Nr 21

Laadi alla

Jaga

Prindi

Läänemere riikide koostöö kui Eesti uus välispoliitiline suund

Kuigi Läänemere riikide koostöö süvendamine oleks Eestile mitmes valdkonnas kasulik, ei saa seda veel pidada meie välispoliitika prioriteetseks eesmärgiks.

Eesti välispoliitikas on pikemat aega otsitud uut eesmärki, mille poole püüelda ja millega tegelda. Muu hulgas on pakutud välja teha rohkem koostööd Põhja- ja Baltimaadega või kõigi Läänemere riikidega, sest selles piirkonnas peaks koostöö olema lihtne ja edukas juba sarnase ajaloo ning heade suhete tõttu. Skeptikud seevastu leiavad, et siiani pole koostöö eriti edukas olnud ning ei ole seda tõenäoliselt ka tulevikus. Uut välispoliitilist suunda oleks aga vaja ning kaaluda tuleb kõiki võimalusi, sealhulgas Läänemere riikide koostöö süvendamist. Artikkel võrdleb erinevaid koostöövõimalusi teoreetilisest aspektist ja igas organisatsioonis eraldi.

Regionalism ja regionaalne koostöö

Regionalism ja regionaalne koostöö on eksisteerinud ammu. Võib isegi öelda, et regionaal­set koostööd tegid juba Kreeka linnriigid. Sellegipoolest puudub ühtne regionalismi ja regioonide definitsioon. Regioone on mitmeid ning inimeste arusaamu neist veelgi enam. Kui küsida tavainimeselt, saame tõenäoliselt vastuse, et regioonid on geograafilised naabrid, kes jagavad midagi ühist. Regioonideks peetakse kas riikide gruppe (Euroopa) või piirkondi riikide sees (nn Piiblivöö Ameerika Ühendriikides).

Kõige enam tuntud on geograafilised regioonid, neid on lihtne leida ning neil on selged piirid. Geograafiaga on seotud ka kultuuri- ja keeleregioonid, kus keel ja kultuur on levinud mingile alale ning mitme tunnuse koosmõjul tunnistatakse see ala kindlaks regiooniks, näiteks slaavi keelte regioon või soome-ugri keelte regioonid Venemaal. Samamoodi on üles ehitatud ka majandus- ja julgeolekuregioonid, mõlemad võivad olla seotud geograafiliselt. Euroopa Liit on majandusorganisatsioon, mis ehitab üles ühtset majanduspiirkonda ja põhineb geograafilisel lähedusel, julgeolekult oleks sarnane näide Lääne-Euroopa Liit. Ent regioone võivad moodustada ka üksteisest kaugel olevad riigid. Näiteks OPEC on omaette majandusregioon, kuigi liikmed asuvad mitmel kontinendil, NATO riigid kuuluvad samuti mitmesse maailmaossa. Kes siis moodustavad regiooni? Kas riigid, riikide kogumid või ainult riikidest väiksemad üksused? Mõned regioonid, mis moodustuvad väiksematest üksustest, võivad jääda mitme riigi territooriumile, mis teeb defineerimise veelgi keerulisemaks.

Teoreetikutel on regioonidest erinev arusaam. Levinumad mõisted on mikroregioonid ehk regioonid riikide sees ja makroregioonid ehk suured riikide kogumid (Frey 2005, 16–17). Läänemere regioon käesoleva artikli kontekstis ei ole kindlasti mikroregioon, kuid mitte ka makroregioon. Kuigi tegemist on riikide kogumiga, ei saa Läänemere regiooni kahjuks kuidagi pidada oluliseks kaasarääkijaks maailma asjades. Seega võib väita, et Läänemere regioon on lihtsalt suurema makroregiooni osa või mikroregioonide kogum. Marc Frey toob siiski välja, et eksisteerib ka arusaam – makro- ja mikroregioonide vahel on veel kolmas kategooria, riikide kogum, kes pole maailmas oluline otsustaja (Frey 2005, 16–17). Sellesse kategooriasse sobiks Läänemere regioon ideaalselt. Lähteenmäki-Smith kasutab ka sellist mõistet nagu subregioon (subregion), mis sisuliselt tähendab, et regiooni sees on veel väiksemad regioonid (Lähteenmäki-Smith 2000, 22). Kokkuvõttes sõltub arusaam erinevatest regioonidest suuresti või täielikult autorist. Vähemalt ühe kategooria alla kuulub ka Läänemere regioon ning seega peaks regionalismiteooria alusel saama selgitada võimalikku koostööd Läänemere piirkonnas.

Regionalismi põhiline uurimisobjekt

Regioonidest keerulisem on vaadelda erinevaid arusaamu teooriast, mis regioone uurib. Regionalism on regionaalse koostöö mõistmise alus. Regionalism hõlmab kahte mõistet – nii regionalismi kui ka regionaliseerumist. Neid võib siinkohal vaadata koos, sest tegu on sisuliselt sama protsessi erinevate etappidega: regionaliseerumine on protsess regiooni ühendamiseks ning regionalism selle tulemus. Regionalism võib olla väga abstraktne termin, mis võib tähendada “mosaiikide, võrgustike ja keeruliste protsesside kogumit” (Hurrell 1995, 39–40), aga sisult on see ikkagi regiooni identiteedi loomine. Regionaalse koostöö edendamine on omakorda regionalismi põhiline uurimisobjekt. Regionalismi definitsioone on mitu, kuid olulisemad erinevused seisnevad suuresti selles, millises suunas, valdkonnas ja mahus regionaalne koostöö toimib. Edward D. Mansfield ja Helen V. Milner väidavad oma 1997. aasta artiklis, et regionalism on regioonide läheduse põhjal tehtud otsus teha teatud riikidega rohkem koostööd (Mansfield, Milner 1997, 3–4). Otsus võib põhineda poliitilistel, kultuurilistel või muudel alustel. Alati ei ole regionalismi alusotsus positiivne. Seda protsessi saab vaadelda ka konflikti kaudu, nagu teeb Louise Fawcett, kes näitab, et konfliktide puhul juhtub, et regioonis ühes riigis toimuv konflikt muutub kergesti riikidevaheliseks (Fawcett 2005, 25).

Regionalismi ja regionaliseerumist võib vaadelda ka teisiti, näiteks kas regionalism toimub ülevalt alla (poliitikutelt otsused ja suunad) või alt üles (rohujuuretasandilt suurde poliitikasse) (Käkönen 1996, 54). Seega vaatleb regionalism nii koostööd kui ka konflikti, olgu selle suund siis ülevalt alla või vastupidi.

Regionaalne koostöö, mis regionalismi defineerib, võib olla erinev. Eristatakse nn kõva ja pehmet regionalismi vastavalt sellele, millises valdkonnas ja millises suunas koostöö toimub. Näiteks kõva regionalism toimib ülevalt alla ja on väga formaalne (Fawcett 2004, 433), pehme toimib alt üles ja on võrgustikupõhine (Makarychev 2004, 311). Andrey Makarychev kirjutab oma artiklis (Makarychev 2004, 311) erinevate koostööde iseloomust. Selle kokkuvõtteks võiks öelda, et kõva regionalism on kontrolliv, ametnikkonnast sõltuv, julgeolekupõhine ja formaalne. Pehme koostöö on seevastu integreeritud, horisontaalne ja mitte väga formaalne. Näiteks kõva regionalism on pigem julgeolekuga tegelev riikide suunatud projekt, pehmet regionalismi edendavad seevastu kultuurivaldkonnas tegutsevad vabaühendused.

Regionaalne koostöö toimub eri valdkondades, mida võib vaadelda erinevalt. Näiteks majanduslikku koostööd võib vaadata kui teiste riikide diskrimineerimist (Wyatt-Walter 1995, 78), aga ka kui loomulikku protsessi, kus geograafiliselt lähedal asuvate riikidega arendatakse kaubandust ning tegeldakse muude sääraste küsimustega.

Ühtse identiteedi alustalad

Majanduslik koostöö on tihti regionaalse lähenemise alustalasid. Mitmed regionaalsed organisatsioonid, näiteks Euroopa Liit, ongi sellele üles ehitatud. Läänemere piirkonnas on majandus oluline teema, sest piirkonna konkurentsivõime maailmaturul või isegi ainult Euroopas on eluliselt tähtis. Mõnede arvates on just siia peidetud võti Läänemere riikide koostöö arenguks – Baltimaad soovivad saada Põhjamaade sarnaseks, Põhjamaid huvitab siinne turg. Olulised on olnud riikide majandusseosed (Hubel 2004, 285), samuti on tugevad identiteedi ja kultuurisidemed. Riigid on küll erinevad, kuid peale enam-vähem ühise ajaloo valitsevad Läänemere ääres vaid mõned keelkonnad ning sarnane kultuuritaust. Need on aga ühtse identiteedi loomise alustalad (Paasi 2003, 478). Siinkohal tuleb muidugi eraldi vaadelda riikide kultuurikoostöö otstarbekust ehk seda, kas regionaalse kultuuriidentiteedi loomisega peaksid tegelema riigid või võiks see jääda pigem nn pehme regionalismi valdkonda. Kultuur ja haridus on valdkonnad, mille edendamiseks sobib eespool kirjeldatud pehme regionalism ning sellisel juhul on mõistlik keskenduda alt üles koostööle.

Regionaalne koostöö on selgelt seotud julgeolekuga, mille hulka võib lugeda ka keskkonna, kui vaadelda julgeolekut laiemalt ehk nn kõva ja pehmet julgeolekut koos. Juba pikka aega on olnud Läänemere ääres mure saastunud mere ja seda ümbritseva elukeskkonna pärast ning see on sundinud riike tegema koostööd.
Keskkonnakoostöö on loogiline, sest regioonis on selle järele suur vajadus: meri on saastunud ja mitmed elukeskkonnad ohus. Kõikidel riikidel on mängus oma huvid. Kuna keskkonnaga ei tegele otseselt keegi teine (näiteks Euroopa Liit) ja riigid sellega üksi hakkama ei saa, on tarvis regionaalset koostööd – tegevus tuleneb nõudlusest.

Vähem on olnud juttu regionaalsest koostööst nn kõva julgeoleku valdkonnas. Kõik Läänemere riigid ei kuulu NATO-sse ning otsest julgeolekukoostööd ei tehta, kuigi suheldakse NATO kaudu (Euro-Atlandi partnerluslepingu kaudu) ning bilateraalselt. Christopher S. Browning ja Pertti Joenniemi väidavad, et osa autorite arvates on põhjuseks see, et piirkond on liiga arenenud ja julgeolek ei ole enam oluline teema (Browning, Joenniemi 2004, 240). Siiski tuleb meeles pidada, et ühtse julgeoleku loomine aitab regiooni ehitamisele samuti kaasa ning soodustab paremat koostööd ka teistes valdkondades, sest regionaalne koostöö loodab palju ülekandeefektile.

Koostööd võib teha erineva eduga mitmes valdkonnas: pehmemad valdkonnad tunduvad olevat edukamad ning pehme koostöö soositum.

Läänemere koostöö ülevaade

Kuigi Läänemere ümber tegutseb mitmeid koostööorganisatsioone, on vähesed neist valitsustevahelised ning märkimisväärse mõjuga. Organisatsioonide liikmeiks on enamasti kolm Balti riiki – Eesti, Läti ja Leedu – ning Põhjamaad – Soome, Rootsi, Norra, Taani ja Island. Üldiselt loetakse Läänemere regiooni hulka samuti Saksamaa, Venemaa ja Poola, kes osalevad enamikus organisatsioonides kas riiklikult või kohaliku omavalitsuse kaudu. Organisatsioonides on esindatud mitmed valdkonnad, kuigi erinevate tulemustega. Kõigepealt väike ülevaade valdkondadest ja neis tegutsevatest organisatsioonidest.
Kolm organisatsiooni tegutseb majandusvaldkonnas, neist Eestile on kõige olulisem Läänemeremaade Nõukogu (http://www.cbss.org/). See on üheteistkümnest liikmest koosnev organisatsioon, mille tegevusalad ulatuvad majandusest julgeolekuni. Majandusvaldkonnas on nõukogu peamine tegevus seotud tolliga, majandusarengu ja üldise majanduse toetamisega. Tähtsaks peetakse ka energiat, mis on tõusnud Läänemerel keskseks teemaks keskkonnaprobleemide ja majanduslanguse tõttu. Organisatsioon hindab kõrgelt oma saavutusi transpordi vallas, kus on tehtud mitmeid ühtlustamisi. Nõukogu presidentriik vahetub igal aastal ning lähiaastail on taas järg Eesti käes. Eestit peaks majanduskoostöö oma lähinaabritega eriti huvitama. Põhjamaad on Eestis esindatud juba praegu mitme pangaga, seega oleks just riigi tasandil võimalik Läänemere Nõukogu abil mitmeid ebakõlasid vähendada. Eesti välisminister Urmas Paet rõhutas eelmisel aastal nõukogu kohtumisel peetud kõnes samuti tungivat vajadust teha rohkem koostööd just selle organisatsiooni raames (Paet 2009).

Põhjamaades tegutseb Põhjamaade Ministrite Nõukogu (http://www.norden.org/start/start.asp), mis ei kata otseselt kõiki Läänemere-äärseid riike, kuid ministrite nõukogu algatatud majandusprogrammid ja -foorumid on lähedalt seotud kõigi Läänemere riikidega. Muu hulgas on loodud Balti Arengufoorum (http://www.baltic-sea-forum.org/en/forum/), mille eesmärk on lähendada eri ametkondade, erasektori ja kolmanda sektori esindajaid ning luua paremaid ärikontakte. Organisatsioonis saaks Eesti kaasa rääkida sama edukalt kui teised, kuigi mitte valitsuse tasandil. Pigem võimaldaks see Eesti ärimeestel paremaid kontakte saavutada, kui riik muudes valdkondades on juba teed näidanud.
Kolmas organisatsioon on Baltic 21 (http://www.baltic21.org/), mis tegeleb peamiselt jätkusuutliku arenguga, seda enamasti majanduslikult. Baltic 21-s osalevad 11 riigi ministeeriumid, Eestist on esindatud majandus- ja kommunikatsiooni- ning keskkonnaministeerium. Seega on tööpõld lai ja võimalusi palju. Organisatsioon on küll võrgustik ja mitte nii mõjuvõimas kui näiteks Läänemeremaade Nõukogu, kuid Eesti võimalik koostööpartner. Transport, tööstus, energia ja turism on vaid mõned valdkonnad, kus koostöövõrgustiku raames oleks võimalik oma plaane ellu viia.

Peamine eeldus on poliitiline tahe

Majanduskoostööks potentsiaali Läänemere piirkonnas on. Regionalismi kohaselt võib majanduskoostöö olla nii hea kui ka halb asi. Enamik Läänemere ümbruse riike on juba praegu Euroopa Liidus või sellega majanduslikult seotud, seepärast oleks võimalik teha koostööd teha ka Euroopa Liitu otseselt kaasamata, vaid omavahel. Poliitilise tahte korral saaks teha koostööd, mis võimaldaks kasvada välja mikroregioonide kogumi staatusest ehk tõestada, et Läänemere regioon on iseseisev ja oluline.

Kultuuri, hariduse jms koostöövaldkondadega tegeleb mitu organisatsiooni, nagu nimetatud Baltic 21, Põhjamaade Ministrite Nõukogu ja Läänemeremaade Nõukogu, aga ka Läänemeremaade parlamentaarne konverents (http://www.bspc.net/). Viimane on küll eelkõige parlamentidevaheline organisatsioon, kuid võiks huvi pakkuda ka valitsustele. Kõigi nende organisatsioonide ühisjoon on soov tegelda hariduse ja kultuuriga, kuid üksnes Läänemeremaade Nõukogu on loonud mitu Euroopa õpingutele keskenduvat euroteaduskonda, sealhulgas Pihkvas ja Kaliningradis. Baltic 21 tegeleb samuti haridusega ning Põhjamaade Ministrite Nõukogu on loonud stipendiume teadlaste kaasamiseks. Kuigi võiks eeldada, et just nn pehmetes valdkondades on koostöö kõige edukam ja kõige enam levinud, sest teemad on lihtsad ja sobivad kõigile, nähtub eelnevast üllatuslikult, et koostöövõimalused annavad suhteliselt vähe kasu. Eestil on võimalus koostööd arendada, milleks on eelkõige tarvis jällegi poliitilist tahet.

Valitsustevälises sektoris tegutseb mitu organisatsiooni, näiteks Läänemere foorum (http://www.bdforum.org/). Kultuurikoostööks on eeldused olemas, kuid takistuseks on riikide, ennekõike Balti- ja Põhjamaade keele ja ajaloo erinevused. Koostöö kultuurivaldkonnas annaks kindlasti midagi juurde nii osalevatele riikidele kui ka piirkonnale laiemalt, kuid tingimata ei peaks koostöö toimuma riikide vahel. Pigem tundub sobivam olevat nn pehme regionalism, alt üles lähene­mine, kuivõrd pehme regionalism on enam avatud ja horisontaalne ning saab alguse rohujuuretasandilt.

Kõige populaarsem koostööteema

Julgeolek võib olla nii militaarne ja traditsiooniline kui ka nn pehme, muudel väärtustel põhinev. Läänemere riikides pole eriti palju kõva julgeolekuteemaga tegeldud, mis võib tuleneda regiooni eripärast. Kindlasti mängib siin oma osa see, et näiteks Eestile valmistab julgeolekuprobleeme üks teine Läänemere riik. Samas on Põhjamaade Ministrite Nõukogu algatatud Balti- ja Põhjamaade NB 8 kohtumised tegelnud ka julgeolekuküsimustega, näiteks Kosovo ja Lähis-Ida probleemide lahenduste arutamisega. Tsiviiljulgeolekuga tegeleb ka Läänemeremaade Nõukogu, kelle prioriteetide hulka kuulub muu hulgas võitlus kuritegevusega. Julgeoleku valdkonnas on tööpõld kõige laiem, kuid koostöö kõige raskem. Koostöö laabumisele aitaks kaasa kõigi osapoolte sisuline huvi, kuigi ühisosa leidmine on keeruline, sest Läänemere riikidel on erinev arusaam maailmapoliitikast (näiteks Eestil ja Venemaal) ning erinevad meetodid. Siiski on nn pehme julgeoleku teemadega tegelemine olnud edukam, kui arvata võis.
Pehme julgeoleku alla kuulub ka keskkond. Keskkond on olnud Läänemere regiooni organisatsioonide kõige populaarsem koostööteema. Läänemere kaitseks on loodud Helsingi konventsiooni organisatsioon HELCOM (http://www.helcom.fi/), Läänemere ruumilise arengu visioon ja strateegiad aastaks 2010 (VASAB), keskkonnatemaatikaga tegelevad ka Läänemeremaade Nõukogu ja Baltic 21. Need organisatsioonid on keskendunud jätkusuutlikule arengule, saastatuse vähendamisele ning liikide ellujäämise tagamisele. Läänemeremaade Nõukogu tegeleb muu hulgas tuumaenergia ja radiatsiooni küsimustega. Kõigis nimetatud organisatsioonides osaleb aktiivselt ka Eesti, koostöö tulemusena on Läänemere olukorra parandamiseks algatatud uusi projekte ja plaane. Läänemere saastatus puudutab kõiki ning vajadus seda vähendada dikteeribki koostöö. Nord Streami gaasijuhtme ehitamine näitab, et ka selles valdkonnas on eriarvamusi, tekkinud on sisuliselt kaks poolt.

Teoreetiliselt kena mõte

Regionalismi kohaselt on koostöö õnnestumiseks vaja tahet ja eeldusi. Läänemere riikidel peaks eeldusi olema, sest nende ajalootaust on suhteliselt sarnane (tihedalt omavahel seotud) ning kultuuris on rohkem sarnasusi kui erinevusi. Kuid koostöö edukus sõltub suuresti poliitilisest tahtest. Kas Eestil aga seda on?
Majandus- ja keskkonnavaldkonnas on teoreetilised eeldused nagu ühishuvi, potentsiaalne kasu ning toimivad koostööorganisatsioonid olemas. Mõlema puhul on koostööks vajalik kõigi osapoolte koostöö ja panus. Nimetatud valdkondades on olukord parem kui julge­oleku puhul, kus Eesti tunneb kõige suuremat koostöövajadust, aga võimalusi selleks on vähe, sest saadav kasu ei ole kõigile selge. Suurtel riikidel on oma prioriteedid. Sedasama võib öelda kultuurivaldkonna kohta, kus otsest kasu riikidele koostööst ei ole, kuigi eeldused on olemas. Mingil tasemel Läänemere identiteeti luuakse, kuid tegeliku eduni on veel pikk tee.
Eelöeldut kokku võttes on selge, et Läänemere regiooni koostöö on teoreetiliselt kena mõte ning võiks ideaalses maailmas ka toimuda, kuid praegu pole veel piisavalt reguleeritud võimalusi ehk mõjuvõimsaid organisatsioone. Algatusvõimet ei näita ka riigid, eelkõige suurriigid, kelle prioriteedid on teistsugused. Ühistegevusest ei ole näha märkimisväärset kasu, kui välja arvata mingil määral toimiv koostöö keskkonna valdkonnas. Julgeolekuküsimustes on huvid piirkonniti liialt erinevad ning kultuurivaldkond jääb riikide peategevusest kaugele. Seega kokkuvõttes võiks Läänemere riikide koostööga jätkata, kuid prioriteetseks seda pidada veel ei saa.

Kasutatud kirjandus

  • Browning, C. S., Joenniemi, P. (2004). Regionality beyond Security? The Baltic Sea Region after Enlargement. – Cooperation and Conflict, vol 39, no 3, pp 233–253.
  • Fawcett, L. (2004). Exploring Regional Domains: A Comparative History of Regionalism. – International Affairs, vol 80, no 3, pp 429–446.
  • Fawcett, L. (2005). Regionalism from an Historical Perspective. – Global Politics of Regionalism. Ed by M. Farrell, B. Hettne et L. van Langenhove. London: Pluto Press, pp 21–37.
  • Frey, M. (2005). Concepts of Regions in International History. – L. Hönnighausen, M. Frey, J. Peacock (eds). Regionalism in the Age of Globalism. Vol 1: Concepts of Regionalism. Madison: Center for the Study of Upper Midwestern Cultures, University of Wisconsin, pp 27–44.
  • Hahn, K. (2005). Regionalism in Global Societies. – L. Hönnighausen, M. Frey, J. Peacock (eds). Regionalism in the Age of Globalism. Vol 1: Concepts of Regionalism. Madison: Center for the Study of Upper Midwestern Cultures, University of Wisconsin.
  • Hubel, H. (2004). The Baltic Sea Subregion after Dual Enlargement. – Cooperation and Conflict, vol 39, no 3, pp 283–298.
  • Hurrell, A. (1995). Regionalism in Theoretical Perspective. – L. Fawcett, A. Hurrell (eds). Regionalism in World Politics. Oxford: Oxford University Press, pp 37–73.
  • Käkönen, J. (1996). Regionalization and Power in the Baltic Sea Region. – S. Perko (ed). Nordic-Baltic Region in Transition. Research report no 75. Tampere: Tampere Peace Research Institute.
  • Lähteenmäki-Smith, K. (2000). Regionalization in the Change of the European System. – B. Hettne, A. Inotai, O. Sunkel (eds). National Perspectives on the New Regionalism in the North. Basingstoke: Macmillan, pp 19–43.
  • Makarychev, A. S. (2004). Where the North Meets the East. Europe’s ’Dimentionalism’ and Poland’s ’Marginality Strategy’. – Cooperation and Conflict, vol 39, no 3, pp 299–315.
  • Mansfield, E. D. , Milner, H. V. (1997). The Political Economy of Regionalism: An Overview. – E. D. Mansfield, H. V. Milner (eds). The Political Economy of Regionalism. New York: Columbia University Press.
  • Paasi, A. (2003). Region and Place: Regional Identity in Question. – Progress in Human Geography, vol 27, no 4, pp 475–485.
  • Paet, U. (2009). Kõne Läänemere regiooni koostööst ja selle tulevikust Läänemeremaade Nõukogu 16. ministrite nõukogu kohtumisel.
  • Wyatt-Walter, A. (1995). Regionalism, Globalisation, and World Economic Order. – L. Fawcett, A. Hurrell (eds). Regionalism in World Politics. Oxford: Oxford University Press, pp 74–121.

Tagasiside