Nr 19

Laadi alla

Jaga

Prindi

Kodanikuühenduste riiklik rahastamispoliitika Eestis

Vabariigi Valitsuse kabinetinõupidamisel käesoleva aasta 26. märtsil kiideti heaks regionaalministri esitatud kodanikuühenduste riigieelarvelise rahastamise korrastamise kontseptsioon.

Kontseptsiooni eesmärk on luua kodanikuühenduste riikliku rahastamise terviklik süsteem riigi ja kohaliku omavalitsuse tasandil, tehes selleks ettepanekud ühenduste rahastamist sätestavate ja reguleerivate õigusaktide muutmiseks ja täiendamiseks ning algatades rahastamise korrastamist võimaldava arendustegevuse. Kontseptsiooni rakendamine keskendub rahastamise korrastamisele valitsusasutuste ja kohalike omavalitsuste rahastamispraktikate ühtlustamisel, rahastamise läbipaistvaks, selgeks ja üheselt mõistetavaks ning riigieelarveliste vahendite kasutuse senisest sihipärasemaks ja efektiivsemaks muutmisele. Kontseptsiooni elluviimisel tekivad institutsionaalselt võimekad ja jätkusuutlikud kodanikuühendused ning avaliku sektori ja ühenduste strateegiline partnerlus riigi valdkondlike eesmärkide planeerimisel ja saavutamisel.

Kontseptsiooni rakendamise kohta on seni vähe teavet olnud, seetõttu peavad artikli autorid vajalikuks tutvustada seda riigi- ja kohaliku omavalitsuse ametnikele, keda eeldatavad muudatused eeskätt puudutavad. Kontseptsiooni materjalid ja detailsem info on kättesaadavad siseministeeriumi veebis (http://www.siseministeerium.ee/rahasta­mine).

Kontseptsiooni roll

Et tagada Eestis selge ja tugeva identiteediga mittetulundussektor koos ühenduste funktsionaalsusega, on rahastamise kontseptsiooni roll toetada poliitilisi valikuid, millega avalik võim määrab kodanikuühiskonna, kolmanda sektori ja kodanikuühenduste koostöö perspektiivid. Valikute tegemise eesmärk on kinnistada tegevusmudeleid, mis kahe sektori koostöös toetavad ühiskonna ees seisvate sotsiaalsete ja majanduslike probleemide lahendamist, ühiskonna pidevat uuenduslikku arengut ning sotsiaalse kapitali kasvu ühiskonnas.

Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsiooni vastuvõtmine Riigikogus 2002. aasta detsembris valmistas ette pinnase mittetulundusühenduste riigieelarvelist rahastamist puudutavate suhete korrastamiseks. Ehkki aruandluse kontrollimehhanismide puudulikkuse tõttu on meedias kõlanud süüdistusi ühendustele eraldatud raha nn kantimisest, mittesihtotstarbelisest kasutamisest ning petuskeemidest kulusid tõendavate dokumentide topeltdeklareerimisel, ei olda siiski kohtukaasusteni riik versus mittetulundusühendus jõutud. Üks põhjus võib olla see, et loodud regulatsioonid ei võimalda riigil mittetulundusühenduste kohustusi täita ja raha kasutamist piisavalt kontrollida. Riigi passiivsuse korvamiseks on ühendused Eesti Mittetulundusühingute ja Sihtasutuste Liidu eestvõttel seisnud pikka aega selle eest, et teema püsiks päevakorral lahenduste leidmiseni.

Ühenduste ja riiklike institutsioonide koostöö vastuolulisust toovad esile rollid, mida ühendustele ühiskonnas omistatakse. Ühelt poolt eeldatakse, et ühenduste ülesanne on olla nn valvekoer valitsuse ja avaliku sektori tegevuse tagasisidestamisel ühiskonnale. Praktikas on küllalt näiteid, et ühenduse eestkosterolli soodustamine ei pruugi riigile olla motiveeriv, sest suurendab ühenduse võimekust kritiseerida avaliku võimu otsuseid. Riigile on mugavam tülikast ühendusest eemalduda, selle asemel et arvestada eestkosteorganisatsiooni rahaliste vajadustega. Samal ajal eeldus, et mittetulunduslikud organisatsioonid osutavad sarnaselt kasumitaotluslike organisatsioonidega teenuseid, mis rahuldavad indiviidide ja ühiskonna vajadusi, seab ühendused õigustatud ootuse ette taotleda oma põhitegevuseks, sealhulgas avalikkusele suunatud teenuste pakkumiseks, riigieelarvelisi vahendeid.

Kaalul ei ole ainult ühenduste hea maine ühiskonnas, vaid avalikkuse teadlikkus maksuvahendite kasutamise tulususest, seetõttu peaksid võimalused jõuda rahastamise optimaalsetes mehhanismides kokkuleppele pakkuma huvi nii riigile kui ka ühendustele. Raha, ükskõik kui palju seda eelarveaastal riigieelarvesse ka ei laekuks, pole kunagi piisavalt. Olenemata sellest, kas majanduses on kasvu- või kahanemisaasta, on riigivalitsemise seisukohast valitsuse ülesannete täitmiseks oluline esitada küsimus avaliku võimu ja mittetulundusühenduste koostööhuvi kohta. Kulude kokkuhoiu tingimustes on koostöö seda asjakohasem, mida rohkem see võimaldab optimaalseid lahendusi elanikkonna vajaduste rahuldamiseks, sealhulgas avalike teenuste kvaliteetseks pakkumiseks.

Ühenduste rahastamisest Eestis

Rahaline toetamine on valitsuse võimalus väljendada seisukohta, et kodanikuühendused on avaliku võimu partner oluliste poliitiliste ja sotsiaalsete eesmärkide saavutamisel. Valitsuse poliitika ja suhtumine finantssuhetesse ühendustega sõltub peamiselt viimaste rollist ühiskonna arengus ning kolmandale sektorile delegeeritud avaliku võimu ülesannetest. Riik peab kindlustama riigieelarveliste vahendite taotlemise, eraldamise, kasutamise ja aruandluse läbipaistvuse, mis võimaldab ühenduste võrdset kohtlemist ressurssidele pretendeerimisel, ühtlasi tagama kulutuste mõjususe ja tõhususe, seepärast on ühenduste rahastamispoliitika väljatöötamine ja rakendamine riigile suur kohustus.

Kontseptsioonis toodud arendusettepanekud tuginevad siseministeeriumi uuringutele “Kodanikeühenduste rahastamine riigieelarvest ajavahemikul 1998–2001” (2001) ja “Kodanikeühenduste rahastamine riigieelarvelistest vahenditest 2001–2003” (2004), Poliitikauuringute Keskuse Praxis ja Tallinna Ülikooli kodanikuühiskonna uurimis- ja arenduskeskuse 2008. aastal siseministeeriumi tellimusel tehtud poliitikaanalüüsile ”Kodanikeühenduste riigieelarvelise rahastamise analüüs 2006–2007. Lõppraporti II osa: analüüsi tulemused”, BDA Consulting OÜ analüüsi “Hasartmängumaksust ühendustele toetuste eraldamise ja kasutamise põhimõtete mudeli koostamine” järeldustele (Kodanikuühiskonna Sihtkapital 2008) ning ministeeriumidevahelise töörühma arutelude tulemustele. Viimatinimetatud töörühm moodustati Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsiooni ühiskomisjoni juurde 2008. aasta 17. märtsi istungi otsusega. Sellesse rühma kuulusid rahandus-, sotsiaal-, kultuuri-, keskkonna- ning haridus- ja teadusministeeriumi esindajad.

1998. aastast tehtud ning ühenduste rahastamise eri külgi vaadelnud uuringute eesmärk on olnud hinnata valitsusasutuste raha eraldamise ulatust ühendustele. Nii võib valitsuse rahastamispoliitika aluste määramise ühe vajadusena esile tuua riigieelarvelise rahastamise osakaalu pideva kasvu aastate lõikes. Tendents iseloomustab hästi ühenduste rolli kujunemist ning koostööpotentsiaali avaliku ja kolmanda sektori suhetes tervikuna.

Vahemärkusena tuleb lisada, et uuringus käsitletakse kodanikualgatuse korras üksikisikute moodustatud kodanikuühendusi. Seetõttu ei hõlma kontseptsioon sihtrühma tähenduses mittetulundusühinguid ja sihtasutusi, mille on asutanud riigi või kohaliku omavalitsuse üksus avaliku võimu funktsioonide täitmiseks või mis on nende valitseva mõju all. Riigi 2006. aasta majandusaasta aruande kohaselt kuulub valitsussektorisse 370 sihtasutust ja mittetulundusühingut.

Tabel 1. Kodanikuühenduste rahastamise maht aastate lõikes

2001 2002 2003 2006 2007
Summa (milj) 113 180 266 527 693
Ühendused 2854 2965

ALLIKAS: Praxis 2008, Riigikassa andmetel.

Privilegeeritud staatusega ühendused

Rahastamise mahu suurenemise kõrval on oluline jälgida rahastamise mõju kolmanda sektori ja kodanikuühiskonna arengule üldiselt. Näiteks viitas rahastamise analüüs 2006.–2007. aasta jaotumuses probleemile, mis riigi teadliku sekkumiseta kindlustab pikema aja jooksul tõenäoliselt enam- või vähemprivilegeeritud staatusega ühenduste kujunemise. Aastal 2006 läks 55 protsenti toetussummast 3 protsendile ühendustele, aastal 2007 aga 61 protsenti summast 5 protsendile ühendustele. Mõlemal aastal rahastati 13 protsenti kõigist registreeritud ühendustest. 54 protsenti rahastatutest on saanud aastatel 2006–2007 eraldatud summast 90 protsenti.

Riigieelarvelistest ressurssidest valdava osa eraldamine suhteliselt väikesele osale tegutsevatest ühendustest (1.01.2009 seisuga tegutseb äriregistri andmeil Eestis 27 990 mittetulundusühingut ja sihtasutust) loob teatud hulgale ühendustest eelised oma positsiooni kindlustamisel.

Rahastamispoliitika kujundamisel tuleb jälgida, et ressursside jaotamisel ei hakkaks domineerima praktika, mille põhilähtekoht on kolmanda sektori kui professionaalse teenusepakkuja ülekaalukas rahastamine. 2008. aastal tehtud analüüs võimaldas selgitada olulisi põhjusi, mis on takistanud kodanikuühenduste ja ministeeriumide vajadusi toetava koostöö kujunemist ning mis on tingitud probleemidest, mille lahendamisele kontseptsioon keskendub. Kontseptsioonikesksed lahendamist vajavad probleemid on:

  • ministeeriumid ei ole kodanikuühenduste rahastamist seostanud riiklike prioriteetide ja ministeeriumide ülesannete täitmisega, puudub seos eraldatud raha kasutamise eesmärgi ja ministeeriumide eesmärkide vahel;
  • ministeeriumides ei toimu ühenduste kasuks rahastatud tegevuste tulemushindamist – tuleks hinnata, kas eraldatud toetus täitis oma eesmärgi ning kas ja kuidas toetuse raames saavutatud eesmärkide täitmine panustab riigi tasandil eesmärkide saavutamisse, andes vajaduse korral aluse riiklike prioriteetide ja eesmärkide muutmiseks;
  • ministeeriumid ei praktiseeri valdkondade ühisfinantseerimist, pigem esineb dubleerimist, mis viitab sellele, et riigil puudub ühtne arusaam ja ülevaade rahastamist vajavatest ja rahastatavatest sihtrühmadest ning valdkondadest kodanikuühenduste puhul;
  • rahastamine põhineb ministeeriumides kindlakskujunenud tavadel, mille lähtealused (läbivad põhimõtted) on erinevad ning mis ei toeta rahastamise läbipaistvuse saavutamist – tuleb luua arusaadavad raha jaotamise reeglid nii rahastajatele kui ka rahastatavatele;
  • puudub ühtne valitsustasandi reglement kodanikuühenduste rahastamiseks;
  • kodanikuühenduste rollile ühiskonnas ja nende tegelikele vajadustele ning ühenduste võimekuse suurendamisele on teadlikult mõelnud vähesed rahastajad.

Rahastamispoliitika põhisuunad

Riikliku rahastamispoliitika aluste määramisel ja osapoolte suhete korrastamisel eristatakse kaht lähenemist.

  1. Mittetulundussektori rolli tugevdamine ühiskonna arenguks oluliste väärtuste kujundajana. Alusidee tuleneb osalusühiskonna ideoloogiast, mille põhieeldus on, et riik eraldab piisavalt vahendeid kodanikualgatuse tugevdamiseks nende tegevuse sisu puudutavate eeltingimusteta, sest eesmärk on toetada ühiskonna pluralismi. Valitsus tunnustab (teadvustab, aktsepteerib ja rahastab) mittetulundussektori rolli täitmist ühiskonna arenguks oluliste väärtuste (aktiivne kodanikkond, kõigi isikute võrdsus ja kaasamine ühiskonna ellu, erinevuste austamine ning sotsiaalse õigluse nõue) kujundajana. Kontseptsioonis on selle lähenemise strateegiline eesmärk võimekad kodanikuühendused. Poliitika kavandamine ja rakendamine lähtub regionaalministri pädevusest kodanikuühiskonna arendamisel ning puudutab valitsusasutuste ülest rahastamisskeemi, mis keskendub kodanikuühiskonna arendamise riiklike tugistruktuuride (Ettevõtluse Arendamise Sihtasutuse regionaalarengu riiklikud programmid, maakondlike arenduskeskuste mittetulundusühingute konsultantide võrgustiku tegevus regionaalsel ning kohalikul tasandil, SA Kodanikuühiskonna Sihtkapitali tegevus jt riigi sihtasutuste kaudu mittetulundusühendustele abikõlblikud projektivahendite rakendusskeemid) eesmärkide saavutamisele.
  2. Kodanikuühenduste rahastamise seostamine organisatsiooni tõhususega. Sektori tunnustamise küsimus lahutatakse ühenduste rahastamisega seotud küsimusest, kus rahastamisotsused peavad lähtuma organisatsiooni võimekusest saavutada rahastamiseesmärke ja pakkuda teenuseid. Avalike vahendite eraldamise otsused seatakse sõltuvusse ühenduste juhtimise läbipaistvusest ja juhtimiskvaliteedist. See puudutab ministeeriumide ja edaspidi kohaliku omavalitsuse üksuste otsesuhteid ehk strateegilist partnerlussuhet ühendustega valdkondlike eesmärkide planeerimisel ning saavutamisel. Kontseptsioonis on eesmärk luua avaliku sektori ja kodanikuühenduste strateegiline partnerlus valdkondlike eesmärkide planeerimisel ja elluviimisel.

Eri suunitlusega toetused

Ühenduste tegevuse kvaliteedi ja organisatsiooni jätkusuutlikkuse tagatis on riiklike institutsioonide valmisolek arvestada raha eraldamisel kodanikuühenduste vajadustega tegevustoetuste andmisel ning mõista põhimõttelist erinevust tegevustoetuste ja projektitoetuste kui eri suunitlusega toetuste vahel. Lahendus on siin käsitleda tegevustoetusi kui strateegilist investeeringut. Selline käsitlus on aluseks Kanada valitsuse tegevusele. Seda toetust eraldatakse organisatsioonidele ühenduste valitsemis-, juhtimis- ja sihtrühmade arendamise ja tehnilise suutlikkuse parandamiseks, et saavutada riiklike strateegiatega sätestatud pikaajalisi eesmärke. Tegevustoetuse kui investeeringu pikkus (vähemalt üks kuni neli aastat) võimaldab keskenduda pikaajalise mõjuga tegevustele.

Raha eraldamise aluseks on ühelt poolt poliitikadokument (ministeeriumi või kohaliku omavalitsuse arengukava vms), teiselt poolt mittetulundusühenduse strateegia, mis põhjendab investeeringu vajadust ning näitab ära, kuidas investeering aitab nii avaliku võimu kui ka ühenduse olulisi eesmärke saavutada. Samuti on kindlaks määratud oodatavad tulemused ning nende mõõtmise viis, mille alusel koostatakse vahearuandeid ja hinnatakse investeeringu tulemuslikkust. Sellise lähenemise ellurakendamisel tuleb arvesse võtta, et strateegiliste eesmärkide saavutamine on pikaajaline protsess. Seetõttu eeldab tegevustoetuse saamine tihedat koostööd rahastajaga (riik ministeeriumide ja tema asutuste kaudu), tegevuste strateegilist kavandamist ja stabiilset rahastamist.

Tegevustoetusi taotlevad avalikes huvides tegutsevad ühendused, kes oma põhikirjalise tegevusega toetavad riigi strateegiliste eesmärkide saavutamist ja vastavad kodanikuühiskonna arendamise riiklike tugistruktuuride seatud eesmärkidele. Stabiilne rahastamine võimaldab ühendustel sihipäraselt arendada oma võimekust põhikirjaliste eesmärkide saavutamiseks. Võimekad ühendused omakorda suudavad osaleda valdkonnapoliitikate sisu kujundamisel. Paralleelselt ei saa siiski ära unustada projektitoetuste rolli ühenduste rahastamisskeemides. Projektitoetus, nagu nimigi ütleb, on projektipõhine, kuid sarnaselt tegevustoetusega panustab ühenduste võimekuse tõstmisesse (projekti ellu viies kasvatab või tekitab ühendus endale teatud oskusi), tagab mingiks perioodiks rahastuse, töökohad jms. Millist toetusliiki valida ja millal, sõltub sellest, kuidas on riigi tasandil kokku lepitud rahastamise eesmärgid, ja sellest lähtuvalt valida rahastamise mudel.

Kontseptsiooni rakendamine

Kontseptsiooni elluviimise eest vastutab siseministeerium, kes koostöös valitsusasutuste, Riigikantselei ja riigi sihtasutustega töötab välja kontseptsiooni rakendusprogrammi. Muudatuste elluviimist võimaldavad konkreetsed tegevused koos maksumusega sätestatakse Euroopa Sotsiaalfondi inimvõimekuse arendamise rakenduskava haldussuutlikkuse meetme programmis “Kodanikeühenduste riigieelarvelise rahastamise korrastamise kontseptsiooni rakendusprogramm”. Programmi kogumaht on 2,6 miljonit krooni ning programm on plaanitud koostöös eelnimetatud osapooltega teoks teha ajavahemikus 2009–2013.

Koostöös ministeeriumide ja kohaliku omavalitsuse üksustega rakendatakse kontseptsiooni programmi elluviimisel kodanikuühenduste riigipoolse rahastamise kahe tegevussuuna riiklikud ühtsed eesmärgid ning läbipaistva, ligipääsetava, tulemusliku, avalikke huve kaitsva ja ühenduste võimekusele kaasa aitava rahastamise sisu definitsioonid. Asjakohased definitsioonid on siseministeerium töötanud välja kontseptsiooni koostamise protsessis koostöös Poliitikauuringute Keskusega Praxis ning Tallinna Ülikooli kodanikuühiskonna uurimis- ja arenduskeskusega. Definitsioonide sisu on avatud kontseptsiooni lisas 1 ”Kodanikeühenduste riigieelarvelise rahastamise analüüs 2006–2007. Lõppraporti I. osa: Poliitikasoovitused”.

Rahastamisotsuste objektiivsuse saavutamiseks kujundatakse ning võetakse kasutusele kodanikuühenduste rahastamise liigilt, viisilt ja allikalt eristatud rahastamise ühtsed praktikad ning rahaeraldamise kriteeriumid rahastamise liikide kaupa.

Rahastamise tõhustamiseks:

  • seostatakse (valdav enamik) edaspidistest rahastamisotsustest kohaliku omavalitsuse üksuste arengukavade ning ministeeriumide riiklike arengukavade planeerimise ja elluviimisega ning ühenduste võimekuse suurendamisega;
  • töötatakse välja avalike teenuste pakkumise üldiste standardite ning nende osutamise kodanikuühendustele delegeerimise põhimõtted ja kord;
  • töötatakse välja põhimõtted ühenduste riigieelarvelise rahastamise tulemuslikkuse hindamiseks;
  • parandatakse ühenduste rahastamise info kogumist, kättesaadavust ja töötlemist, võttes kasutusele ristkasutatava, riiklikke andmebaase koondava infosüsteemi;
  • töötatakse välja ning rakendatakse rahastamispraktikate ühtlustamist võimaldavad arendustegevused ministeeriumides, allasutustes, kohaliku omavalitsuse üksustes.

Avalikustamissüsteemi eesmärk

Programmi valdkonnad:

  • analüütiline tegevus. Avaliku sektori rahastamisest tervikliku ülevaate saamiseks on oluline kaasata rahastamise senise praktika analüüsimisse ka kohalikud omavalitsused. Selleks et välja töötada ministeeriumide eelarvetest ühenduste rahastamise ühtne mudel ning selle rakendamist toetav reglementatsioon, jätkatakse ministeeriumide valdkondliku rahastamise parimate praktikate analüüsimist. Vahendite sihipärase ja efektiivse kasutamise hindamiseks tuleb välja töötada ühenduste rahastamise mõjude hindamise metoodika. Analüüsi järeldused on sisendiks programmi arendus- ja koolitustegevusele;
  • teavitus- ja koolitustegevus, mille alla kuulub rahastamise juhendmaterjalide väljatöötamine ametnikele ja ühendustele, rahastamise praktika ühtlustamine ministeeriumides ja omavalitsustes;
  • rahastamise info- ja avalikustamise süsteemi väljatöötamine ja rakendamine. Kontseptsiooni rakendamine on järkjärguline protsess kolmanda sektori rahastamise andmevahetuse tõhustamiseks. Avalikustamissüsteemi eesmärk on suurendada valitsusasutuste ja kohalike omavalitsuste rahaeraldamise otsuste läbipaistvust riiklike eesmärkide täitmisel ning raha rakendamise seiresüsteemiga ühildatava ühtse andmevahetussüsteemi loomine. Kavandatud tegevused eeldavad adekvaatse ja ülevaatliku mittetulundusühingute ja sihtasutuste registri olemasolu ning kolmanda sektori ja elanikkonna kodanikualgatust kirjeldava statistika kättesaadavust. Samuti riigi- ja kohaliku omavalitsuse eelarvest rahastamise, aruandluse ning järelevalve kontrollinfot koondavate andmebaaside kaardistamist, andmevahetusprobleemide tuvastamist ning infovahetuse hõlbustamiseks vajalike infotehnoloogialahenduste väljatöötamist.

Rahastamise korrastamisel on mõistlik arvestada finantseerimismudelit, mis on välja pakutud SA Kodanikuühiskonna Sihtkapitali tellitud ja konsultatsioonifirma BDA Consulting OÜ koostatud analüüsis “Hasartmängumaksust ühendustele toetuste eraldamise ja kasutamise põhimõtete mudeli koostamine” raha jaotusest ajavahemikus 1.01.2007–30.06.2008. Analüüs tuvastas puudused hasartmängumaksu laekumistest eraldatava raha jaotamisel kodanikuühendustele ning pakkus välja finantseerimismudeli, mis arvestab ühenduste eesmärke seotuna rahastaja eesmärkidega ning ühenduste ja toetuste spetsiifikat.

Tagasiside