Nr 17

Laadi alla

Jaga

Prindi

Eesti töösuhete regulatsioon vajab uuendamist

  • Merle Muda

    Merle Muda

    Tartu Ülikooli töö- ja sotsiaalhooldusõiguse dotsent

Kogu Euroopa murrab pead, kuidas töötada välja selline töösuhete regulatsioon, mis arvestaks parimal võimalikul viisil nii töötajate kui ka tööandjate huve ja vajadusi.

Eesti tööõigusaktide ulatuslikumat muutmist kavandati juba 1980. aastate lõpus, s.o enne riigi taasiseseisvumist. Sel ajal kehtis Eesti NSV töökoodeks, mis oli vastu võetud 1972. aastal ning tugines Nõukogude tööseadusandlusele. Töökoodeksile oli iseloomulik riigi jäik töösuhete reguleerimine, seepärast ei vastanud see 1980. aastate lõpuks kujunenud poliitilisele ja majanduslikule olukorrale – Eesti majandus otsustati restruktureerida ettevõtlusvabaduse arendamise ning riigi omandis olevate äriühingute privatiseerimise teel (Orgo 1996, 99).

1989. aastal asuti Eesti tööseadusandlust reformima kahel suunal. Ühelt poolt moodustati Ülemnõukogu algatusel töörühm, mis töötas välja hulgaliselt ettepanekuid tööõigusaktide muutmiseks; teiselt poolt alustati justiitsministeeriumi algatusel Eesti tööõiguse reformikava väljatöötamist. Nimetatud reformikava valmis 1990. aastal. See nägi ette järgneva kolme-nelja aasta jooksul mitme töösuhteid reguleeriva eriseaduse kehtestamist, seejärel aga juba uue tööseadustiku vastuvõtmist. Reformikava koostamise ajal valitsenud poliitilise olukorra ja majanduse arengusuundade ebaselguse tõttu ei peetud tööseadustiku väljatöötamist esialgu otstarbekohaseks (Orgo 1996, 99).

Üleminekuaja üleminekuseadus

Eesti õigussüsteemi asuti uuendama kohe pärast iseseisvuse taastamist 1991. aastal. Kiiresti viidi ellu ka tööõiguse reformikava ideed. 1990. aastate esimesel poolel võeti vastu peamised töösuhteid reguleerivad õigusaktid – Eesti Vabariigi töölepingu seadus, töö- ja puhkeaja seadus, puhkuseseadus, palgaseadus, kollektiivlepingu seadus jt. Töösuhete regulatsiooni kehtestamist vähese ajakulu ja eriseadustega tingis asjaolu, et uued, jõudsalt arenevad turumajandussuhted vajasid toimimiseks uut tööseadusandlust (Muda 2004, 92).

Eeltoodust tulenevalt töötati praegu kehtiv töölepinguseadus välja 1990. aastal tehtud tööõiguse reformikava baasil, selle koostajail ei saanud olla selget ettekujutust, millist töösuhte regulatsiooni iseseisev, turumajanduslik ja uuenenud õigussüsteemiga Eesti vajab. Veel vähem oli reformikava tegijail võimalik ette näha tööturul 1990. aastail toimuma hakkavaid muudatusi, mille käigus orienteeruti tootmissuhetelt üha enam ümber teenuse osutamisele ning mis tõi kaasa laiaulatusliku mittetüüpiliste töötamise vormide kasutuselevõtu. Reformikava koostamise ajal ei olnud võimalik sinna lisada ka nõuet, mille kohaselt oleks tulnud Eesti tööõigusaktid harmoneerida Euroopa Liidu õigusega.

Seega loodi praegu kehtiv olulisim tööõigusakt – mis määrab kogu töösuhete regulatsiooni ideoloogia – töölepinguseadus nii-öelda üleminekuseadusena, et anda esmased juhised hakkamasaamiseks muutunud majandus- ja töösuhetes. Kuivõrd töölepinguseadus tuli koostada ja vastu võtta väga kiiresti, ei olnud aega keskenduda selle selge ideega kontseptsiooni väljatöötamisele. Seetõttu tugineb see seadus olulisel määral Eesti NSV töökoodeksile. Nagu märgib professor Heino Siigur, kannavad töölepinguseadus ja teisedki töö­sea­dused suuremal või vähemal määral eelnenud ühiskondliku korra pitserit, sest midagi ei saa rajada tühjale kohale või laenata täielikult naabritelt (Siigur 2007, 87). Kuid juba töölepinguseaduse koostajaile oli selge, et vastuvõetud seadus ei saa jääda Eesti töösuhteid reguleerima aastakümneteks. Sellest annab tunnistust ka 1996. aasta lõpus valminud tööseadustiku esimene osa, mis sisaldas just nimelt töölepingu regulatsiooni.

Väljakutse kogu Euroopale

Tööseadusandluse uuendamise vajadusega ei seisa silmitsi üksnes Eesti. 1990. aastate muudatused tööjõuturul ja -suhetes ning vajadus tugevdada riikide konkurentsivõimet on esitanud kogu Euroopale väljakutse reformida töösuhete regulatsiooni, seejuures on saanud võtmesõnaks töötaja ja tööandja suhete paindlikkus. Analüüsides olukorda Euroopa Liidu liikmesriikides, jõuab professor Silvana Sciarra järeldusele, et riigisisesed uuendused on ajendatud supranatsionaalsetest juhtnööridest, seda eelkõige makromajanduse vallas, ning alles seejärel tööhõivepoliitika suunistest (Sciarra 2005, 59).

Ajendatuna Lissaboni strateegia eesmärkidest andis Euroopa Ühenduste Komisjon 2006. aasta novembris välja rohelise raamatu “Tööõiguse ajakohastamine 21. sajandi sõlmküsimuste lahendamisel”. Rohelises raamatus selgitatakse, et kiire tehnoloogiline areng, globaliseerumise tagajärjel tihenenud konkurents, muutunud tarbimisnõudlus ja märkimisväärne teenustesektori kasv on tõestanud vajadust töö organiseerimise paindlikkuse järele. Et kiiresti muutuvate töökorralduslike ja ühiskondlike arengutega sammu pidada, on ettevõtjad võtnud kasutusele mittestandardsed lepinguvormid, mille õiguslik regulatsioon sageli puudub (Roheline raamat 2006, 5 ja 7).

Rohelises raamatus viidatakse samuti tööhõiveuuringutele, mille kohaselt ranged töökaitse õigusaktid kalduvad vähendama tööturu dünaamikat. Raamatus tõdetakse, et standardset töösuhet toetavad õiguslikud raamistikud ei pruugi tavalises tähtajatus töösuhtes olevale töötajale pakkuda piisavat tegutsemisvabadust või motivatsiooniallikaid, et otsida võimalusi muuta töösuhted paindlikumaks (Roheline raamat 2006, 8–9). Rohelises raamatus nähakse tekkinud probleemide lahendamise võimalusena turvalise paindlikkuse (flexicurity) idee juurutamist tööõiguses; üldisemalt öeldes tähendab see raskuspunkti nihutamist traditsiooniliselt töösuhtes oleva isiku kaitselt laiemalt tööturul oleva isiku kaitsele (Jørgensen, Madsen 2007, 7).

Seega on töösuhete regulatsiooni paindlikumaks muutmine aktuaalne kogu Euroopas, mitmed Euroopa Liidu liikmesriigid on püüdnud aastakümneid kehtinud tööseadusandlust reformida. Kehtestatud on üksikuid uuenduslikke reegleid, kuid jõulise reformi teostamine on kõikjal keeruline. Takistuseks võib olla seegi, et nüüdseks välja kujunenud mitmetüübiliste töösuhete puhul ei ole võimalik ega otstarbekas sätestada sarnaseid reegleid kõigi töölepingu alusel, see tähendab alluvussuhtes töötavate isikute jaoks. Seega tekib paljudel juhtudel küsimus, kas töösuhete eripalgelisusest lähtudes on üldse vaja ulatuslikku riiklikku sekkumist töösuhete õiguslikku kujundamisse – töölepingu mõlema poole vajadusi saab kõige paremini arvesse võtta siis, kui suhted pannakse paika kollektiivlepingus. Seda teed ei ole aga võimalik minna riikides, kus ametiühingute roll kollektiivläbirääkimiste pidamisel ei ole märkimisväärne.

Kehtiva regulatsiooni puudused

Nagu eespool öeldud, baseerub töölepinguseadus suurel määral Eesti NSV töökoodeksis sätestatul. Seega on see seadus loodud eelkõige suurtes tootmisettevõtetes töötavate isikute töösuhete reguleerimiseks ega ole tänapäevase majandus- ja sotsiaalelu vajadus­tega kooskõlas. Töölepinguseadus on küll harmoneeritud Euroopa Liidu õigusega, kuid oma kontseptsioonilt ei sobi see siiski reguleerima ühiskondlikke suhteid, mis on töötaja ja tööandja vahel 21. sajandi alguseks välja kujunenud. Töölepinguseadus ei lähtu töösuhte individuaalsest iseloomust, seetõttu on seaduse regulatsioon väga jäik, ei arvesta piisavalt ei töötaja ega tööandja huve (Muda 2008, 1).

Eelkõige 1990. aastail toimunud muudatused tööturul, sealhulgas teenuste sektori jõuline areng, on kaasa toonud uued töövormid (kaugtöö, kodutöö, töö väljakutsel (on-call work), osalise tööajaga töötamine, tähtajalise töölepinguga töötamine, kolmepoolsed töösuhted jne) ning vajaduse suurendada töötaja ja tööandja vaheliste suhete kujundamisel nii individuaalsete kui ka kollektiivsete kokkulepete osakaalu.

Töötajat ei saa enam vaadelda kui ainult ühte töötajaskonna liiget, arvesse tuleb võtta tema individuaalseid oskusi, teadmisi, vajadusi ja soove. Samal ajal ei saa kõrvale jätta ka tööandja huve oma ettevõtluse arendamisel. Sellest tulenevalt tuleb tööõigusakte muuta nii, et oleks tagatud töösuhte paindlikkus. Töösuhete õiguslikus regulatsioonis tuleb laiendada töötaja(te) ja tööandja(te) võimalusi omavaheliste suhte kujundamiseks, garanteerides samal ajal töösuhte poolte huvide tasakaalu.

Tulenevalt tööõiguse asukohast õigussüsteemis peab töölepingu regulatsioon sobituma Eesti tsiviilseadustiku, kuid ka kogu ülejäänud eraõiguse konteksti. Nagu esmakordne töö­õiguse reformimine, nii algas ka tsiviilõiguse uuendamine juba 1980. aastate lõpus; selle üks ajajärk lõppes 1996. aastal, kui olid vastu võetud asjaõigusseadus (1993), tsiviilseadustiku üldosa seadus (1994), perekonnaseadus (1994) ja pärimisseadus (1996) (Varul 2000, 104). Tsiviilseaduste reformimine aga jätkus ning 2001. aastal võttis Riigikogu vastu uue tsiviilseadustiku üldosa seaduse ja võla­õigusseaduse.

Eesti töölepingu regulatsioonil on kõige rohkem kokkupuutepunkte viimatinimetatud tsiviilseadustiku üldosa seaduse ja võlaõigusseadusega. Kuigi töölepinguseadust on selle vastuvõtmisest alates korduvalt muudetud, ei ole seda reformitud tsiviilseadustikuga kooskõlla viidud, sest töölepingu regulatsiooni on olnud plaanis muuta uue töölepinguseaduse vastuvõtmise teel.

Sobivus tsiviilseadustiku konteksti

Üldtunnustatud teooriate kohaselt peetakse tööõigust eraõiguse valdkonda kuuluvaks õigusharuks, täpsemalt eraõiguse eriosaks. See tähendab, et erinevalt eraõiguse üldosa moodustavast tsiviilõigusest ei hõlma töö­õigus mitte kõigi isikute vahelisi suhteid, vaid üksnes töötaja ja tööandja vahelisi suhteid, samuti töötingimuste kollektiivset kujundamist. Töölepingut ei saa pidada tüüpiliseks võlaõiguslikuks lepinguks, sest selle lepingu alusel tekkinud suhtes ei ole pooled võrdses seisundis, vaid töötaja allub tööandja juhtimisele ja kontrollile. Seetõttu on riiklik sekkumine selle lepingu reguleerimisse ulatuslikum kui muude lepingute puhul (Tööõigus. Loengud 2006, 20–25).

Mis puudutab tsiviilseadustiku üldosa seaduse kohaldamist töösuhetes, siis töölepinguseaduse vananenud ideestiku tõttu on üks problemaatilisem küsimus selles sätestatud isikute (töölepingu poolte) regulatsiooni sobitumine tsiviilseadustiku üldosa seaduse konteksti (nt erinev lähenemine teovõimele ning subjektidele, kes võivad omada tsiviilõigusi ja kanda tsiviilkohustusi). Samuti ei ole põhjendatud töölepingu tühistamist ja kehtetuks tunnistamist puudutava eriregulatsiooni kehtestamine. Vastav töölepinguseaduse normistik (6. ptk) on sätestatud sedavõrd keeruliselt ja detailselt, et seda pole praktikas peaaegu kohaldatud. Töölepingu kehtetuse regulatsioon peaks põhinema tsiviilseadustiku üldosa seaduses sätestatul, arvestades töösuhte omapärast tulenevaid erisusi.

Võlaõigusseaduse järgi kohaldatakse selle seaduse üldosas sätestatut kõigile selles seaduses või muudes seadustes nimetatud lepingutele, muu hulgas töölepingule. Seejuures tuleb silmas pidada, et kuna töölepinguseadus ning muud tööseadused sisaldavad erinorme, võlaõigusseaduse üldosa kehtestab aga üldnormid, siis harilikult tuleb töösuhetele kohaldada erinorme ehk tööseadustes ettenähtut. Võlaõigusseadust saab töösuhetele rakendada, kui tööseadused mõnda võla­õigusseaduses sätestatud küsimust ei reguleeri või ei reguleeri seda piisavalt detailselt (Muda 2007a, 287).

Et aga võlaõigusseaduse ning töölepingusea­duse jt tööseaduste loomise ideelised lähtekohad erinevad, on viimaseid keeruline võla­õigusseaduse konteksti sobitada. Eesmärgiga jõuda tööseaduste mitmete raskesti kohaldatavate ja vananenud sätete tõlgendamisel õiglasemate lahenditeni, kohaldavad kohtud üha sagedamini võlaõigusseaduses ettenähtud mõistlikkuse ja hea usu põhimõtteid (Eesti Vabariigi töölepingu seaduse üldsätted … 2008, paragrahvi 1 kommentaar 10). Tsiviilasjas 3-2-1-76-06 leidis Riigikohus hea usu põhimõttele tuginedes koguni, et kuna töölepinguseaduse regulatsioon, mis puudutab tööandja vastutust tööraamatu kinnipidamise eest, ei ole tänapäevases muutunud õiguslikus olukorras enam asjakohane, siis on viimase kohaldamine põhjendamatu ning lähtuda tuleb võlaõigusseaduse kahju hüvitamise sätetest (punkt 17).

Ehkki artikli autori arvates on nimetatud seisukoht sisuliselt õiglane, ei pea ta õigusaktides sätestatu asendamist kõrgeima kohtu tõlgendustega õigeks. Sellise praktika laialdasemal juurutamisel ei oleks töölepingu pooltel omavaheliste suhete õiguslike raamide määramisel enam selgust ega kindlust.
>

Regulatsiooni sisulistest puudustest

Töölepingu regulatsiooni jäikus seisneb eelkõige selles, et paljudel juhtudel ei ole töölepingu pooltel võimalust kujundada omavahelisi suhteid ise, vaid nad peavad lähtuma riigi ettekirjutustest. Viimatinimetatu viib aga sageli ebaõiglaste tagajärgedeni. Järgnevalt käsitletakse mõnda küsimust lähemalt.

Üks enim põhjendamatuid nõudeid on tööraamatu täitmise kohustus. Töölepinguseaduse paragrahvi 20 lõike 2 kohaselt on tööandja kohustatud pidama kõigi töötajate kohta tööraamatut. Kui varem oli tööraamat oluline pensionistaaži tõendamiseks, siis 1999. aastast on pensionistaaži arvestamise aluseks andmed inimese eest makstud sotsiaalmaksu kohta. Seega vajadus tööraamatu järele üldjuhul puudub (Tööõigus. Loengud 2006, 144). Lääne-Euroopa riikides tööraamatu pidamise kohustuse nõuet ei tunta ning selle oleks võinud ka Eestis pensionistaaži arvestamise uue korra jõustumisel kohe kaotada.

Oluline tegur paindlike töösuhete regulatsiooni kujundamisel on laialdase tähtajaliste töölepingute sõlmimise võimaluse andmine, kuivõrd tähtajatu töölepinguga võrreldes sobitub tähtajaline tööleping paljudel juhtudel palju paremini muutunud tööturu vajadustega, kus märksõnadeks on projektipõhisus ning tehtava töö ühekordsus/ajutisus. Töölepinguseaduse paragrahvi 27 lõige 2 sätestab aga väga täpsed asjaolud (töömahu suurenemine, teise töötaja asendamine, hooajatöö tegemine jm), mille esinemise korral on võimalik tähtajalist töölepingut sõlmida. Töölepinguseaduses toodud tähtajalise töölepingu sõlmimise aluste loetelu on kinnine ning mingitel muudel põhjustel töölepingu pooled tähtajalist töölepingut sõlmida ei tohi, vastasel juhul loetakse niisugune leping määramata ajaks sõlmitud töölepinguks (Muda 2008, 4). Autori arvates tuleb töötajale ja tööandjale anda tähtajalise töölepingu sõlmimiseks vabamad käed. Samas ei poolda autor mõnes riigis kasutusel olevat lähenemist, mille järgi on õigusaktides sätestatud vaid üldprintsiip, et tähtajalise töölepingu võib sõlmida, kui selleks on (töö iseloomust või tööandja vajadustest tulenev) õigustatud alus, mille sisustamine on jäetud kohtupraktika kanda (Numhauser-Henning 2002, 298). Töölepinguseadus peaks andma tähtajaliste töölepingute sõlmimiseks mõnevõrra täpsemad suunised.

Kolmas probleemidering on seotud töölepingu lõppemise vorminõuetega. Töölepingu seaduse paragrahvi 73 lõike 1 kohaselt teeb tööandja töölepingu lõpetamise kohta lepingusse kande. Seega lõpeb tööleping selle lõpetamise vormistamisega töölepingus. Nagu märgib Riigikohus tsiviilasjas nr 3-2-1-136-07, ei näe töölepinguseadus ette töölepingu faktilist lõppemist lepingu lõpetamist vormistamata (punkt 11). Niisugune regulatsioon on põhjustanud sageli olukorra, kus töölepingu pooled üksteiselt töölepingu täitmist ei nõua ning loevad omavahelise töösuhte sisuliselt lõppenuks. Et aga töölepingu lõpetamine on vormistamata, pöördub töötaja mõni aeg hiljem töövaidlusorganisse, nõudes keskmist palka aja eest, mil ta tegelikult ei töötanud. Autori arvates ei ole töölepingu lõpetamise kirjaliku vormi nõue vajalik, sest see muudab töölepingu lõppemise korra põhjendamatult jäigaks.

Küsitavusi on veelgi

Mis puudutab töölepingu ülesütlemise regulatsiooni, siis töölepinguseaduse paragrahv 86 näeb ette kümme alust, millal tööandja võib töötaja töölepingu lõpetada. Töölepingu lõppemise aluste täpne sätestamine seaduses ei ole praktikas osutunud otstarbekohaseks. Seaduse regulatsioon on nii detailne, et tööandjad ei suuda sageli täpselt aru saada, millise töölepingu lõppemise alusega on tegemist või kas konkreetsel juhul saab üldse töölepingut lõpetada. Sellest tulenevalt võiks tööandja algatusel töölepingu lõppemise regulatsioon olla vähem formaalne (Muda 2006, 20).

Enamikus riikides saab tööandja töötaja töölepingu üles öelda ettevõttest või töötajast, täpsemalt töötaja isikust või käitumisest tulenevatel põhjustel (Rojot 2007, 449–450). Töölepingu lõpetamine peab olema alati kõiki asjaolusid arvestades õigustatud, kuid tööandja peab saama vabamalt hinnata, kas töölepingu üles­ütlemine on konkreetsel juhul põhjendatud. Seetõttu tuleks töölepinguseaduses jäigast tööandjapoolse töölepingu ülesütlemise aluste regulatsioonist loobuda.

Omaette küsimus on töötaja nõudeõigus töölepingu ebaseadusliku lõpetamise korral. Töölepinguseaduse paragrahvi 117 lõike 1 järgi võib töötaja, kes leiab, et tööandja on tema töölepingu lõpetanud seadusvastaselt, nõuda kas tööle ennistamist ja keskmist palka töölt sunnitud puudumise aja eest või hüvitist kuni kuue keskmise kuupalga ulatuses. Problemaatiliseks on osutunud just töötaja tööle ennistamine, sest töövaidlusorgan peab töötaja tööle ennistama alati, kui viimane seda soovib. Praktika on aga näidanud, et kui töötaja on töölepingu ülesütlemise vaidlustanud ja töövaidlusorgan ennistab ta tööle, siis edasine koostöö poolte vahel enamasti ei laabu. Samuti võib juhtuda, et töövaidluse lahendamine on kestnud mitu aastat ja tööandjal ei ole enam töökohta, kuhu ennistatud töötaja peaks naasma (Muda 2004a, 310). Seetõttu peaks tööandja vastutus piirduma põhiliselt hüvitise maksmisega. Tööle ennistamine võiks olla lubatud tööandja nõusolekul, kui võib eeldada, et poolte koostöö on edaspidi võimalik (Termination of employment… 2006, 71–73).

Analüüsitud teemadering ei hõlma kõiki valdkondi, kus töölepinguseaduse regulatsioon on põhjendamatult jäik. Välja on toodud mõned olulised probleemid, küsitavusi leidub ka muudes aspektides (nt töölepingu kohustuslike tingimuste sisu, täpsed ettekirjutused töölepingu muutmiseks, leppetrahvi kasutamise piiramine töösuhetes). Riikliku sekkumise vähendamine isegi üksnes käsitletud küsimustes aitaks töösuhete regulatsiooni märksa paindlikumaks muuta.

Reguleerimata küsimused

Peale töölepinguseaduses sätestatud reeglite jäikusest tulenevate probleemide on selle seaduse regulatsioon puudulik ka seetõttu, et ei sisalda norme mitmete reguleerimist vajavate küsimuste kohta. Siinkohal on silmas peetud eelkõige mittetüüpiliste töövormide, töötaja konkurentsikeelu ja konfidentsiaalsuskohustuse ning töötaja tekitatud kahju hüvitamise regulatsiooni. Kaht esimesena nimetatud valdkonda sätestavad normid jäid töölepinguseadusest välja, sest selle koostamise ajal ei osatud nende küsimuste (põhjalikuma) reguleerimise vajadust ette näha, töötaja varalise vastutuse kohta oli aga plaanis vastu võtta eriseadus (Orgo 1996, 100). Miks nimetatud küsimuste reguleerimine on vajalik?

Traditsioonilise töösuhtega on tegemist, kui töötaja töötab tähtajatu töölepingu alusel ja täistööajaga ühe tööandja juures. Kuigi mittetraditsioonilised töösuhted ei ole Eestis statistika andmeil veel kuigi levinud (Tööelu baromeeter 2005; Tööturg ja tööelu 2005), ei tähenda see, et vastavat eriregulatsiooni ei tuleks kehtestada. Reeglite puudumine pigem takistab paindlike töösuhete tekkimist, sest tööandjal puudub julgus sõlmida ebaharilikke lepinguid. Samuti võib see kaasa tuua selliste töölepingute sõlmimise, mis sisaldavad töötajatele põhjendamatult ebasoodsaid tingimusi (Muda 2008, 9).

Mis puudutab töötaja konkurentsikeelu ja konfidentsiaalsuskohustuse regulatsiooni, siis töölepinguseaduses on vaid nõue, et vastavaid piiranguid saab töötaja suhtes rakendada juhul, kui nendes on kirjalikult kokku lepitud ning töölepingu lõppemise järel kehtiva piirangu eelduseks on töötajale eritasu maksmine. Kuna erinevalt töölepinguseaduse vastuvõtmise ajast on konkurentsikeelu ja konfidentsiaalsuskohutuse kokkulepete sõlmimine muutunud igapäevaseks, ei ole seaduses sätestatu selles küsimuses piisav. Kuivõrd töölepinguseadus on üldsõnaline, sõlmitakse sageli kokkuleppeid, kus poolte huvid on põhjendamatult tasakaalust väljas (Ojamäe 2006).

Nagu eespool märgitud, ei sisalda töölepingu­seadus töötaja tekitatud kahju hüvitamise regulatsiooni seetõttu, et seda kavatseti sätestada eriseadusega. Paraku ei ole vastavat eriseadust siiani vastu võetud ning töötaja varalise vastutuse osas kehtivad jätkuvalt 1972. aastal vastu võetud Eesti NSV töökoodeksi sätted. Kahtlemata ei vasta töökoodeksis ettenähtu enam tänapäeva nõudmistele, seetõttu pole koodeksi sõnasõnaline rakendamine võimalik ning paljudel juhtudel tuleb lähtuda seaduse mõttest (Tööõigus. Loengud 2006, 212). Samuti ei saa kohaldada töötajate suhtes võlaõigusseaduses sätestatud üldisi kahju hüvitamise reegleid. Töötaja vastutuse ulatus peab olema enamasti piiratud, sest töösuhe ei ole tüüpiline võlaõigussuhe. Töötaja varalise vastutuse piiramist õigustab eelkõige tööandja majanduslikult tugevam positsioon töösuhtes ning harilikult ei vastuta töötaja tööandjale tekitatud kahju eest täies ulatuses ka teistes riikides (Muda 2007a, 295).

Regulatsiooni uuendamise teedest

Töölepinguseadus kehtestati kiirkorras nii-öelda üleminekuseadusena, seetõttu on selle vastuvõtmisest saadik ehk 1992. aastast teada, et töölepingu regulatsiooni tuleb uuendada. Ehkki kehtivaid tööseadusi on pidevalt täiendatud, on töösuhete regulatsioon tasakaalust väljas ega vasta tänapäeva ja edasise arengu nõuetele (Siigur 2007, 87). Kõik asjas osalevad pooled – nii ametiühingud ja tööandjad kui ka riik – on jõudnud selgusele, et töösuhete regulatsiooni on vaja ajakohastada (Tavits 2008, 24).

1990. aastal koostatud Eesti tööõiguse reformikava järgi planeeriti kohe pärast töösuhteid reguleerivate üksikseaduste vastuvõtmist asuda välja töötama tööseadustikku. See plaan jäeti aga üsna kiiresti kõrvale ning esialgu otsustati keskenduda ainult uue töölepingu regulatsiooni loomisele. Aastail 1995–2005 töötati sotsiaalministeeriumi ja/või justiitsministeeriumi eestvõtmisel välja kaheksa töölepingut reguleeriva seaduse eelnõu (Muda 2007, 2). Neist jõudis Riigikokku vaid 2003. aastal sotsiaalministeeriumi algatusel koostatud töölepinguseaduse eelnõu, mis pärast esimest lugemist 2005. aasta kevadel poliitilistel põhjustel Riigikogust tagasi võeti. Professor Siiguri arvates on sellise olukorra üheks põhjuseks asjaolu, et Eesti Vabariigil pole teaduslikult põhjendatud ja Riigikogu heaks­kiidetud töösuhete õigusliku regulatsiooni kontseptsiooni, mis oleks aluseks töösuhete valdkonna õigusloomele (Siigur 2007, 87).

Nagu paljudes teistes Euroopa Liidu liikmesriikides, on ka Eestis peetud tööõiguse uuendamist vajalikuks eelkõige majanduslikel kaalutustel. 2006. aastal valmis justiitsministeeriumi eestvedamisel ettevõtlusalase õiguskeskkonna rahvusvahelise konkurentsivõime suurendamise tegevuskava, kus konkurentsivõime tõstmise ühe meetmena nähakse ette tööõiguse reformimist. Tegevuskavas selgitatakse, et tööõiguse ja majanduse üldise arengu vahel on väga selge seos: mida paindlikum on tööturg ja seda reguleeriv õigus, seda väiksem on üldine tööpuudus ja suurem majanduskasv. Samas ei tohiks tööõiguse liberaliseerimine kaasa tuua olulist töötajate sotsiaalse turvalisuse vähenemist. Tuleb leida mõistlik kesktee, kuidas tagada ühelt poolt ettevõtjatele võimalus turuolukorrale kiiresti reageerida ning teiselt poolt töötajatele piisav kaitse. Põhjalikku reformi vajab nii individuaalne kui ka kollektiivne tööõigus (Varul jt 2006, 230).

Turvalise paindlikkuse kontseptsioon

Käesoleva aasta jaanuaris saatis sotsiaalministeerium kooskõlastamisele järjekordse töölepinguseaduse eelnõu. Eelnõu koostamisele avalikku diskussiooni ei eelnenud, seetõttu põhjustas eelnõu regulatsioon eri huvirühmade seas rohkelt segadust ja pahameelt. 2008. aasta aprillis jõudsid sotsiaalpartnerid eelnõu peamiste vaidlusküsimuste osas kokkuleppele, see lubab arvata, et suuremad erimeelsused on lahenenud. Eelnõu järjekordne kooskõlastamine ja Riigikogus menetlemine seisab alles ees.

Artikli autor nõustub dotsent Gaabriel Tavitsa seisukohaga, et eelnõu kõige suuremaks plussiks tuleb pidada selle terviklikku lähenemist individuaalsete töösuhete reguleerimisele, samuti eelnõu eesmärki muuta töösuhted paindlikuks (Tavits 2008, 24). Seletuskirja järgi on eelnõu aluseks turvalise paindlikkusekontseptsioon. See tähendab, et töösuhete regulatsioon peab võimaldama osapooltel kujundada töösuhe, mis arvestaks parimal võimalikul viisil lepingupoolte vajaduste ja huvidega. Töölepingu regulatsiooni uuendamisel suureneb paindlikkus töösuhetes, kuid paindlikkusega sama tähtsaks tuleb lugeda turvalisust – seda mitte ainult töötaja, vaid ka tööandja jaoks (Seletuskiri töölepinguseaduse … 2008, 2).

Seega lähtub eelnõu ideestik Euroopa Liidus järjest enam propageeritud turvalise paindlikkuse (flexicurity) põhimõttest. Nagu dotsent Tavits selgitab, otsib kogu Euroopa lahendusi, kuidas olla konkurentsivõimelisem, kuidas muuta tööjõuturgu paindlikumaks, mismoodi teha tööandjatele töötaja töölevõtmine ja töölt vabastamine lihtsamaks ning samal ajal tagada töötajatele vajalikud garantiid olukorras, kus ei ole võimalik kohe tööd saada. Niisugune ülesanne on tõsine väljakutse kõigile Euroopa Liidu liikmesriikidele. Leida selline kesktee, kus tööandja on rahul, et sotsiaalsed tagatised ei ole liialt suured, ning ta saab töötingimusi muutunud majandus- ja konkurentsiolude järgi paindlikult muuta, ning kus töötaja end samuti turvaliselt tunneb, on enam kui keeruline, kui mitte võimatu ülesanne (Tavits 2008, 24).

Eeltoodust tulenevalt võib pidada eelnõus seatud eesmärgi saavutamist ambitsioonikaks plaaniks. Selle realiseerumisel saaks Eesti teenäitajaks ka teistele Euroopa riikidele, sest enamasti pole mujal (v.a Taanis ja Hollandis, kust vastav lähenemisviis on alguse saanud) kogu töösuhete süsteemi hõlmav turvalise paindlikkuse põhimõtte juurutamine õnnestunud. Valdavalt on reformitud üksikküsimusi ning arutletakse turvalise paindlikkuse idee sisu ja selle positiivsete ning negatiivsete külgede üle (Jørgensen and Madsen 2007, 7 jj).

Eesti töölepinguseaduse eelnõu menetlemisel võib saada peamiseks komistuskiviks see, et eelnõu kontseptsiooni pole laiemale avalikkusele selgitatud ega erinevate huvirühmadega läbi räägitud, viimased võivad seetõttu esitada hulgaliselt nägemusi, kuidas üht või teist küsimust reguleerida. Kõigi erinevate soovide arvessevõtmine võib aga viia selleni, et lõpptulemusena valmib eklektiline ja raskestimõistetav normistik, mille kohaldamine praktikas võib kujuneda keeruliseks.

Kasutatud kirjandus

  • Eesti Vabariigi töölepingu seadus. Vastu võetud 15. aprillil 1992. – Riigi Teataja 1992, 15/16, 241; I 2007, 44, 316.
  • Eesti Vabariigi töölepingu seaduse üldsätted. 1. osa (2008). Tööõigus. Näidised ja kommentaarid. Kommentaaride ja näidiste autorid J. Aigro, M. Muda, H. Ojasu, I.-M. Orgo, L. Oro, T. Rohtla, K. Sarap, H. Siigur, N. Siitam, H. Toomla, M. Tropp, K. Vahtra, H. Vallisaar. Tallinn: Äripäeva Käsiraamat.
  • Jørgensen, H., Madsen P. K. (2007). Flexicurity and Beyond – Reflections on the Nature and Future of a Political Celebrity. – Flexicurity and Beyond. Finding a New Agenda for the European Social Model. Edited by H. Jørgensen and P. K. Madsen. Copenhagen: DJOF Publishing.
  • Muda, M. (2004). Impact of the European Community Labour Law on Estonian Labour Legislation. Labour Law in United Europe. 2003 m. spalio 16–18 d. Tarptautinės mokslinės konferencijos medžiaga. Vilnius, pp 92–103.
  • Muda, M. (2004a). Töölepingu õigusliku reguleerimise probleeme. – Juridica, nr 5, lk 295–301.
  • Muda, M. (2006). Termination of Employment Relationships: Legal Situation in Estonia. Tartu. – http://ec.europa.eu/employment_social/labour_law/docs/report_estonia_en.pdf
  •  (05.05.08).
  • Muda, M. (2007). Evolution of Labour Law in Estonia. – The Evolution of Labour Law in the new Member States of the European Union: 1995–2005 Country Studies on Estonia, Latvia and Lithuania. – http://ec.europa.eu/employment_social/labour_law/docs/2008/study_estonia_en.pdf (05.05.08).
  • Muda, M. (2007a). Võlaõigusseaduse kohaldamisega seotud probleeme töösuhetes. – Juridica, nr 5, lk 287–296.
  • Muda, M. (2008). Needs and Possibilities for Increasing the Flexibility of Labour Relations Regulation in Estonia. Ettekanne 17.–19.03.2008 Modenas toimunud konverentsil “Workers’ Rights Protection in a New World of Work”. – www.fmb.unimore.it/on-line/Home/documento5803.html (05.05.08).
  • Numhauser-Henning, A. (2002). Fixed-term Work in Nordic Labour Law. – Scandinavian Studies in Law, Vol 43.
  • Ojamäe, E. (2006). Töötaja konkurentsikeeld ja konfidentsiaalsuskohustus. Magistritöö. Tartu Ülikooli õigusteaduskond.
  • Orgo, I.-M. (1996). Labour Law Reform in Re-independent Estonia. – Juridica International, pp 99–108.
  • Palgaseadus. Vastu võetud 26. jaanuaril 1994. – Riigi Teataja I 1994, 11, 154; 2007, 54, 326.
  • Riigikohtu tsiviilasi nr 3-2-1-136-07. – Riigi Teataja III 2008, 4, 31.
  • Riigikohtu tsiviilasi nr 3-2-1-76-06. – Riigi Teataja III 2006, 40, 342.
  • Roheline raamat. Tööõiguse ajakohastamine 21. sajandi sõlmküsimuste lahendamisel. Euroopa Ühenduste Komisjon. Brüssel 22.11.2006. KOM (2006) 708 lõplik. – http://ec.europa.eu/employment_social/labour_law/docs/2006/green_paper_et.pdf (05.05.08).
  • Rojot, J. (2007). Security of Employment and Employability. – Comparative Labour Law and Industrial Relations in Industrialized Market Economies. Edited by R. Blanpain. 9th and revised edition. The Netherlands: Kluwer Law International.
  • Sciarra, S. (2005). The Evolution of Labour Law (1992–2003). Volume I: General Report. European Commission: Employment, Social Affairs and Equal Opportunities DG.
  • Seletuskiri töölepingu seaduse eelnõu juurde (29.04.2008). – http://eoigus.just.ee/ (05.05.08).
  • Siigur, H. (2007). Eesti tööseaduste täiustamisest. – Juridica, nr 2, lk 87–98.
  • Tavits, G. (2008). Töölepingu seadus: kuhu edasi ehk turvalisus ja paindlikkus Eesti moodi? – Juridica, nr 1, lk 24–28.
  • Termination of employment relationships. Legal situation in the Member States of theEuropean Union. (2006). European Commission: Employment, Social Affairs and Equal Opportunities DG.
  • Tööelu baromeeter 2005. (2006). Elanikkonna uuringu aruanne. Tallinn: Saar Poll OÜ.
  • Töölepinguseadus. Eelnõu (29.04.2008). – http://eoigus.just.ee/ (05.05.08).
  • Tööturg ja tööelu 2005 (2006). Eesti Vabariigi Sotsiaalministeerium. – http://www.sm.ee/ (05.05.08).
  • Tööõigus. Loengud (2006). 3., täiendatud ja muudetud trükk. Koost M. Muda. Tln: Õigusteabe AS Juura.
  • Varul, P. (2000). Legal Policy Decisions and Choices in the Creation of New Private Law in Estonia. – Juridica International, pp 104–118.
  • Varul, P. jt (2006). Ettevõtja õigus. Tegevuskava ettevõtlusealase õiguskeskkonna rahvusvahelise konkurentsivõime parandamiseks. – Juridica, nr 4, lk 227–233.
  • Võlaõigusseadus. Vastu võetud 26. septembril 2001. – Riigi Teataja I 2001, 81, 487; 2007, 56, 375.

Tagasiside