitsuste kestvust.

Valitsuste stabiilsusega seonduv on olnud pikka aega politoloogide huvi all. Kuigi seda teemat on laialdaselt uuritud, on alles viimasel ajal pööratud tähelepanu valitsustes tehtavatele muudatustele ning nende seotusele valitsuse kestvusega (Dowding, Kang 1998; Huber, Martinez-Gallardo 2003, 2004). Muudatused on sama olulised valitsuse stabiilsuse indikaatorid kui valitsuse kestvus. Sellest tulenevalt ongi käesoleva artikli eesmärk vaadelda ministrite voolavust ning uurida voolavuse seotust valitsuste kestvusega.

Kas verevahetus on hea või halb?

Ministrite voolavuse kontseptsioon võimaldab võrrelda erinevaid parlamentaarseid riike ja valitsusi. Ministrite voolavuse kvantitatiivne indikaator annab võimaluse uurida selle seotust valitsuste kestvuse, valitsuses esindatud parteide arvu jt muutujatega. Ministrite voolavus peegeldab seega valitsuses toimuvaid muudatusi, kajastades kaudselt ka valitsuse stabiilsust. Kuigi ministrite voolavus ei pruugi olla hea valitsuse stabiilsuse indikaator, on see siiski oluline tunnus, mille uurimine võib osutuda väärtuslikuks iseenesest (Taagepera 2003, 8). Kuidas seostub ministrite voolavus valitsuse kestvusega? Ministrite voolavuse ja valitsuse kestvuse suhet võib vaadata kahe hüpoteesi kaudu.

Verevahetuse hüpotees väidab, et valitsuses tehtavad muudatused, nn verevahetus suurendab valitsuse kestvust, võimaldab tal tõhusamalt tegutseda. Seda hüpoteesi on kujundlikult illustreerinud endine Eesti president Lennart Meri, kelle arvates allub valitsus nii nagu riik ühiskonnas toimuvatele muutustele, mis teeb ka valitsuse muudatused paratamatuks (Meri 1994). Ministrite voolavus on selle vaate kohaselt loomulik valitsuste tegevust saatev nähtus, mille mõju valitsuste kestvusele ei ole negatiivne. Verevahetuse hüpoteesi võib avada ka ajamõju kaudu, väites, et mida kauem valitsus vastu peab, seda suurem on eeldatavalt ministrite voolavus. Seega käsitleb ajahüpotees samamoodi kui verevahetuse hüpotees ministrite voolavust valitsuste elu loomuliku osana, mis ei mõju valitsuste kestvusele negatiivselt.

Verevahetuse hüpoteesi alternatiivhüpotees väidab, et ministrite väljavahetamine tekitab valitsuses poliitilist ebastabiilsust, halvendab valitsuse liikmete koostööd ning mõjub negatiivselt valitsuse kestvusele. Peale selle annavad valitsusesisesed muudatused tunnistust erimeelsustest koalitsioonipartnerite vahel ja koalitsioonide sees, mis viitab samuti valitsuse ebastabiilsele tööle. Lisaks kutsub ministrite ametist lahkumine esile negatiivse meediakaja. Ministrite voolavus peegeldab viimati mainitud hüpoteesi kohaselt valitsusesiseseid vastuolusid, olles seega valitsuses valitsevate probleemide indikaator.

Voolavus sõltub tegevusvaldkonnast

Ministrite voolavuse oluline koostisosa on ametist lahkunud ministrite tegevusvaldkond. Et parteid saavad ministrikohtade kaudu teostada oma poliitilisi eesmärke, väärtustavad parteid mõnesid ministrikohti rohkem kui teisi. Poliitikutevaheline kauplemisobjekt, mis omandab valitsuse moodustamise läbirääkimistel tähtsa positsiooni, on poliitikavaldkond (Budge, Keman 1990, 52-55). Agraarparteid on klassikaliselt väärtustanud kõrgelt põllumajandusministri, sotsiaaldemokraatlikud parteid sotsiaalministri ametikohta (Budge, Keman 1990, 52-55). Lääne-Euroopa põhjal tehtud uuringud on leidnud, et kõige lühemat aega püsivad ametis majandus- ja välisministrid, mis näitab nende ametikohtade prestiiži (Huber, Martinez-Gallardo 2003). Seega võib eeldada, et ministrite voolavus on ministeeriumidepõhine, kusjuures suuremat voolavust võib oodata kõrgemalt hinnatud ministeeriumides.

Võrdlusandmete puudumise tõttu on raske eristada Ida-Euroopa riikide ministrite voolavust Lääne-Euroopa riikide omast. Uuringute põhjal võib aga väita, et Ida-Euroopa riikide ministrite ametisoleku aeg on Lääne-Euroopa riikidega võrreldes tunduvalt lühem (Müller-Rommel, Fettelschoss 2004). Seetõttu peaks ka ministrite voolavus Ida-Euroopas olema suurem kui Lääne-Euroopas. Samal ajal võib eeldada, et ministeeriumidepõhisel voolavusel on Ida-Euroopas Lääne-Euroopaga võrreldes mitu eripära. Ida-Euroopa riikide kontekstis peaks ministrite suurem voolavus siirdekontekstist tulenevalt hõlmama majandus- ja rahandusministeeriumi kõrval ka sotsiaalministeeriumi, mis vastutab oluliste sotsiaalreformide läbiviimise eest.

Andmestik

Töös kasutatud andmestik on koostatud Keesings Record of World Events’i põhjal, kus on kodeeritud igas valitsuses toimuv muutus, mis on lõppenud ministri lahkumisega (Keesings Record of World Events 1990-2004). Arvestatud ei ole juhtumeid, kui minister on ametist lahkunud tervislikel põhjustel, valitsuse töö ümberstruktureerimise või oma partei valitsusest lahkumise tõttu. Analüüsitud pole juhtumeid, kus ametist on lahkunud kogu valitsus. Andmete võrreldavuse huvides on rühmitatud mitu üksteisele lähedal seisvat ministrikohta: transpordi- ja sideministrid on nimetatud transpordiministriks, põllumajandus- ja metsandusministrid põllumajandusministriks ning Euroopa asjadega tegelevad ministrid välisministriks. Järgnevalt analüüsin ministrite voolavust ja selle seotust valitsuste kestvusega kümne Ida-Euroopa riigi (Bulgaaria, Eesti, Leedu, Läti, Poola, Rumeenia, Slovakkia, Sloveenia, Tšehhi, Ungari) näitel.

Riigiti palju erinevusi

Ministrite voolavust riigiti vaadeldes võib täheldada erinevusi (vt tabel 1). Suure ministrite voolavusega torkab silma Poola: 13 aasta jooksul on ametist lahkunud 48 ministrit. Väike on ministrite voolavus Bulgaarias, kus Poolaga võrreldes on ministreid lahkunud üle seitsme korra vähem. Balti riikide vahel suuri erinevusi ei ole. Kuigi Lätis on Eesti ja Leeduga võrreldes ametist lahkunud rohkem ministreid, ei saa neid erinevusi toodud andmete põhjal suureks pidada.

Tabel 1. Ministrite voolavus Ida-Euroopa riikides

Riik Sagedus Protsent
Poola 48 20
Ungari 31 12,91
Rumeenia 27 11,25
Läti 25 10,41
Slovakkia 23 9,58
Eesti 21 8,75
Tšehhi 21 8,75
Leedu 20 8,33
Sloveenia 15 6,25
Bulgaaria 9 3,75
Kokku 240 100

Ministrite voolavust valdkonniti vaadeldes võib täheldada erinevust ministeeriumide lõikes. Kõige suurem on ministrite voolavus majandusministeeriumis – 15,4% kogu voolavusest (vt tabel 2). Majandusministeeriumile järgnevad rahandus- ja sotsiaalministeerium, kumbki 12,08%. Väike on ministrite voolavus justiits- ja keskkonnaministeeriumis: 5% ja 2,9%. Seega on suurem ministrite voolavus oluliste reformidega tegelevates ministeeriumides, mille haldusalasse kuuluvad majandus-, rahandus- ja sotsiaalküsimused. Eespool nimetatud valdkonnad põhjustavad siirdekontekstis suurema tõenäosusega konflikte, mille üks tulemusi on ministrite tagasiastumine.

Tabel 2. Ministrite voolavus ministeeriumiti Ida-Euroopa riikides

Ministeerium Sagedus Protsent
Majandusministeerium 37 15,41
Rahandusministeerium 29 12,08
Sotsiaalministeerium 27 11,25
Transpordi- ja sideministeerium 23 9,58
Siseministeerium 22 9,16
Välisministeerium 20 8,33
Kultuuriministeerium 17 7,08
Kaitseministeerium 17 7,08
Põllumajandusministeerium 15 6,25
Justiitsministeerium 12 5
Keskkonnaministeerium 7 2,91
Muu 14 5,83
Kokku 240 100

Balti riikide ministrite voolavuses täheldame samasugust trendi kui teistes Ida-Euroopa riikides (vt tabel 3). Teiste Ida-Euroopa riikide sarnaselt on ametist lahkunud kõige rohkem majandusministreid. Teiste riikidega võrreldes on Balti riikide rahandusministrite voolavus olnud väike ja siseministritel suur. Märkimist väärib ka see, et Leedus pole ametist lahkunud ükski välisminister, samal ajal kui Eestis on ametist lahkunud kolm ja Lätis kaks välisministrit.

Tabel 3. Ministrite voolavus ministeeriumiti Balti riikides

Ministeerium Riik
Eesti Leedu Läti Kokku
Välisministeerium 3 0 2 5
Rahandusministeerium 2 1 1 4
Majandusministeerium 4 6 5 14
Sotsiaalministeerium 1 2 4 7
Põllumajandusministeerium 1 3 2 5
Kaitseministeerium 2 1 2 5
Siseministeerium 5 4 1 10
Kultuuriministeerium 2 0 3 5
Transpordi- ja sideministeerium 0 1 1 2
Justiitsministeerium 1 0 0 1
Keskkonnaministeerium 0 1 1 2
Muu 0 1 3 4
Kokku 21 20 25 64

Vahetused leevendavad pingeid

Kuidas seostub ministrite voolavus valitsuste kestvusega? Tabelis 4 on valitsused ministrite voolavuse järgi jagatud kolme kategooriasse: esimesse kuuluvad need, kus voolavust pole olnud, teise voolavusega alla viie ministri ning kolmandasse voolavusega üle viie ministri. Nagu tabelist näha, on kõige lühemat aega püsinud need valitsused, kus voolavust pole esinenud (339 päeva). Nende valitsuste keskmine kestvus, kus voolavus on olnud alla viie ministri, on eelmise kategooriaga võrreldes üle nelja kuu pikem (485 päeva). Üle viie ametist lahkunud ministriga valitsused on aga kestnud eelmistega võrreldes juba kaks korda kauem (1046 päeva).

Tabel 4. Valitsuste kestvuse sõltuvus ministrite voolavusest Ida-Euroopa riikides

Ida-Euroopa keskmine Valitsuste arv
Valitsused, kus voolavust pole olnud 339 22
Valitsused voolavusega alla viie ministri 485 41
Valitsused voolavusega üle viie ministri 1046 11

Kuidas tulemusi tõlgendada? Ühelt poolt võib väita, et mainitud andmed kinnitavad verevahetuse hüpoteesi, mille kohaselt tugevdab ministrite ametist lahkumine valitsuse sisemist stabiilsust. Verevahetuse hüpotees eeldab, et ministrite voolavus, mis ei vii valitsuse lagunemiseni, on positiivselt seotud valitsuse kestvusega, mis leevendab pingeid koalitsiooni see.

Alternatiivhüpotees, mille kohaselt ministrite voolavus vähendab valitsuse kestvust, praeguste andmete põhjal toetust ei leidnud. Kuigi eespool toodud andmed ei võimalda teha põhjalikumaid järeldusi, võib siiski väita, et ministrite voolavus pigem suurendab kui vähendab valitsuste kestvust.

Erinevused pole suured

Ministrite voolavus kajastab valitsusesisest ministrite vahetumist, olles valitsuse kestvuse kõrval oluline indikaator, mille abil valitsuse stabiilsust uurida. Mida annab meile ministrite voolavuse indikaator ja mida sellest järeldada?

Esiteks pole riikidevahelised erinevused ministrite voolavuse osas suured, kuigi siinkohal eristuvad selgelt Poola ja Bulgaaria kui vastavalt suure ja väikese ministrite voolavusega riigid. Balti riigid paiknevad Ida-Euroopa riikide võrdluses keskel, seejuures on Eestis ja Leedus voolavus väiksem kui Lätis. Teiseks sõltub ministrite voolavus ministeeriumide spetsiifikast. Nii on Ida-Euroopas kõige rohkem ametist lahkunud rahandus- ja majandusministreid, mis sarnaneb Lääne-Euroopa riikide kogemusega. Ida-Euroopa riikide eripära on aga suur ametist lahkunud sotsiaalministrite arv, mis on arvatavasti seotud selles valdkonnas tehtud reformidega. Kolmandaks valitseb ministrite voolavuse ja valitsuste kestvuse vahel positiivne seos, mis tõestab nn verevahetuse kasulikkust. Suure ministrite voolavusega valitsused on eeldatavalt pikaajalisemad kui need valitsused, kus voolavust ei esine. Seega võib kahtluse alla seada laialt levinud arvamuse, mille kohaselt toetab suur ministrite voolavus poliitilist ebastabiilsust valitsuses, mis viib ka valitsuse lagunemiseni.

Kokkuvõtteks võib öelda, et ministrite voolavus täiendab tunduvalt siiani valitsuste stabiilsuse uurimisel kasutatud valitsuste kestvuse indikaatorit, võimaldades põhjalikumalt uurida valitsuste stabiilsust ja selle mõju nende elueale.

Kasutatud kirjandus

  • Budge, I., Keman, H. (1990). Parties and Democracy. Coalition Formation and Government Functioning in Twenty States. Oxford: Oxford University Press.
  • Dowding, K., Kang, Won-Taek (1998). Ministerial Resignation 1945-97. – Public Administration, vol 76, no 3, pp 411-429.
  • Huber, J. D., Martinez-Gallardo, C. (2003). Cabinet Turnover in Parliamentary Democracies. Prepared for delivery at the 2003 Annual Meetings of the American Political Science Association. – http://www.columbia.edu/~jdh39/huber&martinez-gallardo_2.pdf (9.10.2004).
  • Huber, J. D., Martinez-Gallardo, C. (2004). Cabinet Instability and the Accumulation of Experience. The French Fourth and Fifth Republics in Comparative Perspective. – British Journal of Political Science, vol 34, no 1, pp 27-48.
  • Keesings Record of World Events 1990-2004.http://www.keesings.com/
  • Meri, L. (1994). Vabariigi Presidendi avaldus Riigikogule seoses valitsuse koosseisu uuendamisega 11. jaanuaril 1994. – http://vp1992-2001.vpk.ee/est/k6ned/K6ne.asp?ID=9373.
  • Müller-Rommel, F., Fettelschoss, K. (2004). Cabinet Government and Cabinet Ministers in Central Eastern European Democracies. A Decriptive Cross National Evaluation. Paper presented at the ECPR Joint Sessions of Workshops, University of Uppsala.
  • Taagepera, R. (2003). Arend Lijphart’s Dimensions of Democracy. Logical Connections and Institutional Design. – Political Studies, vol 51, no 1, pp 1-19.
  • Woldendorp, J., Keman, H., Budge, I. (2000). Party Government in 48 Democracies (1945-1998). Composition – Duration – Personnel. Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.

Tagasiside