Nr 22

Laadi alla

Jaga

Prindi

Kuidas ja kuhu oleks võimalik põhiseadusega edasi minna

Kui Eestis hakataks uut põhiseaduse eelnõu koostama, lõpetaks see sellegi vähese rahu, mis meil on praegu kodakondsus-, keele- ja muudes tundlikes küsimustes.

Eesti riigi praegune põhiseadus on kehtinud kaheksateist ja pool aastat. Milliseid kogemusi me oleme nende aastatega omandanud?

Praegune põhiseadus võeti vastu rahvahääletusel 1992. aasta suvel. Rahvahääletuse eel andsid valijaid uue põhiseaduse poolt hääletama kutsunud poliitilised jõud – neid jõude oli tollal tegutsevatest valdav osa, kuigi nad olid väga erinevad ja muudes küsimustes niisama hästi kui lepitamatud – enda toetajatele sisuliselt ühe ja sama põhjenduse: see põhiseadus käib küll, selle alusel on meil võimalik riigina tegutseda. Eesti hilisema edu üks põhjusi – mis torkab silma võrdluses paljude teiste Ida-Euroopa maadega, kus on koostatud ja kehtestatud rohkem kui üks põhiseaduse tekst – on arvatavasti ka see, et meil ei ole olnud vaja luua põhiseaduse uusi versioone. Seepärast oli võimalik riigi ja rahva loovat energiat rakendada muudes ülesannetes.

Kahetsusväärne konfrontatsioon

Põhiseaduse kehtimise esimestel aastatel oli kuulda küllaltki palju seisukohavõtte, et põhiseaduse mitmesuguste puuduste tõttu tuleb võimalikult pea teha Eesti riigile uus, parem põhiseadus. Sellistel avaldustel oli põhiliselt kaks allikat. Esiteks oli üsna palju inimesi, kelle arvates Eesti riigikorraldus oleks pidanud kujunema hoopis teistsuguseks. Niisuguseid seisukohti kohtab praegu harva. Aga näiteks Ando Leps, kes oli ühe assambleele esitatud eelnõu autor, jätkab järjekindlalt niisuguse riigikorra taotlemist, nagu oli 1938. aastal (vt Õhtuleht, 23.10.2010). Põhimõtteliselt haakuvad nendega ka kõik hilisemad ettepanekud põhiseadust muuta, kus on olnud sihiks otsedemokraatia institutsioonide (taas)kasutuselevõtmine.

Teine kriitikute rühm kasvas välja Põhiseaduse Assamblees kasutatud kahetsusväärselt konfrontatsioonilisest töömeetodist, mis nõudis üht eelnõu töö alusena. (Võrdluseks: Eesti 1920. aasta põhiseaduse koostamine toimus põhimõtteliselt samasugusel meetodil nagu kunagi USA põhiseaduse puhul – esialgu vaieldi selgeks poliitilise kokkuleppe sisu ja alles seejärel koostati kirjalik eelnõu.) Eelnõude konkurentsis alla jäänud tolleaegse üleminekuvalitsuse justiitsministeeriumis koostatud, minister Jüri Raidla töörühma eelnõu häälekamate eelistajate ja toetajate üks reaktsioone oli võitnud eelnõu alavääristamine ja selle “ebakompetentsuse” tõttu Eesti tulevikule suure ohu ennustamine. Allajäänud eelnõu koostajate seas oli suur hulk tollaseid akadeemiliselt tituleeritud ja konstitutsiooniõiguse probleemidega kokku puutunud juriste.

Tegelikult tuleks tagasivaates tunnistada kaht tulemust. Esiteks, kahe peamise konkureerinud eelnõu poliitilised erinevused ei olnud liiga suured, mõlemad vastandusid sisuliselt nii nõukogude riigikorralduse traditsioonidele kui ka 1938. aasta riigikorraldusele. Teiseks, nn Raidla töörühma eelnõu osi lülitati põhiseadusesse sellisel hulgal, et võiksime tagantjärele kõige hea ja õnnestunu kõrval tuua välja ka just sellenimelise põhiseaduse puuduste ja hädade rühma.

Konstitutsioonirahu aeg

Oluline roll uue põhiseaduse omaksvõtus oli aastatel 1996–1998 tegutsenud tollase justiitsministri Paul Varuli juhitud põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjonil (selle aruande täistekst ei ole justiitsministeeriumi kodulehel praegu enam leitav, kättesaadav on ainult selle 2. osa: http://www.just.ee/10716). Komisjoni ülesannete hulgas oli “töötada välja ettepanekud kõrvaldamaks […] põhiseaduse tekstis esinevad riikluse arengut takistavad juriidilised lüngad, vastuolud ja ebatäpsused” (RT I 1996, 35, 725).

Komisjoni tegevuse peamiseks tulemuseks pean seda, et seal kasutati hulgaliselt ära tollaste noorte juristide põlvkonda, kes niimoodi tutvusid Põhiseaduse Assamblee tööga (mille juures nad ise ei olnud / ei saanud olla) ja ka rahvusvahelise võrdlusmaterjaliga. Nende omandatud teadmised on meile hiljem muu hulgas andnud juba kaks põhiseaduse kommenteeritud väljaannet.

Komisjoni töö tulemus mattis aastateks maha soovi koostada päris uus põhiseadus. Aruandes oli ka 3. osa “Muudatusettepanekud”, mille 36 leheküljel oli sõnastatud sada mitmesugust muutmis- ja täiendamisettepanekut. Nendest ettepanekutest ei ole päris täpselt ühtegi kasutusele võetud, probleemidest on tulemuslikult tegeldud vaid kahega: riigikaitse juhtimise küsimus põhiseaduses ja põhiseaduse täiendamine seoses Euroopa Liidu liikmeks astumisega. Ilmselt tuleb järeldada, et valdav osa komisjoni ettepanekuid olid kas poliitilised ideed, millel ei ole olnud piisavalt toetust, või oli tegemist ettepanekutega, mida ei tajutud hädavajalikena, s.t põhiseaduse teksti vastavaid kohti ei hinnatud Eesti riigi toimimist takistavatena. Rahvusvahelise kohtuniku Rait Maruste praeguste ideede pakett on eelnimetatud komisjoni ettepanekutest tunduvalt laiem, konkreetselt on paketil komisjoni tööga ühine aga see, et ka komisjoni soovitustes oli Eestis eraldiseisva konstitutsioonikohtu moodustamise idee.

Paul Varuli komisjonile järgnenud aastate jooksul on meil Eestis kestnud nii-öelda konstitutsioonirahu.

Kahte tüüpi eelnõud

Riigikogule viimastel aastatel esitatud põhiseaduse muutmise eelnõud on olnud kahte tüüpi. Esiteks sellised, mille eesmärk on olnud organiseerida mingile eluvaldkonnale kopsakam eelarverida ning selleks saavutada asjaomase valdkonna nimetamine põhiseaduse tekstis. Teiseks sellised, millega mõni poliitiline jõud on taotlenud kehtiva poliitilise süsteemi muutmist endale eeldatavalt soodsamas suunas. Siia kuuluvad kõigepealt otsedemokraatia institutsioonide kehtestamise ettepanekud, aga ka praegu XI Riigikogu menetluses olev põhiliselt Reformierakonna ning Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioonide liikmete allkirjadega algatatud valimistsüklite ühtlustamise eelnõu 775 SE.

Konstitutsioonikohtu (kui asutuse) moodustamise ettepanekut tuleks hinnata ühelt poolt katseks muuta Eestis kehtiva poliitilise süsteemi tasakaalu kohtute suurema tähtsuse poole riigis, aga selles on peidus ka taotlused jagada ümber riigieelarvet nimetatud erialarühmale uute, hästitasustatavate töökohtade loomiseks. Olin oma Riigikogu-aastatel mitu korda mitmesugustes komisjonides konstitutsioonikohtu (kui asutuse) üle peetud arutluste juures. Selle idee kõige põhjendatum kriitika seisneb selles, et Eestis ei ole võimalik ette näha eraldi konstitutsioonikohtule piisavat töökoormust; koormuse kunstliku esilekutsumise viisi “tulge kõik ja kirjutage kaebusi” ühiskondlikke ja riigimajanduslikke tagajärgi on siiani hinnatud mittesoovitavaks.

Meie põhiseaduse teksti kõige tõsisemad probleemid on olnud seotud 1938. aasta põhiseaduse tsitaatidega. Teiseks kohad, kus poliitilise idee esitamiseks ei suudetud leida sobivat sõnastust (tüüpnäide § 155 lause: “kohaliku omavalitsuse üksused on linnad ja vallad”; väljendada taheti ilmselt siiski mõtet, et kohalik omavalitsus Eestis on ühetasandiline). On probleeme, mille aluseks on mitmesugused uuendused meie elus, mida põhiseaduse koostamise ajal ei osatud ette näha. Minu põhisoovitus kõigil nendel puhkudel oleks segadust tekitavad kohad põhiseaduse tekstist lihtsalt kustutada.

On igati loomulik, et mõni justiitsministeeriumi nõunik või mõne ülikooli konstitutsiooniõiguse õppejõud peaks kerkinud probleemide ja hädade nimekirja. Kustutamiste või muutmiste eelnõude ettevalmistamine võiks olla justiitsministeeriumi ülesanne, kuigi valitsusel ei ole põhiseaduse muutmise eelnõude esitamise õigust.

Kas Soome eeskuju

On sümpaatne, et Rait Maruste on hakanud kasutama uue põhiseaduse kirjutamise / kehtestamise sõnavara asemel väljendit “põhiseaduse korrastamine”. Paraku on aga tema ettepanekute sisuks ikkagi uue tervikpõhiseaduse loomine (ja selle projekti ettevalmistamise meetodina vastava ad hoc komisjoni vms moodustamine, mis ilmselt peaks saama Eesti riigilt erirahastamise).

Maailmas valitseb kogemus, et põhiseadusi koostatakse ja kehtestatakse riigi elu ummik- või pöördeseisundis. Sellised on olnud ka kõik Eesti riigi põhiseaduste sünniolukorrad. Tean ainult ühte näidet, kus põhiseaduse uus täistekst on vastu võetud, ilma et selleks oleks olnud karjuvat vajadust. Seda tehti Soomes 1999. aastal, kui 20. sajandi algusest pärinevad aegunud tekstid asendati uutega, tehes sealjuures poliitilisi muudatusi minimaalselt, põhiliselt presidendi institutsiooni osas. Oletan, et Soome näide, kus laialdase finantseerimisega said justiitsministeeriumi kaudu tööd ja leiba paljud juristid peaaegu 30 aastat, on mitmetele meie juristidele, nende hulgas Rait Marustele, eeskuju väärtusega.

Uue põhiseaduse valmistamise idee puhul ei ole selge ka see, kas seda toetaks oluline hulk Eesti kodanikke. Mulle tundub, et paljud meie kaasmaalased suhtuvad kehtivasse põhiseaduse teksti ehk isegi liialdatud poolehoiuga ning iga kavandatava põhiseaduse muudatuse vajadust tuleks nendele kõigepealt veenvalt tõestada.

Põhimõttel – üks muudatus korraga

Soomes oli võimalik vahetada põhiseaduse vana tekst uue vastu, ilma et see oleks esile kutsunud tõsisemaid riigisiseseid või rahvusvahelisi probleeme. Meie võime päris kindlad olla, et uue põhiseaduse koostamisele asumisega avatakse meil poliitiline vaidlus ja võitlus kõigi põhiseaduses (tihti ebamugavate kompromissidena) fikseeritud riigikorralduslike lahenduste vastu ning senine kodurahu lõpeb. Selles olukorras leiavad endale parima tegutsemisvõimaluse kõik need riigisisesed rühmad ja välisjõud, kelle tegevuse sihiks on saavutada, et praegused Eesti riigi alused asendataks teistsuguste kodakondsus- ja keele- jms reeglite ja poliitikatega. Muu hulgas avaneb mitmesugustele Öise Vahtkonna tüüpi rühmadele kuldne võimalus tegutseda ja meelt avaldada, seda nii uue põhiseaduse koostajate tööruumide akende all kui ka rahvusvaheliste organisatsioonide tegutsemiskohtades nagu Brüssel ja Strasbourg.

Kokkuvõttes on minu soovitus praegu kõigile neile, kes kaaluvad uue põhiseaduse ettevalmistamise või ulatusliku “korrastamise” plaane: perspektiivikam oleks ümber lülituda põhiseaduse “korrastamisele” põhimõttel – üks korrastav muudatus korraga.

Tagasiside