Nr 30

Laadi alla

Jaga

Prindi

Lastega peredele mõeldud toetuste mõju vaesusele ja töötamise stiimulitele *

Riik saab abistada lastega peresid mitmel viisil, pakkudes tasuta teenuseid või jagades rahalisi toetusi. Simulatsioonimudelit kasutades analüüsitakse eri toetusmeetmete mõju vaesuse vähendamisele ja töötamise stiimulitele.

Lastega perede abistamiseks on mitmesuguseid võimalusi. Riik võib pakkuda tasuta teenuseid või jagada rahalisi toetusi. Teenused või toetused võivad olla universaalsed ehk sõltumatud pere sissetulekust või oleneda perede varasemast või hetke sissetulekust. Rahalised toetused võivad olla kas regulaarsed või makstakse neid teatud sündmuste puhul. Toetus võib omakorda sõltuda laste arvust peres ja nende vanusest. Perede toetamise viisidel on erinev mõju lastega perede vaesusele, lastevanemate töötamise motivatsioonile ja riigieelarve kuludele.

Kuidas oleks lastega peresid kõige otstarbekam toetada? Poliitikauuringute Keskus Praxis tegi 2013.–2014. aastal sotsiaalministeeriumi ja haridusja teadusministeeriumi algatusel ja Riigikantselei tarkade otsuste fondi ning Euroopa Sotsiaalfondi toel uuringu „Peredele mõeldud toetuste ning alushariduse ja lapsehoiuteenuse mõjude analüüs”. Uuring on sisendiks valitsuse poliitikadokumendile „Peretoetuste ja teenuste roheline raamat”. Artiklis anname lühiülevaate uuringu metoodikast ja peamistest tulemustest.

Analüüsi metoodika

Uurimiseesmärgi täitmiseks kasutatakse mikrosimulatsioonimudelit EUROMOD1, mida käesoleva uuringu tarbeks spetsiaalselt arendati. EUROMOD on staatiline mikrosimulatsioonimudel, mis kirjeldab inimeste ja leibkondade sissetulekuid ja väljaminekuid erinevate otseste maksude ja rahaliste toetuste korral, kasutades sisendina mikroandmeid. Mudeliga saab analüüsida poliitikameetmete mõju leibkondade sissetulekutele, väljaminekutele ja töötamise stiimulitele ning riigieelarve kuludele.

EUROMOD koosneb kolmest peamisest osast: mikroandmed, poliitikareeglid ja tehnilised programmifailid. EUROMOD-i tehnilised programmifailid mudeli tööprotsesside juhtimiseks ja simulatsioonide läbiviimiseks on selles raportis pärit EUROMOD-i versioonist F6.36+. Poliitikareeglite simuleerimisel võeti baasstsenaariumiks 2015. aasta ja poliitikameetmed sellisel kujul, nagu need kehtisid seisuga 30. november 2013. Mudelis kasutatakse sisendina Eesti sotsiaaluuringu 2011. aasta andmeid, mida nüüdisajastati tegelike arengute ja rahandusministeeriumi prognoosidega sissetulekute muutuse ja tööturu struktuuri muutuse osas. EUROMOD-i simulatsiooni tulemusena saadakse valimis olevate inimeste jaoks simuleeritud tulude ja väljaminekute andmestik, mille põhjal leitakse toetuste ja maksude mõju tulude jaotusele, allpool vaesuspiiri elavate laste osakaalule, riigieelarve kuludele ja inimeste tööjõupakkumise stiimulitele. Muutes toetusi või makse, on võimalik leida muutused uuritavates näitajates ning võrrelda erinevate poliitikameetmete mõju.

Joonis 1. Poliitikameetmete mõju hindamine uuringus

Joonis 1, RiTo 30, Andres Võrk

Raportis analüüsitud poliitikameetmed olid seotud järgmiste toetuste ja teenuste muutmisega:

  • toimetulekutoetuse suurendamine, sh suuremad toetused lastega peredele;
  • lapsetoetuse tõstmine;
  • vajaduspõhise toetuse aluseks oleva sissetulekupiiri muutmine; 2014. aasta kevadise valitsuskoalitsiooni lubaduste valguses analüüsiti ka vajaduspõhiste toetuste tõusu võimalikku mõju;
  • vajaduspõhisele peretoetusele täieliku ülemineku stsenaariumid ja universaalse lapsetoetuse ärakaotamine;
  • laste arvust sõltuva tulumaksuvabastuse ärakaotamine ja selle asendamine lapsetoetuse tõusuga;
  • üksikvanema toetuse saajate ümberdefineerimine ja toetuste muutmine vajaduspõhiseks;
  • vanemahüvitise vähendamine ja lapsehooldustasu tõstmine.

Põhiraportist vaadati ka lasteaia kohatasu muutmise mõju ning arvutati kohatasu mõju töötamise stiimulitele ja selle rahalist jaotuslikku mõju. Töö käigus analüüsiti ka täiendavaid lapsetoetusi töötutele, lapsehooldustasu sidumist lapse lasteaias käimisega ja üksikvanemale lasteaia kohatasu kompenseerimist – need tulemused on soovi korral saadavad töö autoritelt.

Selles uuringus analüüsiti toetuste esmast mõju. Analüüsis ei käsitletud vaesuse või lasteaedade pikaajalist mõju laste arengule, samuti ei vaadatud toetuste või teenuste rahastamise kasvuga kaasnevate maksutõusude võimalikku negatiivset mõju tööjõunõudlusele või -pakkumisele. Mõju tööturukäitumisele hinnati töötaja vaatevinklist rahaliste stiimulite kaudu, mida erinevad toetused tekitavad.

Analüüsi tulemuste kokkuvõte

Vaesuse mõõtmisest

Eesti sotsiaalpoliitikas on kasutusel erinevad vaesusmõõdikud ja toetuste sissetulekupiirid, mis ei ole omavahel alati kooskõlas. Nii on laste ja perede arengukavas strateegilise eesmärgina kasutusel laste suhtelise vaesuse määr; sotsiaalministeeriumi valitsemisala arengukava kasutab indikaatorina lisaks ka laste absoluutse vaesuse määra. Poliitikainstrumentidest kasutatakse toimetulekutoetuse puhul toimetulekupiiri, aga vajaduspõhise peretoetuse puhul kolme aasta tagust suhtelise vaesuse piiri. Et erinevad sissetulekupiirid kasutavad eri metoodikat leibkondade sissetulekute leidmisel, siis ei ole ka üksühest seost sotsiaalpoliitika eesmärkideks olevate indikaatorite väärtuste ja rakendatavate poliitikameetmete vahel. Raportis oli peamiseks laste vaesuse indikaatoriks ning meetmete kuluefektiivsuse võrdlemiseks laste absoluutne vaesuse määr ja absoluutse vaesuse süvik. Raportis esitati lisaks kõikide poliitikameetmete korral ka suhtelise vaesuse näitajad.

Vaesuspiiride võrdlus viitab, et vajaduspõhise peretoetuse saamise kriteeriumina võiks kaaluda mineviku suhtelise vaesuspiiri asemel 1,25-kordset absoluutse vaesuse piiri (nn absoluutse vaesuse riskis olemise piiri), mis ei sõltu leibkondade tulude jaotusest minevikus, vaid hindade tegelikust ja prognoositud arengust.

Joonis 2. Erinevad vaesuspiirid ja poliitikameetmete rakendumise piirid, 2015 prognoos

Joonis 2, RiTo 30, Andres Võrk

Allikas: Statistikaamet; autorite prognoos.

Prognoos aastaks 2015

Uuringus kasutatud simulatsioonimudeli prognoosi kohaselt kuluks 2015. aastal lastega perede rahaliseks toetamiseks riiklikele peretoetustele, vajaduspõhisele peretoetusele, vanemahüvitisele, rasedushüvitisele ja täiendava tulumaksuvaba miinimumi rakendamisele laste arvu järgi kokku ligi 300 miljonit eurot aastas. Mudeli kõige optimistlikuma prognoosi kohaselt on koos nende toetustega 2015. aastal absoluutses vaesuses vaid 6,8 protsenti lastest (rahvastikus keskmiselt 5,9%). Kõige väiksem on absoluutne vaesusrisk 0–2-aastastel lastel (4,7%) ja kõige suurem kooliealistel lastel vanuses 7–17 (8,0%). Üksikvanemaga peredest elaks allpool vaesuspiiri 15,5 protsenti.

Prognooside järgi on 0–17-aastaste laste suhteline vaesusrisk 2015. aastal pisut madalam (17%) kui rahvastikus keskmiselt (18%). Ka suhteline vaesusrisk on palju suurem üksikvanemaga peredes (38%). Noorematel lastel on taas vaesusrisk madalam ja koolilastel kõrgem. Kõige noorema vanuserühma vaesusriski vähendab esiteks vanemahüvitis, mida makstakse kuni lapse pooleteiseaastaseks saamiseni. Teiseks on selles vanuserühmas üksikvanemaga laste osakaal kõige väiksem. Seevastu spetsiaalselt kooliealistele lastele suunatud rahalisi toetusi Eestis ei ole ja samas on kooliealiste üksikvanemaga kasvavate laste osakaal juba suurem.

Seega oleksid rahaliste meetmete seas vaesuse vähendamisel tõhusamad sellised täiendavad meetmed, mis on suunatud pigem kooliealistele lastele ja üksikvanematele.

Meetmete kuluefektiivsus

Lastega peredele mõeldud rahaliste toetusteta oleks absoluutne vaesusrisk neis peredes mudeli simulatsiooni järgi arvutuslikult 7,6 protsendipunkti kõrgem (ehk ligi 17 000 last rohkem oleks allpool vaesuspiiri) ja suhteline vaesusrisk 6,8 protsendipunkti kõrgem.

Joonis 3. Suhteline ja absoluutne vaesus kogu rahvastikus, eri vanuses laste ja erinevate leibkonnatüüpide seas, 2015 prognoos

Joonis 3, RiTo 30, Andres Võrk

Allikas: Autorite prognoos.

Ühe protsendipunkti absoluutse vaesuse vähendamine läheks sellisel viisil arvutuslikult maksma ligi 39 miljonit eurot.

Analüüsitud täiendavad poliitikameetmed varieerusid mõju ulatuses riigieelarvele täiendavast kulust 70 miljonit eurot lapsetoetuste tõusu korral kuni kokkuhoiuni 70 miljonit eurot täieliku ülemineku puhul vajaduspõhistele peretoetustele. Vastavalt varieerus ka laste absoluutse vaesuse määr, mis eri meetmete tulemusena ulatus 4,5 protsendist 9,6 protsendini.

Oodatult on kõige kuluefektiivsemad absoluutse vaesuse vähendamisel toimetulekutoetuse tõstmisega seotud meetmed (vt joonis 4). Analüüsi tulemusena leiti, et kõige kuluefektiivsemalt vähendab laste absoluutse vaesuse määra toimetulekutoetuse valemis laste toimetulekupiiri tõstmine 90 või 100 protsendini perekonna esimese liikme toimetulekupiirist.

Joonis 4. Osakaal toetustest (%), mis läheb absoluutses vaesuses olevate lastega perede sissetuleku suurendamiseks, 2015 prognoos

Joonis 4, RiTo 30, Andres Võrk

Märkus: tärniga on märgitud need poliitikameetmed, mis lepiti kokku 2014. aastal sõlmitud valitsuskoalitsioonileppes. Allikas: Autorite arvutused.

Sellega kaasnevatest täiendavatest kuludest ligi 90 protsenti jõuab allpool absoluutset vaesuspiiri elavate lasteni ja ühe protsendipunkti absoluutse vaesuse vähendamine maksaks 3–6 miljonit eurot. Toimetulekutoetuse valemis laste kaalu selline suurendamine toob kaasa nii suurema saajate ringi – rohkem peresid kvalifitseerub toetusele – kui ka suurema toetuse.

Analüüs näitab oodatult, et lapsetoetuste tõstmine on laste absoluutse vaesuse vähendamisel kulukas meede – ühe protsendipunkti absoluutse vaesuse vähendamise kulu on suurusjärgus
75–100 miljonit eurot. Seejuures absoluutse vaesuse süviku vähendamiseks läheb kõigest mõni protsent kogu toetuste kulust.

Toimetulekutoetusega seotud meetmetele järgneb kuluefektiivsuse põhjal vajaduspõhise peretoetuse tõus. Vajaduspõhise peretoetuse summade suurendamine on absoluutse vaesuse määra vähendamisel efektiivsem kui vajaduspõhise toetuse saajate ringi laiendamine sissetulekupiiri tõstmise kaudu. See tuleneb sellest, et vajaduspõhine peretoetus kasutab kriteeriumina kolme aasta tagust suhtelise vaesuse piiri, mis aga ületab prognooside järgi absoluutse vaesuse piiri. Seega vajaduspõhise peretoetuse maksmine peredele, kes on ülalpool absoluutse vaesuse piiri, ei vähenda absoluutse vaesuse määra.

Analüüsi tulemused viitavad sellele, et kui eesmärk on laste absoluutse vaesuse vähendamine kuluefektiivsel viisil, siis oleks lihtsam edasi modifitseerida toimetulekutoetuse skeemi, kas tõstes toimetulekupiiri või suurendades laste toimetulekupiiri toimetulekutoetuse valemis. Samal ajal ei ole vaja paralleelselt ülal pidada kahte eri metoodikaga leitavat, sissetulekust sõltuvat ja väiksele toetuse saajate rühmale suunatud toetust – toimetulekutoetust ja vajaduspõhist peretoetust.

Mõju töötamise stiimulitele

Eri meetmed avaldavad erinevat mõju töötamise stiimulitele. Toetused, mis sõltuvad leibkonna sissetulekust, vähendavad töötamise motivatsiooni, sest töötasu suurenedes jäädakse teatud juhtudel toetusest ilma (nt vajaduspõhise peretoetuse korral) või seda vähendatakse (nt toimetulekutoetuse korral). Töös analüüsiti töötamise stiimuleid tegelike piirmaksumäärade abil, mis võtsid arvesse nii toetuste kui ka maksude muutused. Piirmaksumäärade leidmisel vaadati töötavate inimeste töötasu suurenemist 3 protsendi võrra kuus ja analüüsiti mittetöötavate inimeste tööle minekut alampalga suuruse tasuga kuus.

Kui baasstsenaariumi järgi oli  ligikaudu 22 800 inimest, kes brutotöötasu suurenedes maksid enam kui 40 protsenti ära täiendavate maksudena või vähenenud toetustena, siis erinevate poliitikameetmete tulemusena võib inimeste hulk suureneda kuni veerandi võrra.

Joonis 5. Toimetulekutoetuse ja vajaduspõhise peretoetuse mõju leibkonna lõppsissetulekule, 2015 prognoos

Joonis 5, RiTo 30, Andres Võrk

Märkus: arvutused näitavad netosissetuleku kujunemist peres, kus on kaks täiskasvanut, kellest üks on mitteaktiivne, ja kaks last, vanuses 2 ja 6 aastat, juhul kui üks täiskasvanu läheb tööle. Allikas: Autorite arvutused.

Joonis 6. Üle 40-protsendilise tegeliku piirmaksumääraga inimeste arvu muutus, 2015 prognoos

Joonis 6, RiTo 30, Andres Võrk

Märkus: Joonisel on kujutatud üle 40-protsendilise tegeliku piirmaksumääraga tööealiste inimeste arvu muutus võrreldes baasstsenaariumiga. Tärniga on märgitud need poliitikameetmed, mis lepiti kokku 2014. aastal sõlmitud valitsuskoalitsioonileppes. Allikas: Autorite arvutused.

Vaadeldud stsenaariumidest kõige enamat hulka inimesi mõjutas toimetulekupiiri tõstmine 125 euroni, mis suurendab nii töötavate kui ka mitteaktiivsete inimeste piirmaksumäärasid tööle minemisel. Analoogselt toimetulekupiiri tõstmisega on negatiivne mõju töötamise stiimulitele ka täielikul üleminekul vajaduspõhistele peretoetustele. Kui ka poole alampalga suurune üksikvanematoetus panna sõltuma leibkonna sissetulekutest, siis see avaldab samuti negatiivset mõju töötamisest saadavale kasule.

Üllatuslikult vähendab universaalsete lastetoetuste oluline tõus negatiivse töötamise stiimuliga inimeste arvu. See on tingitud sellest, et oluline sissetulekute suurenemine viib osa peresid välja sissetulekuvahemikust, kus neid võiks mõjutada toimetulekutoetuse või vajaduspõhise peretoetuse tekitatud lõks.

Mõju sihtrühmadele

Analüüs näitas, et eri meetmetel on veidi erinev mõju ka eri vanuses lastele. Lapsetoetuse tõus vähendab suhteliselt enam koolieelses eas laste absoluutse vaesuse määra, toimetulekupiiri tõstmisel on suurem mõju 7–12-aastaste laste vaesusele, üksikvanemaga laste toetuste tõstmine vähendab enim 13–17-aastaste laste vaesust.

Üksikvanemaga perede laste absoluutset vaesust vähendavad kõige enam spetsiaalselt neile suunatud meetmed. Kui baasstsenaariumi kohaselt on üksikvanemaga perede seas absoluutse vaesuse määr 15,5 protsenti, siis teoreetiliselt on võimalik vähendada üksikvanemaga perede laste absoluutse vaesuse määra enam kui 10 protsendipunkti, kuni 2,6 protsendini. Selleks tuleb tagada poole alampalga suurune toetus kõigile neile üksikvanemaga peredele, kelle sissetulek jääb alla vajaduspõhise peretoetuse saamiseks kehtestatud piiri. Teistest meetmetest aitab üksikvanemaga peresid kõige enam toimetulekupiiri tõstmine 125 euroni kuus või ka vajaduspõhise toetuse summa tõus ühe lapsega peredel 45 euroni ja kahe või enama lapsega peredel 90 euroni. See aitaks vähendada üksikvanemaga lastega peredes absoluutse vaesuse määra ligikaudu 2,9 protsendipunkti, eeldades, et toetust taotlevad kõik, kellel on selleks õigus.

Absoluutse vaesuse määra paljulapselistes peredes (kolme või enama lapsega pere, kus on ka kaks täisealist liiget) mõjutab vaadeldud meetmetest samuti kõige enam toimetulekutoetuse piiri tõus 125 euroni, kui absoluutse vaesuse määr väheneb 3,8 protsendipunkti võrra. Samuti avaldab mõju lapse toimetulekupiiri tõstmine toimetulekutoetuse valemis 100 protsendini, millega kaasneb absoluutse vaesuse määra vähenemine 1,3 protsendipunkti võrra.

Raportis analüüsiti ka täiendava tulumaksuvabastuse kaotamist ja selle asemel lapsetoetuste tõstmist. Analüüs viitab, et tulumaksuvabastuse kaotamine võimaldab sama ressursi piires vähendada lastega perede vaesust, jaotades vahendeid ümber lastega perede vahel. Kui näiteks tulumaksuvabastusele kuluva ressursi piires tõsta hoopis teise ja kolmanda lapse toetust, siis ümberjaotusest võidaksid üksikvanemaga pered ning kolme ja enama lapsega pered, kuid kaotaksid üheja kahelapselised pered, kus on mõlemad lapsevanemad olemas.

Universaalsed või vajaduspõhised toetused

Raportis analüüsiti põhjalikumalt võimalikku täielikku üleminekut universaalsetelt lastetoetustelt vajaduspõhisele peretoetusele. Niisugusel üleminekul on mitmesuguseid mõjusid. Ühest küljest vähendaks üleminek vajaduspõhistele peretoetustele oluliselt riigieelarve väljaminekuid. Kulude vähenemine sõltuks otseselt leibkondade sissetuleku piirist, millest vajaduspõhist peretoetust maksma hakatakse, ja loomulikult ka toetuste suurusest. Kui jagada universaalne lapsetoetus vajaduspõhiselt ümber jõukamatelt leibkondadelt vaesematele, siis teoreetiliselt võimaldab vajaduspõhine peretoetus vähendada nii riigieelarve kulusid kui samal ajal vähendada ka lastega perede vaesuse näitajaid.

Teisest küljest on universaalsetel toetustel mitmeid eeliseid vajaduspõhiste peretoetuste ees. Universaalsete toetuste tõus ei pärsi nii palju töötamise stiimuleid. Analüüs viitab, et asendades universaalse lastetoetuse süsteemi vajaduspõhise süsteemiga, kasvab ligi veerandi võrra nende töötavate ja mitteaktiivsete inimeste hulk lastega peredes, kelle tegelik piirmaksumäär (kui palju võetakse ära brutopalgast maksudena ja toetuste vähenemisega) ulatub üle 40 protsendi.

Vajaduspõhise peretoetuse suurendamine omakorda vähendab töötamise stiimuleid enamgi veel kui toimetulekutoetuse skeemi kaudu perede toetamine, sest praegusel viisil on vajaduspõhisesse peretoetuste valemisse sisse ehitatud töötasu suurendamise karistamine suuremas ulatuses kui toimetulekutoetuse puhul.

Universaalsete toetuste suurenemisega ei kaasne praktiliselt mingeid täiendavaid administratiivseid kulusid ega informatsiooni puudumisest tingitud mittetaotlemist. Seevastu näitab vajaduspõhiste toetuste juurutamise esimene kogemus, et toetus ei pruugi jõuda kõigi nendeni, kes seda vajaksid. Vajaduspõhiste toetuste saajate tegelikud andmed viitavad sellele, et toetuste saajaid on ligi viis korda vähem, kui näitavad mudelarvutused. Selles analüüsis eeldati, et kõik, kes vajaduspõhistele peretoetustele kvalifitseeruvad, ka toetusi saavad. Seetõttu on raportis toodud vajaduspõhise toetuse mõju suurused pigem ülehinnatud.

Kokkuvõte

Eesti sotsiaalpoliitikas on kasutusel erinevad vaesuspiirid ja poliitikameetmete sissetulekupiirid, mis võivad tekitada omavahel ebakõla poliitikameetmete sihistamisel ja efektiivsuse hindamisel. Kui säilitada vajaduspõhine peretoetus, võiks selle sissetulekupiirina kaaluda mineviku suhtelise vaesuspiiri asemel absoluutse vaesuse piiriga seotud (prognoositud) suurust, mis ei sõltuks leibkondade tulude jaotusest kolme aasta eest, vaid tegelike ja prognoositud hindade arengust.

Analüüsitulemused viitavad sellele, et kui eesmärk on laste absoluutset vaesust vähendada kuluefektiivsel viisil, oleks lihtsam täiendada toimetulekutoetuse skeemi. Ei ole põhjendatud maksta lastega peredele samal ajal kahe eri metoodikaga leitavat, sissetulekust sõltuvat toetust, eriti juhul kui mõlemad toetused on suunatud väiksele toetuse saajate rühmale. Niikaua, kui potentsiaalsete saajate ring säilib sedavõrd väiksena kui praegu, ei saa vajaduspõhise peretoetusega mõjutada sotsiaalpoliitika eesmärki, mida ei saaks saavutada ka modifitseeritud toimetulekutoetuse skeemi kaudu.

Olemasolevatele rahalistele toetustele lisaks oleksid rahalistest meetmetest vaesuse vähendamisel kuluefektiivsemad eelkõige sellised, mis on suunatud enam kooliealistele lastele. Paljulapseliste leibkondade absoluutse vaesuse määra mõjutab vaadeldud meetmetest kõige enam toimetulekutoetuse piiri tõus. Sama meede aitab ka üksikvanemaga laste peresid, lisaks üksikvanematele suunatud spetsiaalsetele meetmetele.

Analüüsitulemuste tõlgendamisel, eriti konkreetsete numbriliste väärtuste kasutamisel tuleb arvestada, et tegemist on tegeliku elu lihtsustusega, nii kasutatavate lähteandmete kui ka simulatsioonimudeli puhul. Esitatud arvulised tulemused on vaid prognoosid teatud eelduste täitumise korral. Seetõttu tuleb simulatsioonimudeli tulemusi käsitleda vaid kui ühte abivahendit sobivaima poliitikameetmete komplekti valimisel lastega perede toetamiseks.


*EUROMOD Tax-benefit microsimulation model for the European Union, https://www.iser.essex.ac.uk/euromod

Tagasiside