Nr 37

Laadi alla

Jaga

Prindi

Kümme aastat riigiasutuste tugiteenuste tsentraliseerimist – näide tulemuslikust reformist

Riigisüsteemis tehtud ümberkorralduste eeskuju vääriks rakendamist ka kohalikes omavalitsustes.

Riigikontrolli audit näitab, et ligi kümme aastat kestnud riigiasutuste finants-, personali- ja palgaarvestuse tsentraliseerimine on olnud tulemuslik, arvestuse kvaliteet on paranenud ja arvestus muutunud efektiivsemaks. Seepärast oleks mõistlik rakendada samasugust mudelit ehk koondada arvestusteenus kesksesse üksusesse ka kohalike omavalitsuste puhul. Nii oleks võimalik hoida tööaega kokku rutiinsete arvestustoimingute tegemisel ja kasutada seda enam finantsjuhtimiseks, mis aitab avalikku raha paremini ja otstarbekamalt kasutada.

Valitsus otsustas ministeeriumide ja teiste riigiasutuste tugiteenused tsentraliseerida kümme aastat tagasi, 2009. aasta lõpus, mõtted olid sel teemal liikunud juba varem. Eesmärk oli vabastada riigiasutused kohustusest osutada ja arendada tugiteenuseid ning neisse investeerida. Samuti sooviti muuta arvestus kvaliteetsemaks ja efektiivsemaks, parandada finants- ja personaliinfo kättesaadavust ning vähendada arvestusega seotud töötajate arvu ja nendega kaasnevaid tegevuskulusid.

Suur ümberkorraldus toimus kahes etapis. Esmalt loodi ministeeriumide valitsemisalades tsentraliseeritud arvestusüksused, kuhu koondati raamatupidamisarvestus ministeeriumide allasutustest. 2012. aasta alguses astuti teine samm – alustas tegevust Riigi Tugiteenuste Keskus (RTK). Ministeeriumide valitsemisalad viisid arvestusteenuse esmalt vabatahtlikult RTKsse üle ning 2015. aastal otsustas valitsus, et kõigi riigiasutuste finants-, personali- ja palgaarvestuse RTKsse üleviimine on kohustuslik. Valitsemisaladest viimasena liitus 2017. aasta kevadel Haridus- ja Teadusministeerium. Kaitseväe andmeturvalisuse rangemate nõuete tõttu ei ole Kaitseministeeriumi valitsemisala arvestusteenus ainsana RTKsse konsolideeritud.

2018. aasta sügiseks koondatakse Riigi Tugiteenuste Keskusse kõik Rahandusministeeriumi ülesanded Euroopa Liidu toetuste rakendamisel

2018. aasta sügiseks koondatakse Riigi Tugiteenuste Keskusse kõik Rahandusministeeriumi ülesanded Euroopa Liidu toetuste rakendamisel. https://www.rtk.ee/

https://www.rtk.ee/

Lisaks kümne ministeeriumi asutustele, Riigikantseleile ja Riigikontrollile, pakkus RTK 2018. aasta kevadeks finants-, personali- ja palgaarvestuse teenust ka teistele organisatsioonidele – Eesti Rahvusraamatukogule ja riigi asutatud sihtasutustele (Eesti Kunstimuuseumile, Integratsiooni Sihtasutusele, Eesti Kontserdile ja Eesti Maaelumuuseumidele) ning huviliste arv kasvab.

Riigikontrolli audit näitas, et riigiasutuste tugiteenuste tsentraliseerimine on andnud hea tulemuse – finants-, personali- ja palgaarvestuse kvaliteet on paranenud ühtsete arvestusstandardite juurutamise, ühtse majandustarkvara kasutuselevõtu ning arvestuse pidamise koondamise tulemusena. Aastatel 2009–2016 Riigikontrolli iga-aastaste finantsauditite käigus tuvastatud vigade arv on aasta-aastalt kõigis ministeeriumides oluliselt vähenenud, veast on saanud pigem erandlik nähtus. RTK finants-, personali- ja palgaarvestusega tegelevatest töötajatest on enamik endised riigiasutuste töötajad ning tänu ühise inforuumi loomisele, pädevuse hindamisele ja arendamisele ning regulaarsetele infotundidele, töötubade ja koolituste korraldamisele on nende kompetentsus tugiteenuste keskuses töötamise ajal veelgi kasvanud.

ON LOODUD EELDUSED ARVESTUSE TÕHUSTAMISEKS

Üleminek ühtsetele infosüsteemidele oli peamine hoob, mis võimaldas muuta finants-, personali- ja palgaarvestuse efektiivsemaks ning vähendada arvestajate hulka. Esimene katse liikuda ühtse infosüsteemi poole tehti 1994, kui hakati juurutama programmi Agresso, kuid ettevalmistustööde puudulikkuse, projektijuhtimise vigade ja paljude muude tegurite tõttu kukkus see 1990ndate lõpuks täielikult läbi. Halb kogemus pärssis aastaid julgust võtta tarkvara tsentraliseerimine uuesti ette.

Auditi käigus riigiasutustes korraldatud küsitluses sai kõige positiivsema tagasiside riigitöötaja iseteenindusportaal (RTIP). See on portaal, kus riigiasutuste töötajatel on  iseteeninduse korras võimalik lihtsalt hallata oma puhkuste, lähetuste, koolituste, varade ja majanduskulude andmeid. RTIP vähendas töö mahtu ja bürokraatiat ning suurendas info liikumise kiirust. Samuti pole asutustel tänu e-arvete halduse ja menetlemise süsteemile enam vaja tegeleda arvete registreerimise ega raamatupidamisse edastamisega ning finantsarvestajatel arvete sisestamisega.

Seejuures on probleem, et kõik ettevõtjad ei esita riigiasutustele ega organisatsioonidele masinloetavaid e-arveid. Paljud arved esitatakse PDF-i kujul ja need tuleb käsitsi sisestada, mis pikendab menetlemise aega ja võib põhjustada vigu. Tagamaks kõigi arvete saamist masinloetavate e-arvetena, tuleb muuta seadust ning selle ettevalmistamisega Rahandusministeeriumis tegeletakse.

Ühine raamatupidamise infosüsteem SAP ja aruandluskeskkond SAP BO võimaldavad riigiasutuste finantsandmeid kiirelt ja mugavalt ühest kohast kätte saada, eraldi pole vaja esitada andmeid maksudeklaratsioonide, aastaaruannete jms koostamiseks.

Arvestajate arv on tugiteenuste tsentraliseerimisel vähenenud  peaaegu niipalju, kui algul loodeti. Nähti ette, et tsentraliseerimise käigus, ajavahemikul 2010–2013, vähendatakse raamatupidajate arvu riigiasutustes 40 protsenti, st umbes 600-lt 360-ni, mis oli kahtlemata  ambitsioonikas eesmärk. Riigiasutustest saadud andmed näitasid, et raamatupidajaid (finants- ja palgaarvestajaid) oli 2016. aasta lõpuks 385. Seega vähenes seitsme aastaga raamatupidajate arv riigiasutustes kokku 215 inimese võrra ehk 35 protsenti. See tähendab, et seatud eesmärgi saavutamisele ollakse väga lähedal, kuigi selleni ei jõutud nii kiiresti, kui algul loodeti. RTK tõi Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjoni istungil aprilli keskel välja, et kui RTK ministeeriumidelt arvestuse üle võttis, oli seal arvestajaid 239, nüüd tegeleb sama tööga 160 inimest, ehk vähenemine on olnud 29 protsenti.

Iseenesest on tagantjärele ilmselt õige nentida, et projekti etapiviisiline teokstegemine oli küll kavandatust aeglasem, kui see-eest andis parema tulemuse, võrreldes olukorraga, kui oleks tegutsetud ülepeakaela, püüdes paberitesse kirja pandud eesmärke iga hinna eest täita.

ARVESTUSE TSENTRALISEERIMINE LÄKS PLAANITUST KALLIMAKS

Tugiteenuste tsentraliseerimise projekti elluviimine on läinud plaanitust veerandi võrra kallimaks, kuid siin tuleb arvesse võtta projekti pikaajalisust ja komplitseeritust, sealhulgas on peaaegu võimatu kõiki korrigeerimisvajadusi ja nende maksumust ette näha. Projekti tegelikuks maksumuseks ajavahemikul 2010–2016 kujunes 6,8 miljonit eurot (eelarve oli 5,5 miljonit). Kallinemise peamiseks põhjuseks on riigitöötaja iseteenindusportaali RTIP arenduse ja kasutuselevõtu kallinemine. Küsitlused näitavad, et kasutajad on selle portaaliga lõppkokkuvõttes rahul.

Saadud kogemus näitab, et infosüsteemide loomisel tuleks senisest põhjalikumalt läbi mõelda lähteülesanne.

Liigselt optimistlikeks osutusid ka oletused tugiteenuste tsentraliseerimisega kaasnevate kulude kokkuhoiu võimaluste kohta. Finants-, personali- ja palgaarvestusega seotud töötajate tööjõukulud on suurenenud 15 protsenti, kuid selle taga on loogiline põhjus – üldine palgatõus, mis toimus osaliselt töötajate arvu vähenemisest vabanenud raha arvel. Statistikaameti andmetel on sel  ajavahemikul avaliku sektori brutopalk kasvanud 42 protsenti, seega tuleneb tööjõukulude kasv eelkõige keskmise brutopalga kasvust, ühtlasi on oluline hoida arvestajate palk konkurentsivõimelisena.

Seoses arvestajate töökohtade ümberpaigutamisega riigiasutustest tugiteenuste üksustesse, ei saadud kulude kokkuhoidu nende kasutuses olnud ruumide vabanemisest, sest ruumid jäid asutuste kasutusse. RTK loomine ja tegevuse laienemine tõi kaasa vajaduse võtta rendile uued äripinnad, mis on toonud riigile lisahalduskulusid. Vähesel määral on kulud kasvanud ka e-arvete menetluskeskkonna, majandustarkvara SAP ja riigitöötaja iseteenindusportaali töös hoidmisega. Kuigi kulud on kasvanud, annab tulevikus loodetavasti säästu see, et infosüsteeme ei arendata eraldi.

Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjoni istungil tõi RTK peadirektor Tarmo Leppoja välja, et RTK hinnangul on siiski saavutatud sääst, võrreldes olukorraga, kui kõik oleks jätkunud endisel moel. Peadirektor leidis, et võrdlusbaasiks on andmeid ajavahemiku kohta enne arvestuse koondamist vähevõitu. RTK andmetel kulus ministeeriumidel enne arvestamise funktsiooni neile  üleandmist 4,68 miljonit, nüüd tehakse samadele klientidele töö ära 4,1 miljoni eest. Klientide küsitlus näitab RTK andmetel, et keskmine rahuoluhinne kümnepalliskaalal on 8,5.

RIIGIHANGETE KORRALDUSE TSENTRALISEERIMISE POSITIIVNE MÕJU

2015. aasta kevadel otsustas valitsus tsentraliseerida RTKsse ka riigihangete korraldamise. Eesmärgiks seati nii riigihangete korraldamise kui ka soetatavate asjade ning teenuste parem kvaliteet ja rahaline kokkuhoid. 2018. aasta alguse seisuga pakub RTK riigihangete korralduse teenust Riigikantseleile ning Rahandus-, Justiits-, Keskkonna- ja Sotsiaalministeeriumi valitsemisalale.

Riigikontrolli audit näitas, et riigihangete korralduse tsentraliseerimine RTKsse on olnud positiivse mõjuga. Kuigi RTK on riigihangete korraldamise teenust pakkunud lühikest aega, saab seni tehtu põhjal öelda, et arvestatud on suurte riigihangete korraldamisel kaasnevate riskidega ja püütud neid maandada. Esimeste hangetega on saadud varasemaga võrreldes ka soodsam hind. Samas on vaja arendada ja ühtlustada hankespetsialistide oskusi, et olla kompetentsuskeskus ja pakkuda asutustele hanketegevuses igakülgset abi.

KAS SAMASUGUNE MUDEL SOBIKS KA KOHALIKELE OMAVALITSUSTELE?

Et riigiasutustes on arvestus muutunud kvaliteetsemaks ja efektiivsemaks ning puuduvad üksikasutuse kulud arvestuse pidamiseks vajaliku tarkvara soetamiseks, arendamiseks  ja töös hoidmiseks, väärib kaalumist, kas rakendada kohalikes omavalitsustes arvestusteenuse tsentraliseerimiseks samasugust mudelit.

Kokku oleks võimalik hoida tööaega rutiinsetelt arvestustoimingutelt ja kasutada seda enam finantsjuhtimiseks, mis aitab avalikku raha paremini ja otstarbekamalt kasutada.

Samuti võimaldab arvestuspõhimõtete ühtmoodi rakendamine paremini võrrelda kohalikke omavalitsusi ning hinnata nende võimekust teenuseid pakkuda.

Enamikus kohalikes omavalitsustes on arvestus küll omavalitsuse-siseselt tsentraliseeritud, kuid paljudes on raamatupidamise tase nõrk. Seda näiteks seetõttu, et osas piirkondades on raskendatud kompetentsete raamatupidajate värbamine ning enamik omavalitsustest kasutab raamatupidamistarkvara, mis ei toeta tänapäevast finantsjuhtimist ja -arvestust. Raamatupidamise nõrka taset kinnitavad ka kohalike omavalitsuste raamatupidamise aastaaruannete audiitorite aastast aastasse korduvad tähelepanekud, millele ei ole suudetud tulemuslikult reageerida.

Riigikontrolli hinnangul oleks haldusreformi käigus hea aeg suuremate üksuste moodustamise järel ühtlustada ja korrastada kohalike omavalitsuste raamatupidamine, muuta arvestus kvaliteetsemaks ja viia see riigiasutustega samale tasemele.

Üks takistus, mis töötab praegu sellele vastu, on riigihangete seadus. See ei võimalda praegu kohalikel omavalitsustel isegi soovi korral ühineda RTKga, sest omavalitsused peaksid hakkama korraldama tugiteenuste osutaja leidmiseks riigihankeid. RTK nõukoda on ühtlasi otsustanud, et asutus hankekonkurssidel ei osale, mis tähendab, et kohalikud omavalitsused ei saaks nende teenusega ühineda isegi riigihanke kaudu. Samas on RTK teenuse vastu huvi tundnud näiteks Pärnu ja Narva.

Probleem oli üleval ka aprilli keskel Riigikogu riigieelarve kontrolli erikomisjoni istungil, kus muu hulgas tekkis küsimus, et kuna nii riigiasutustes kui ka kohalikes omavalitsustes administreeritakse ühte ja sedasama maksumaksja raha, siis dubleerimise vältimise taotlusest lähtudes pole mõistlik luua paralleelstruktuure. Samas oli ka arvamusi, et esialgu oleks mõistlik kaaluda alternatiive, sh kohalikud omavalitsused looksid ise oma liitude kaudu endale vastava keskuse, millega nad saaksid liituda. Raamatupidamise tsentraliseerimist komplitseerib veel asjaolu, et kohalikes omavalitsustes  on erinevalt riigiasutustest kasutusel mitu eri arvestustarkvara.

TSENTRALISEERITAVATE TEGEVUSTE HULK KASVAB

2017. aasta suvel otsustas valitsus suurendada Riigi Tugiteenuste Keskuse ülesannete hulka (praegu ja lähiajal pakutavatest RTK teenustest annab ülevaate joonis 1). Alustati ka riiginõuete haldamise konsolideerimist . Riiginõuded on sundtäidetavad rahalised kohustused, mis riik või kohalik omavalitsus on kehtestanud või karistuseks määranud. Need võivad olla näiteks trahv, sunniraha ja maksud. Riiginõuete konsolideerimise eesmärk on tagada nõuete haldamise ja sissenõudmise protsessi kulutõhusus ja nõuete kiirem laekumine. Valitsuse otsus ei sisaldanud riiginõuete sissenõudmisega tegelemist, see jääb kohtutäiturite ülesandeks.

JOONIS 1. RTK pakutavad praegused ja tulevased teenused

JOONIS 1. RTK pakutavad praegused ja tulevased teenused

Allikas: Riigikontroll

Samas otsustati jätta eraldi Maksu- ja Tolliameti hallatavad nõuded, mis moodustavad praegu u 96 protsenti riiginõuetest. Riigikontroll soovitas auditis täitesüsteemi edasise reformi planeerimisel põhjalikult analüüsida, kuhu tsentraliseerida nõuete täitmine ning kas ka reformi elluviimise järel on optimaalne hallata riiginõudeid edasi RTKs või anda see Maksu- ja Tolliametile. Valitsuskabineti nõupidamisel on kokku lepitud, et analüüs ja ettepanekud valmivad detsembriks 2018.

Samuti otsustati anda RTK-le välisrahaga tegelemise ülesanne. Rahandusministeerium koostöös RTKga korraldab näidisprojekti, mille käigus koondatakse 2018. aasta sügiseks RTKsse kõik Rahandusministeeriumi ülesanded Euroopa Liidu toetuste rakendamisel. Projekti käigus katsetatakse võimalust töötada välja ühetaolisem allikast sõltumatu toetuste rakendusteenus, mis aitaks eeldatavasti hoida kokku välistoetuste administreerimisele kuluvat ressurssi.

Tagasiside