Nr 19

Laadi alla

Jaga

Prindi

Eesti poliitiline kultuur: poliitikastiilid ja poliitikaprotsess

Eesti poliitika uuenemisvõime on madal, eriti ilmekalt paistab see silma majandussurutise ajal. Artiklis käsitletakse, missuguseid muutuste ressursse võib leida meie poliitilises kultuuris.

Esimeses Eesti poliitilist kultuuri käsitlevas artiklis (Kalev jt 2008) avasime alusväärtused ja suhestasime need rahvusvahelise kontekstiga. Selles artiklis analüüsime poliitilist praktikat. Kuidas mõjutavad väärtused poliitikategemise viise Eestis ja milliseid muudatusi on võimalik teha?

Nendele küsimustele annavad vastuse ennekõike mesotasandi poliitilise kultuuri teooriad. Kasutame neist põhiliselt poliitikastiilide käsitlust, et selgitada, milliseid ilminguid makrotasandi kultuurielemendid ehk alusväärtused konkreetses poliitikakeskkonnas endaga kaasa toovad.

Katse seletada ja ennustada sotsiaalsete subjektide käitumist nende käitumisstiili kaudu kuulub sotsiaalteaduste klassikavaramusse. Sellise lähenemise juured pärinevad antropoloogiast. Briti antropoloogiaklassiku Mary Douglase hüpoteesi kohaselt on kõikide sotsiaalsete subjektide käitumine määratud stiiliga, mis tuleneb nimetatud ühiskonna reeglistatuse ja rühmakäitumise tasemest (Hood 2000, 7). Poliitika ja valitsemise uurimisel on poliitikastiilide raamistik küllalt agaralt kasutusele võetud. Käesolevas artiklis võtame aluseks ühe levinuima, Jeremy Richardsoni (1982) poliitikastiilide maatriksi.

Joonis 1. Poliitikastiilid ja poliitikatüübid

RiTo 19, joonis 1, Leif Kalev, Ott Lumi, Tõnis Saarts

Allikas: Richardson 1982.

Riik ja tema poliitikastiil

Richardsoni järgi saab igale riigile omast poliitikastiili liigitada kahe pingeteljestiku abil. Esiteks, kas riigil on ettevaatav ja uuenduslik probleemide lahendamise stiil või pigem reageeriv poliitika. Teiseks, kas riik kujundab poliitikat läbirääkimiste teel või kehtestavalt ja pealesuruvalt. Poliitikakujundamise praktika alusel saab iga riiki liigitada teatud poliitikastiili kandjaks. Loomulikult näitab niisugune liigitus ainult suunda ning pole absoluutne. Enamjaolt esinevad teatud kultuurispetsiifilised jooned ühel ajal ning võivad olla ka vastandlikud. Siiski saab sellise mudeliga riigi poliitikategemise praktikaid mõtestada ja analüüsida.

Kui ettevaatavus on arengule suunatud riigile positiivne väärtus, siis läbirääkivus ja kehtestavus on mitmemõttelisemad. Läbirääkivus on seotud demokraatiaga, kehtestavus haldussuutlikkusega. Siin on vaja optimaalset suhet, mis kindlustab demokraatia, kuid ei muuda võimatuks mõjusat haldamist.

Richardsoni käsitluse abil saab analüütiliselt hinnata poliitika põhiprotsesside iseloomu ning tuua välja poliitiliste mudelite tugevused ja nõrkused. Ka võimaldab Richardsoni maatriks riike võrrelda. Just seepärast kasutavad võrdleva poliitika analüütikud seda laialdaselt.

Richardsoni ennast on selles kontekstis huvitanud ennekõike see, kui palju Lääne-Euroopa poliitikamudelid üksteisest erinevad ning milliste tegurite abil toimub nende ühilduvus. Ta toob välja neli keskset suundumust, mis lähendavad Euroopa poliitilisi süsteeme üksteisele: poliitikasfääri bürokratiseerumine ehk poliitikute võimu vähenemine; poliitika sektoriseerumine ehk valitsuskeskse koordinaatori rolli vähenemine; huvirühmade tugevnemine, mis jällegi kärbib valitsuse tegevusruumi; ning poliitika päevakorra ülekoormamine, mis tähendab, et valitsused ei jõua enam tsentraliseeritult poliitikaprobleeme lahendada. Kõik neli suundumust on ilmsed ka Eestis.

Analüüsiraamistik

Järgnev analüüs tugineb Richardsoni raamistikule, kuid arendab seda edasi. Näitame, missuguseid poliitikastiile toetavad Eesti poliitilise kultuuri alusväärtused. Analüüsime võimalikke vahendeid muutuse saavutamiseks. Kasutame Richardsoni poliitilise kultuuri mudelit sillana poliitikakultuuri aluselementidest praktikasse, ent meie muutujad on alusväärtused. Nii saavutame kaks eesmärki. Esiteks näitame ära võimaluse operatsionaliseerida poliitilist kultuuri kui teoreetilist raamistikku. Teiseks seostame poliitilise kultuuri makrotasandi kategooriad mesotasandi poliitikaprotsessidega. Tehes seda Eesti näitel, arendame edasi Eesti poliitilise kultuuri eripärade kultuurispetsiifilist käsitlust.

Kuna meie eesmärk on näidata mõjuseoseid, siis võtame aluseks Richardsoni poliitikastiilide kontseptsiooni neli keskset poliitikatüüpi: läbirääkiv, kehtestav, ettevaatav ja reageeriv. Need neli mõõdet asuvad omakorda kahel teljel. Esimene on ettevaatava ja reageeriva riigi telg ning teine kehtestava ja läbirääkiva riigi telg.

Ettevaatav-reageeriv telg näitab, kes ja kuidas kujundab poliitika päevakorra ning sõnastab poliitikate eesmärgid. Ettevaatav poliitikakujundamine tähistab sellist poliitikastiili, kus osapooled vaatlevad poliitika eesmärke pikaajaliselt ja mängivad suurema tõenäosusega positiivse summa mänge (kõik osapooled võidavad). Reageeriv poliitikakujundamine tähistab vastupidist olukorda, kus poliitikakujundamise kese on toimunud sündmustele reageerimisel ja iseloomulikud on pigem nullsumma (üks võidab, teine kaotab) või negatiivse summa (kõik kaotavad) mängud (Colman 1995).

Kehtestav-läbirääkiv telg iseloomustab valikuid, kuidas poliitikate üle otsustatakse ning kuidas neid ellu viiakse ja legitimeeritakse. Kehtestav poliitikakujundamine tähistab olukorda, kus otsustusõiguslik poliitikatoimija (riigi keskvõim, kohalik omavalitsus või muu võimukandja) eelistab poliitikaprotsessi ühepoolselt dikteerida. Läbirääkiva stiili puhul räägime olukorrast, kus süsteem soosib üksmeelset ja osapooli kaasavat poliitikaloomet.

Järgnevalt vaatleme alusväärtuste ja poliitikastiilide seoseid Eestis. Esimeses Eesti poliitilist kultuuri käsitlevas artiklis fikseerisime järgmised alusväärtused: materiaalsus, ilmalikkus, individualism, väike võimudistants, maskuliinsus, riigitraditsiooni nõrkus, kommunitaarsed väärtused, nõrk kodanikukultuur, rahvuslus ja vägivallatus (Kalev jt 2008).

Materiaalsuse mõjud

Materiaalsus on alusväärtusena omane kõikidele Kesk- ja Ida-Euroopa riikidele (Inglehart 2002). Samal ajal võib materiaalsuse mõju poliitikastiilile olla erinev.

Eesti puhul on ilmne, et materialism on tegur, mis soosib reageerivat poliitikastiili. See ilmneb kõige selgemalt neis poliitika planeerimise olukordades, kus hetkeheaolu nimel loobutakse homsetest eesmärkidest. Selline näide on Eesti valitsuse poliitika majanduse kasvufaasis, kus selle asemel et panustada ulatuslikult tulevikus tootlikkust suurendavatesse teguritesse, kiputi eelarveülejääke populistlikel kaalutlustel laiali jagama.

Materiaalsed väärtused panevad poliitikud valijate tugeva surve alla. Valijad nõuavad hüvesid “praegu ja kohe” ega ole nõus parema tuleviku ootuses püksirihma pingutama, eriti kui pole enam selge, mille nimel seda teha tuleks. Samal ajal võib materiaalsus soosida ka ettevaatavat stiili, kui poliitikud on suutnud püstitada kogu ühiskonda koondavad eesmärgid, mille poole liigutakse. Seda nägime 1990. aastate Eestis, kus soov “Euroopasse minna” ja “Euroopale järele jõuda” soosis ettevaatavat poliitikastiili.

Kui rääkida püsivatest ja rutiinsetest toimingutest inkrementaalses poliitikasfääris (Braybrooke, Lindblom 1963), siis sellises olukorras võib materialism olla soosiv tegur läbirääkiva stiili valikul, tingimusel, et samal ajal on poliitilises kultuuris kalduvus mängida positiivse summa mänge. Sel juhul kaasatakse eelarveläbirääkimistesse ja teistesse poliitika kujundamisega seotud aruteludesse erinevaid sotsiaalseid huvirühmi ning vahendite ümberjagamisel püütakse nende ootustega arvestada. Eesti praktika pole kindlasti võrreldav Mandri-Euroopa korporatiivse poliitika mudeliga, kus poliitiline protsess ongi rajatud teadlikult tugevatele huvirühmadele, kuid huvirühmade kaasatus materiaalsete vahendite üle toimuvatesse läbirääkimistesse on meil tööturu näitel siiski arvestatav.

Kehtestavat poliitikat soosib materiaalsus siis, kui poliitikasfääris on rohkem levinud negatiivse summa mängud. Sel juhul muutub ressursside ümberjagamine, millel on materiaalse taustaga poliitilistes kultuurides keskne koht, võitluseks oma ellujäämise eest ning küsimus on selles, kes suudab “pirukast suurema tüki kahmata”. Kuna Eesti poliitikas soositakse pigem negatiivse summa mänge, siis meie kontekstis soodustab materiaalne orientatsioon veelgi kehtestavat stiili.

Ilmalikkus ratsionaliseerijana

Ilmalikkus Eesti poliitilise kultuuri alusväärtusena on kahtlemata oluline poliitikaprotsessi mõjur. Ilmalikkuse otsene tulem on püüd ratsionaalselt poliitikaid kavandada. Seda võiks nimetada üldistatult Põhjamaade ja ka Saksamaa poliitilise kultuuri keskseks omaduseks. Saksamaa poliitikastiili puhul on just ilmalikkusest tulenev usk ratsionaalsusse läbirääkimistekeskse poliitikatraditsiooni alus. Valitseb arusaam, et riik ja ühiskond on põimunud ja vastastikuses sõltuvuses ning kõik osapooled tegutsevad parema tulemuse nimel (Dyson 1982). Selline arusaam tingib poliitilise süsteemi korporatiivsuse ja vaidlustekesksuse. Poliitikaprotsessid on harilikult pikaldased ja huvirühmade huvidest läbi põimitud. Vaid niiviisi tagatakse poliitikatulemite legitiimsus. Ilmalikkus toimib siin ratsionaliseerijana ja soodustab ettevaatavust. Eesti poliitikasüsteemis on vaidlustekeskse poliitikastiili eeldusi arvestataval määral. See on ka loogiline, sest meie valitsemismudel põhineb mandrieuroopalikul õigusraamistikul ja traditsioonidel.

Ettevaatavuse-reageerivuse teljestikul võib ilmalikkuse mõju avalduda erinevalt. Kui riigil on arvestatav strateegilise poliitilise planeerimise ja eelarvestamise traditsioon, võimendab ilmalikkus seda tugevalt. Kui poliitikakujundamise perspektiiv on institutsionaalsetest teguritest (liigne parteide konkurents, madal keskvalitsuse koordinatsioonisuutlikkus) tulenevalt lühiajaline, võimendab ilmalikkus hoopis lühiajaliselt sihistatud ratsionaalsust.

Eesti puhul võib selgelt öelda, et ilmalikkus tingib peamiselt reageerivat poliitikat. Keskseid tegureid on seejuures ägestunud ja üleküllastunud parteikonkurents. Pikaajalise poliitika kujundamise vahendid on endiselt puudulikud. Riik küll töötab välja pikaajalise eelarvestrateegia, kuid selle seos tegelike kulutuste ja poliitikavalikutega on äärmiselt nõrk (Oviir 2008). Võib öelda, et isegi koalitsioonileping kui Eestile tüüpilise koalitsioonivalitsuse poliitiline tegevuskava on viimaste aastatega muutunud üha fiktiivsemaks. Vähenenud on nii selle formaadi strateegilisus kui ka roll olla kindel alus poliitilistele kokkulepetele.

Individualism kui antiweberlus

Individualism on väärtusena Eesti poliitikas samuti arvestatava mõjuga. Individualistliku poliitika doktriinid nagu uusparempoolsus, idee “valitsusest erasektori printsiipide alusel”, ning avaliku valiku teooria nägemus sotsiaalsete nähtuste mõtestamisest mikro­ökonoomika seaduste alusel olid 1990. aastatel ja on siiani Eesti poliitikaprotsessis väga mõjukad.

Individualismi riigiteoreetilises mõttes võib vaadelda ka kui antiweberlust (Hood 2000, 102), sest see perspektiiv vastandub kõige teravamalt Weberi klassikalisel ja ratsionaal­sel bürokraatial põhinevale riigikäsitlusele. Individualistlikud poliitikad on seega kõik need, mis vastanduvad kõrgele regulatiivsusele ega pea egalitaarsust ühiskonna baasväärtuseks (Hood 2000, 9). Avaliku võimu roll seisneb ausate mängureeglite kehtestamises ja nende üle järelevalve pidamises. Seega saab poliitika paratamatult olla pigem reageeriv.

Individualism võib põhjustada nii läbirääkiva kui ka kehtestava poliitika toimemehhanismide käivitumise. Klassikaliselt haakub üksikisikust lähtumine läbirääkivusega. Läbirääkiv poliitika eeldab huvirühmade iseseisvust ja järjekindlust oma eesmärkide saavutamisel. Viimaste aastate poliitilised sündmused, nagu arstide palgaläbirääkimised või tööandjate ja ametiühingute keskne roll uue töölepingu seaduse kujundamisel, on selle ajakohased näited.

Teisalt võib individualism soosida kehtestavat poliitikat. Kui ülekaalus on mõõduvõtmine ja arusaam, et indiviidi hüve on kõige olulisem, siis on tulemuseks kehtestav stiil (igaüks lähtub enda hüvest) ja pikemaajalise planeerimise poole ei püüelda, sest igaüks tegutseb autonoomselt olukorrast lähtudes. Võib eeldada, et valitsuse kehtestavaid poliitikaid talutakse paremini. Näiteks võiks siin tuua Eesti valitsuse hiljutiste eelarvekärbete ettepanekute rahumeelse vastuvõtu, võrreldes enamiku ülejäänud Euroopa riikidega.

Rahvalähedus või riigi nõrkus

Antietatismil ehk Eesti puhul tugeva riigi pelgusel, mis on juba ajalooliselt välja kujunenud ja mida on võimendanud uusliberalistliku maailmavaate tugev positsioon taasiseseisvusajal, võib olla poliitikastiilidele mitmesuunaline mõju. Ühelt poolt võib see soosida läbirääkivust, sest pole aktsepteeritav, et üks pool, ennekõike riik kehtestab jõupositsioonilt oma mängureeglid. Kuid teisalt, kui poliitikategemise protsess pole piisavalt institutsionaliseeritud ja riiki ei käsitleta olulise toimijana, kelle ülesanne on määrata tasakaalustavad reeglid, on tulemuseks kehtestava poliitikastiili esiletõus, sest igaüks püüab riigiaparaati ära kasutades olukorda enda kasuks pöörata. Küll soosib antietatism selgelt reageerivust: valitsemistraditsiooni nõrkus muudab väheseks nii poliitika kavandamise kogemuse kui ka institutsionaalsete mehhanismide olemasolu ja töövõime.

Eestile omane vähene võimudistants tingib poliitikas üldjuhul nõudluse egalitaarsuse järele. Egalitaarsus väärtusena omakorda tekitab nõudluse läbirääkiva poliitikastiili järele. Sellise tugeva läbirääkiva rõhuasetuse poliitilise stiili musternäidiseks võib lugeda Põhjamaade poliitilisi süsteeme. Näiteks Rootsi poliitikakujundamise protsessis on osalejatele normiks, et osapoolte vahel tuleb leida maksimaalne konsensus ja vältida konfliktolukordi. Samuti tuleb püüda kujundada laiapõhjalisi koalitsioone, vältida vähemustele enamuse tahte pealesurumist ja sõlmida maksimaalselt kompromisse. See omakorda tähendab püüdu selliste olukordade poole, kus sündmusi juhitakse ennetavate poliitikate kaudu, mitte ei lasta sündmustel poliitikaid dikteerida. Seega on Rootsi puhul tegu avatud ja läbirääkimistekeskse poliitikamudeli musternäidisega (Ruin 1982).

Nagu Rootsi näite puhul tõdesime, on väike võimudistants ettevaatavat poliitikat soodustav tegur. Eestis see sellisena ei toimi, ilmselt avaldavad siin mõju nõrk kodanikukultuur ja vahendite nappus, mis aruteluvõimalusi marginaliseerivad. Siin puuduvad ka sellised ajaloolised egalitaarsust soodustavad tegurid nagu Rootsis (Rojas 1998). Siiski võib eeldada, et Eestis toimub areng läbirääkivuse ja seejärel ettevaatavuse suunas.

Väikeses ühiskonnas ja vähesest või­mu­dis­tantsist tulenevalt peaks kodanikuühiskonnal olema võimalik tulevikuvalikute algatus operatiivselt enda kätte haarata. Praeguse aja näideteks sobivad 2008. aasta metsade koristamise kampaania, aga ka viimaste aastate võimekus kiiresti inimesi uutesse erakondadesse koondada (Res Publica, Rohelised). Kokkuvõttes on väike võimudistants oluline muutuste ressurss.

Mängureeglid jõupositsioonilt

Maskuliinsus ja patriarhaalsus poliitilise kultuuri alusväärtustena on vaieldamatult tugev kehtestava poliitilise stiili komponent. Praegusel juhul peame maskuliinsuse all silmas väärtuskonfiguratsiooni, kus kesksel kohal on võistluslikkus, saavutuslikkus, edukus ja “kõvad” väärtused (majandus, julgeolek). Kehtestava stiili puhul on tegu kogu postkommunistlikku riiklust iseloomustava poliitikaelemendiga. Arenenud lääneriigid on hädas just sellega, et kehtestavat poliitikat ei suudeta rakendada olukordades, kus see oleks hädavajalik (Richardson 1982). Kehtestavat poliitikastiili ehk riigi käitumisviisi, kus tuleviku huve silmas pidades suudetakse tsentraalselt radikaalseid reforme ellu viia, peetakse Eesti lähimineviku majanduslike edusammude oluliseks taustateguriks. Ilmselt oligi kehtestava poliitikastiili ulatuslik kasutamine enamiku postkommunistlike riikide puhul 1990. aastatel loogiline lahendus.

Maskuliinsus võib soosida nii ettevaatavat kui ka reageerivat poliitikastiili. Ettevaatavat sel juhul, kui suudetakse määrata selged sihid (julgeoleku suurendamine, majanduskasv jne) ja asutakse neid ellu viima. Eesti oligi aastatuhandevahetuse paiku edukas kindlapiiriliste ja laia toetusega eesmärkide, nagu Euroopa Liidu ja NATO liikmesuse saavutamisel. Kuid maskuliinsus on kehtestava stiili tõttu ettevaatavuse mõttes probleemne: vähene läbirääkivus kahandab tõenäosust, et üldse suudavad tekkida laia toetusega sisulised eesmärgid. Sel juhul töötab kehtestamine tühikäigul, eesmärke määrava aruteluni aga ei suudeta jõuda. Samuti valitseb pikemaajaliste arenguperspektiivide kujundamise suhtes huvipuudus poliitikavaldkondades, mida liigitatakse pigem “pehmeteks” (üldine sotsiaalne areng, sotsiaalpoliitika, osalus, demokraatia areng), sest need ei haaku valitsevate “kõvade” väärtustega. Eestis näemegi just julgeolekupoliitikate puhul strateegilist lähenemist, samal ajal valitseb pehmemate poliitikate osas leigus kaugemate perspektiivide pakkumisel.

Eestis, kus rahvust peetakse egalitaarseks ja inklusiivseks identiteedialuseks, on rahvuslusel mõju läbirääkivuse soodustamisel. See tähendab, et väärtustel, mille üle valitseb rahvuslikus diskursuses konsensus, on poliitilises debatis automaatselt kesksem ning nende piires arutlemiseks avatum positsioneering. Tugev rahvustunne lihtsustab tulevikueesmärkide seadmist just kogukondlikkuse alusel sõnastatud baasväärtuste tõttu.

Samal ajal soosib reageerivat ja kehtestavat poliitikat minevikku suunatud rahvuslus: keskendutakse minevikutraumadele ning tähelepanu keskmes pole rahvuslik eneseteostus, vaid arutelud ajalooliste ebaõnnestumiste ja keerdkäikude üle. Reageerivat seeläbi, et erinevus ajaloo mõistmisel takistab ühtse väärtusbaasi teket ning pärsib poliitikate sihistatust tulevikku. Kehtestavat seeläbi, et rahvuskesksust kui ideoloogiat kasutatakse kehtestavana vähemusrühmade suhtes.

Rahulikud kodanikud või marginaalid

Nõrgad kommunitaarsed väärtused avaldavad Eesti puhul tähelepanuväärset mõju. Eesti kodanikukultuuri iseloomustavad kodaniku rolli mõtestamine legalistlikul ja kultuurilisel alusel, vähesed kodanikupädevused ja madalad poliitilise osaluse näitajad (Kalev jt 2008).

Nõrk kodanikukultuur koos maskuliinsusega toovad Eestile iseloomulikud tipukesksed ja mänedžerlikud erakonnad (vt Ojamaa 2007; Otepalu 2008; Kärt 2008). Kodanikukultuur on keskne mõjur, miks kolletuvas meedias rõhutatud poliitika märgikesksus ja emotsionaalsus üldpoliitilises debatiruumis nii kõrgelt profileerub. Kui kodanikkonna ühtne väärtussüsteem puudub, pole ka filtrit, mis poliitika diskursuses ebaolulist olulisest filtreeriks.

Vähene kogukondlikkus ja osalus muudab kehtestava poliitika ainsaks loogiliseks stiiliks, sest poliitikud ei pea teiste toimijatega ühiskonnas piisavalt arvestama. Samas on võimalikud nii ettevaatavus kui ka reageerivus, sõltuvalt kehtestaja huvist tulevikuarenguid mõjutada. Eestis  näeme nõrkade kommunitaarsete väärtuste tõttu pigem reageeriva poliitikastiili võimendumist, sest ühiskonda tervikuna ei huvita niivõrd see, mis “meist saab”, kuivõrd see, mis “minust saab”. Otsustajatelt ei nõutagi pikemaajalist vaadet, mis võtaks arvesse kogu ühiskonna arenguid, vaid oodatakse lühiajalist kasu oma egoistliku tulevikuväljavaate mõttes.

Vägivallatus või ühiskonna rahumeelsus, mida iseloomustavad vägivallatu protestikultuur ning militaarse traditsiooni vähesus ja kõrvalisus, soosib läbirääkivust, ent nõrga kodanikukultuuri puhul võib see avalduda lihtsalt passiivsusena. Kui militarismi iseloomustab tavaliselt ambitsioonidest tulenev ettevaatavus, on vägivallatus ettevaatavuse-reageerivuse teljel ambivalentne.

Eesti poliitikastiil võrdlustaustal

Eelnenud analüüsi võib kokku võtta tabeliga 1.

Tabel 1. Eesti poliitilise kultuuri väärtused ja poliitikatüübid

Väärtus/poliitikatüüp Läbirääkiv Kehtestav Ettevaatav Reageeriv
Materiaalsus võib soosida võib soosida võib soosida võib soosida
Ilmalikkus soosib võib soosida võib soosida
Individualism võib soosida võib soosida soosib
Väike võimudistants soosib soosib
Maskuliinsus soosib võib soosida võib soosida
Riigitraditsiooni nõrkus võib soosida võib soosida soosib
Kommunitaarsete väärtuste nõrkus võib soosida võib soosida võib soosida võib soosida
Nõrk kodanikukultuur soosib võib soosida võib soosida
Rahvuslus võib soosida võib soosida võib soosida võib soosida
Vägivallatus soosib võib soosida võib soosida

Allikas: Autorite koostatud.

Analüüsi tulemused näitasid, et Eesti poliitika tuumväärtuste poolt esile kutsutud poliitikastiilide palett on kirev ega välista arenguid. Paljud väärtused võivad toestada erinevaid poliitikastiile ühel või mõlemal Richardsoni pingeteljel. See, missugust poliitikastiili sellised vaheväärtused kindlas riigis toetavad, sõltub nende avaldumise viisist. Praegu on avaldumise tulemuseks Eestis reageerivuse ja kehtestavuse dominant.

Richardsoni tüpoloogia mõttes on Eesti regulatiivse poliitikastiiliga riik. Kindlasti on Eesti poliitikamudel Lääne-Euroopa vanade demokraatiatega võrreldes oluliselt kehtestavam. Samal ajal on meil väärtuste tasandil palju läbirääkiva mudeli ressursse. Analüüs näitab meie poliitikakujundamist selgelt reageerivana. Taasiseseisvusaja alguse uuenduslikkus on hääbunud, ja ehkki väärtuskeskkond ei välista arenguid, paistab, et võimaluste hulk ettevaatavuse suunas liikumiseks on läbirääkivusega võrreldes väiksem.  Nullsummamängude-keskne poliitika ei ole ainult Eesti probleem. Teiste riikidega võrreldes asume ettevaatavuse-reageerivuse teljel siiski pigem vahepeal, kaldudes reageeriva poliitikastiili poole.

Alainstitutsionaliseeritus ja postkommunism

Meenutades, et läbirääkivus haakub sisulise demokraatiaga ja ettevaatavus arengule suunatusega, võime tõdeda, et Eesti poliitikas on demokraatlikkuse süvendamine lähiajal realistlikum kui arendusliku riigivalitsemise mudeli juurutamine. Siiski on mõlemad niihästi võimalikud kui ka suured väljakutsed.

Nägime, et Eestil on mõlemal teljel tugev potentsiaal jätkusuutlikumate poliitikakujundamise mehhanismide rakendamiseks, kuid tihtipeale ei suudeta seda potentsiaali realiseerida või jääb see pooleldi realiseerituks. Peamisi põhjusi, mille all poliitikakujundamise mehhanismide kvaliteet kannatab, on meie hinnangul kaks. Need on madal institutsionaliseerituse tase ja postkommunistlik taak.

Eriti selgelt paistab mõlema teguri häiriv mõju silma dilemmas ettevaatavus-reageerivus. Näiteks ilmalikkus, vähene võimudistants ja rahvuslus kui Eesti poliitilise kultuuri tuumväärtused peaksid võimaldama kogu poliitilist keskkonda palju rohkem pikaajalisele lähenemisviisile sihistada. Paraku ei võimalda meil põhjamaisele poliitikaruumile omaseid väärtusi välja mängida sellised postkommunistliku poliitika tüüpilised omadused nagu lõplikult institutsionaliseerimata parteimaastik, rõhutatult majoritaarsed poliitikatoimijate suhted ning madalast institutsionaliseeritusest tulenevad nullsummamängud ja keskvalitsuse madal koordinatsioonisuutlikkus (vrd Goetz, Wollmann 2001).

Kehtestavuse-läbirääkivuse teljel on Eesti meie hinnangul rohkem tasakaalus. Kui vaadelda poliitikaprotsessi halduspoliitilisel tasandil, siis võimaldab meie poliitikamudel Mandri-Euroopa õigusraamistiku tõttu läbirääkivuse arengut. Eestis domineerib siiski väheinstitutsionaliseeritud kaasamispraktikatest ja kodanikuühiskonna instrumentalismist ning projektipõhisusest tulenevalt kehtestav poliitikatüüp. Samal ajal on otsustajatel tekkinud huvi asjatundjate kaudu legitimeerimise vastu, kuigi seda tehakse sageli manipulatiivselt või oskamatult.

Kui vaatame läbirääkivuse seisundit laiemalt ehk ühiskonna-riigi tasemel, näeme taas postkommunismi tugevat mõju. Nagu eespool välja toodud, on just kodanikukultuuri ja kommunitaarsete väärtuste nõrkus peamine takistus läbirääkiva poliitikastiili kujunemisel üldaktsepteeritud poliitikakujundamise normiks. Selle kõrval tuleks hoida teatud kehtestavuse taset, et tagada riigi haldus- ja reformisuutlikkus (vrd Richardson 1982).

Muutuste võtmeid

Analüüs tõi välja rea tegureid, mida võiks vaadata muutuste ressurssidena. Kõige laialdasem ja analüüsi läbiv järeldus on vajadus nihutada poliitikakujundamise kese positiivse summa mängude poole. Kui poliitikaprotsess on orienteeritud positiivse summa mängudele ja arengule, saavad konsensuslikkuse ja ratsionaalsuse koosmõjul avalduda ettevaatavust soosivad tegurid.

Konkreetselt tuleks poliitikaprotsessi kvaliteedi parandamiseks näha häid väljavaateid just nende väärtuste kaudu, mis võivad praktilises poliitikas avaldudes olla variatiivsed. See tähendab, et mingi väärtuse negatiivseid mõjureid on võimalik pöörata tuleviku positiivseteks arenguressurssideks.

Nii näiteks võib materiaalsus, mis praegu suurel määral põhjustab reageerivat poliitikat, olla, vastupidi, aluseks ettevaatavale poliitikale. Selle eeldus on poliitilise juhtimistasandi suurem orienteeritus arengu strateegilistele küsimustele ja võimekus sõnastada laialdast toetust saavutavad eesmärgid.

Sarnane loogika kehtib individualismi ja ilmalikkuse puhul. Kui praeguses praktikas soosib individualism sageli üleküllastunud parteikonkurentsi ja ilmalikkus vahendite ümberjagamise keskset poliitikat, siis institutsionaalsete eelduste sobivama asetuse korral võiksid mõlemad väärtused olla tugevaks ettevaatava poliitika mootoriks. Korrigeerimist vajavad institutsionaalsed eeldused on parteisüsteemi stabiilsus, korrastatus ja tasakaalustatus ning tipp-poliitika juhtimistasandi keskendumine strateegilisele juhtimisele ja vähemal määral taktikalistele võitlustele.

Antietatism ja kommunitaarsete väärtuste nõrkus on omakorda oluline ressurss poliitika muutmisel läbirääkivamaks. Skandinaavia poliitikamudelis on antietatism oluline poliitika konsensuslikkuse põhjustaja. Võib öelda, et seesama juuretis on ka Eesti poliitilise kultuuri vundamendis, kuid postkommunistlike mõjude tõttu avaldub see hoopis passiivsuses ja käegalöömises. Selleks, et antietatismi ressursid pöörata positiivseks arengumootoriks, tuleb jõulisemalt keskenduda poliitika osalusmehhanismide arendamisele.

Kommunitaarsete väärtuste tugevdamine omakorda on põhiosas pikaajaline protsess, mida saab mõjutada ennekõike haridussüsteemi kaudu. Siiski, instrumentaalsel tasandil tuleb rakendada neid mehhanisme, mis tagavad huvirühmadele juurdepääsu poliitikakujundamisele selle protsessi algjärgus ehk siis, kui koostatakse päevakorda ja sõnastatakse küsimusi. See tagaks kodanikuühiskonna osalistele selgema arusaama nende rollist ja mõjust ning oleks aluseks läbirääkivuse suurendamisele.

Lõpetuseks

Kokkuvõtvalt on võimalustekesksed märk­sõnad lääneliku demokraatliku poliitika institutsionaalsete eelduste süsteemne tugevdamine, poliitikavaldkondade eesmärkide ja siseloogika läbimõtlemine ja teadvustamine ning sihistatum ja järjekindlam toimimine positiivse summa mängude võtmes.

Muutuste saavutamisel jääb põhjapanevaks siiski kodanikukultuur. Poliitikaprotsess mõjutab inimeste hoiakuid poliitika suhtes. Nagu eespool näidatud, on institutsionaalsed muutused poliitikastiilides võimalikud, kuid poliitika toimib ühiskonnas, mitte vastupidi. See, millisena inimesed näevad oma avalikku rolli kodanikena, missugused on nende demokraatliku kodakondsuse pädevused ning kui aktiivselt, teadlikult ja sisukalt on nad valmis osalema avalikus elus, määrab suuresti poliitikakujundamise võimalused.

Kasutatud analüüsiraamistik, millesse on põimitud poliitilise kultuuri alusväärtused ja edasiarendatud Richardsoni poliitikastiilide käsitlus, pakub meie hinnangul häid arendusvõimalusi. Analüütiline arutluskäik näitas, et nihked üksikute väärtuste operatsionaliseerimisel võiksid kaasa tuua kvaliteedinihkeid poliitikakujundamise mehhanismides. Esimene võimalus analüüsida edasist poliitikakultuuri peitub võrdlevates uuringutes. Läbirääkivuse ulatuslikumaks juurutamiseks tasub Eestit võrrelda nii Põhjamaade kui ka Mandri-Euroopa riikidega. Teiseks tuleks poliitikastiili komponendid täpsemalt kontseptualiseerida. Makro- ja mesotasandi veelgi täpsem sidumine, empiiriline ankurdamine ja konkretiseerimine võimaldaksid vähendada varasemate käsitluste ujuvust. Kolmandaks saab analüütilist raamistikku rikastada empiiriliste uuringutega: teha nii küsitlusi, millisena kodanikud ise riigijuhtimise stiilielemente tajuvad, kui ka eliidiuuringuid, et selgitada, kas poliitikapäevakorra kujundajate arusaamad väärtusnihetes peituvate ressursside kohta kattuvad meie analüütiliste järeldustega.

Kasutatud kirjandus

  • Braybrooke, D., Lindblom, C. E. (1963). Strategy of Decision. New York: Free Press.
  • Colman, A. M. (1995). Game Theory and its Applications in the Social and Biological Sciences. Oxford: Butterworth-Heinemann.
  • Dyson, K. (1982). West Germany: The Search for a Rationalist Consensus. – J. Richardson (ed). Policy Styles in Western Europe. London: George Allen and Unwin.
  • Goetz, K. H., Wollmann, H. (2001). Governmentalizing Central Executives in Post-Communist Europe. – Journal of European Public Policy, vol 8, no 6, pp 864–887.
  • Hood, C. (2000). The Art of the State: Culture, Rhetoric and Public Management. Oxford: Oxford University Press.
  • Inglehart, R. (2002). Kultuur ja demokraatia. – L. E. Harrisson, S. Huntington (toim-d). Kultuur on tähtis. Kuidas väärtushinnangud kujundavad inimarengut. Tallinn: Pegasus, lk 78–94.
  • Kalev, L., Saarts, T., Jakobson, M.-L. (2008). Eesti poliitiline kultuur: alusväärtused. – Riigikogu Toimetised 18, lk 94–106.
  • Kärt, L.-I. (2008). Erinevused Reformierakonna ja Sotsiaaldemokraatliku Erakonna sisedemokraatias ja liikmete diskursuses. Bakalaureusetöö. Tallinna Ülikool.
  • Ojamaa, H. (2007). Raudse oligarhia seaduse avaldumine erakonnas Res Publica. Bakalaureusetöö. Tallinna Ülikool.
  • Otepalu, O. (2008). Poliitilist edukust mõjutavad tegurid Riigikogu kandidaatide selekteerimise protsessis. Magistritöö. Tartu Ülikool.
  • Oviir, M. (2008). Kõne 11. novembril 2008 Riigikogus.
  • Richardson, J. (ed) (1982). Policy Styles in Western Europe. London: George Allan and Unwin.
  • Rojas, M. (1998). The Rise and the Fall of the Swedish Model. London: Social Market Foundation.
  • Ruin, O. (1982). Sweden in the 1970s: Policy-making Becomes More Difficult. – J. Richardson (ed). Policy Styles in Western Europe. London: George Allan and Unwin.
  • Van Putten, J. (1982). Policy Styles in Netherlands: Negotiation and Conflict. – J. Richardson (ed). Policy Styles in Western Europe. London: George Allan and Unwin.

Tagasiside