Nr 39

Laadi alla

Jaga

Prindi

Eesti 2017 haldusreformi mõju asustusele ja regionaalsele majandusarengule

05. juuni 2019

Fookus

RiTo nr 39, 2019

  • Garri Raagmaa

    Garri Raagmaa

    Tartu Ülikooli Pärnu kolledži direktor, regionaalplaneerimise dotsent

Haldusterritoriaalse reformi vigade parandust ei tasu lükata ebamäärasesse tulevikku, vaid sellega tuleb asuda vastvalminud maakondlike strateegiate raames kohe tegelema.

Tegelikult ongi halduse reformimine kogu ajaloo vältel olnud võimu küsimus

Kohalikud omavalitsused korraldavad igapäevaseid teenuseid ja planeerivad uusi elamualasid. Kohalike otsuste alusel rajatakse kallist, ka aastal 2050 või isegi 2100 kasutatavat taristut. Haldusterritoriaalne reform (HTR) mõjutab seega inimeste paiknemist. Teostunud HTRi põhiprobleemiks pean haldusreformi seaduses sätestatud eesmärkide „toetada kohaliku omavalitsuse üksuste võimekuse kasvu kvaliteetsete avalike teenuste pakkumisel, piirkondade arengueelduste kasutamisel, konkurentsivõime suurendamisel ja ühtlasema piirkondliku arengu tagamisel“ juures keskendumist vaid haldusefektiivsusele, samas arenguvõime tugevdamise ja asustussüsteemi jätmist tagaplaanile. Pealinnaregioone välja jättes oleks keskmine Eesti maakondlik omavalitsus olnud veidi suurem kui Hollandis-Rootsis ja umbes sama suur kui hiljuti reformitud Taanis-Leedus. Omavalitsusele à la Saaremaa saaks delegeerida riiklikke ülesandeid, see on võimeline tugima ettevõtjaid, investoritega läbi rääkima ja arendusprojekte vedama. 5000 elaniku maksutulu peale palgatud ametnikega pole seda võimalik teha.

Enamik Eesti maakonnalinnu kui oma tagamaa arengumootorid – teenus-, töö- ja suhtluskeskused – on endiselt tagamaast halduslikult ära lõigatud. Need linnad on ka piirkonna visiitkaardid ja identiteedi kandjad: kui nende maine on hea, siis on kodanikud linna ja kogu piirkonna üle uhked, mistõttu kinnisvara on kallim ning ettevõtjad tahavad investeerida ja loovad uusi töökohti. Keskuslinna elu- ja teenuste kvaliteedist sõltub kogu laiema tagamaa atraktiivsus. Mõistagi saab sellele kaasa aidata nutikas linna- ja regionaalpoliitika, mistõttu esitatakse artiklis peale kriitika ka ettepanekud kujunenud haldusolukorrast edasiliikumiseks. See HTR ei ole esimene ega viimane.

Enamik Eesti maakonnalinnu kui oma tagamaa arengumootorid on tagamaast halduslikult ära lõigatud.

Esmalt võtakski pikema vaate. Enamik reforme lahendab eilseid probleeme. Millised ruumimustrid kujunevad aga tulevikus? Seni kaotavad kõik piirkonnad väljaspool Tallinna ja Tartu linnaregioone viimased 25 aastat elanikke. Kas nii jääbki? Ja kuidas peaks sellele reageerima halduskorraldus?

Tegelikult ongi halduse reformimine kogu ajaloo vältel olnud võimu küsimus. Võimukandjad ei saa üle kiusatusest halduse ümberkorraldamisel kasu lõigata. Teaduslikud põhjendused jäävad pea alati tagaplaanile ja neid kasutatakse pigem poliitiliste eesmärkide põhjendamiseks. Sõna otseses mõttes on jagada ja valitseda võtnud lähikümnenditel isegi Briti toorid, rääkimata Moldovast või Makedooniast, kus piire poliitilistel eesmärkidel mitmel korral ümber sätiti.

Politiseeritud ja silotornistunud riik pahatihti ei tea, mida riik teeb. Tegelikult ei ole asi muidugi teadmises, vaid poliitiliste eesmärkide eelistamises ja küllap ka ametkondade huvis oma positsioone säilitada või tugevdada, mistõttu leitakse erinevaid põhjendusi tsentraliseerimise õigustamiseks. Vabariigi Valitsus kehtestas 30. augustil 2012 üleriigilise planeeringu „Eesti 2030+“ (Eesti 2030+, 2012), kus asustuse arengu põhirollis olid maakonnalinnad kui toimeregioonide keskused. HTR aga põhimõtteliselt eiras toimeregioonide ja nende keskuste rolli. Vähe sellest, üleriigilise planeeringu koostanud ametnike eesotsas Rahandusministeeriumisse HTRi tegema tõstetud riigihalduse minister kaotas ka maavalitsused, mis seni valdavalt funktsionaalsete linnaregioonidena toimivate maakondade ühistegevust korraldasid. Maakonnad kaardil säilitati, kuid ilma administratsiooni ja piirkondliku koostöö mehhanismita. Kuidas edasi? Eriti teades, et Lätis on kavas uus haldusterritoriaalne reform, kus on otsustatud minna pärast vahepealset ebaõnnestunud reformi rajooni- (meil maakonna)põhise süsteemi juurde tagasi (LSM 2019), mis sisuliselt toimis Nõukogude perioodi lõpul.

ASUSTUSE ARENGU LAINED JA HALDUSSÜSTEEMI MÕJU

Võib eeldada, et haldusüksuste suurust ja võimekust muutval HTRil on asustuse arengule ja üldisele regionaalsele tasakaalule küllaltki oluline mõju. Samas ei saa seda hinnata niikuinii toimuvatest protsessidest eraldi. Alljärgnev asetab Eesti haldus- ja asustussüsteemi laiemasse teoreetilisse ja empiirilisse raamistikku: kirjeldab asustuse hierarhia muutumist ning esitab valiku olulisemaid muutus-, sh elanike rändeotsuseid mõjutavaid tegureid, aga ka seda, kuidas haldusreformi tulemusel tekkinud omavalitsused võivad asustust ja elanike liikumist mõjutada.

Linnaregioonide hierarhia kujunemise ja haldussüsteemi seosed

Eesti linnad on maailmast vaadates väikesed ja asuvad Euroopa ääremaal. Vaid Tallinn kuulub keskmike hulka, olles Euroopa kaartidel liigitatud väiksemat sorti MEGAks1. Tallinna funktsionaalse linnaregiooni2 (joonis 1) elanike arv on kasvanud 600 000 lähedale, moodustades tavaoludes juba enam kui tunnise sõiduajaga tööturuala. Tartu on koos tagamaaga neli korda väiksem ning järgmised ongi juba 10–80 tuhande elanikuga väikelinnaregioonid seniste maakonnakeskuste ümber.

JOONIS 1. Eesti tööjõuareaalid (funktsionaalsed linnaregioonid) (a) ja üle 5000 elanikuga toimepiirkonnad (b) 31.12.2011

a)

JOONIS 1. Eesti tööjõuareaalid (funktsionaalsed linnaregioonid) (a) ja üle 5000 elanikuga toimepiirkonnad (b) 31.12.2011

b)

Linnaliste tuumade hierarhia kujunemine sõltub ennekõike majandusjõust – ettevõtete võimekusest, kuid ka avaliku võimu jagamisest kohalikule või regionaalsele tasandile – lähimusel ehk subsidiaarsusel, mis võimaldab kohtadel ja regioonidel enda majandust juhtida. Baseli majandusinstituudi koostatud detsentraliseerimisindeksi (Müller, Haisch 2009) alusel ilmneb, et jagatud võimuga maade regionaalsed erisused on väiksemad ja keskmine heaolu suurem (joonis 2). Viimase paarikümne aasta suurlinnastumine Eestis ja mujal maailmas, sh eriti arengumaades on tekitanud mulje pöördumatust protsessist. Osa ametnikke ja poliitikuid, majandusteadlasi ja isegi Maailmapank (The World Bank 2009) on leidnud, et inimeste koondumist metropolidesse peaks isegi soosima. Ka Eestis on väidetud, et Tallinn on liiga väike.

JOONIS 2. Detsentraliseerimisindeks (a) ja selle seos SKPga (b)

a)

b)

OECD (2006) hinnangul ei taga aga megalinna olemasolu globaalset konkurentsieelist. Pigem on oluline üldine globaalses majanduses osaleda lubav linnaline majanduskeskkond (Henderson 2010) ja institutsionaalne võimekus. Kui osa aladest ja elanikest jääb globaalsest majandusest välja, siis need piirkonnad marginaliseeruvad: ei panusta lisandväärtuse tootmisse, neelavad raha sotsiaalse võrdsuse saavutamiseks ning nõuavad riigilt või ka kodanikelt-ettevõtetelt lisakulutusi turvalisuse ja julgeoleku tagamiseks. Suurlinnastumine ei pruugi pikemas vaates ja igal pool maailmas olla elanikkonna paigutamisel ainuvõimalik ning ammugi mitte kõige jätkusuutlikum lahendus. Metropolidesse koondumisel on lühiajalise majanduskasvu saavutamise kõrval hulk negatiivseid tagajärgi, nagu suurem energiakulu ja saastatus, liiklusinvesteeringute ja ummikukulud ning erinevad sotsiaalprobleemid: segregatsioon, vaesus, kuritegevus ja rahutused.

Hiidlinnade kasvu ja ülelinnastumist leiab ennekõike ülitsentraliseeritud ja läbikukkunud riikides, kus võim ei soovi või ei suuda rakendada ruumilist arengut tasakaalustavaid poliitikaid. Metropolide ülikasv toimub paljuski teiste piirkondade arvel. Ääremaa lootusetu vaesus põhjustab üha suuremaid rändevooge ja on viinud mõnes riigis teatud piirkondades ka separatismile või kuritegelike grupeeringute võimutsemisele. Ka Eestis on rahvuskultuurilise eripäraga piirialad. Euroopa arenenud riigid on nende probleemide ennetamiseks-pehmendamiseks rakendanud nii detsentraliseeritumat halduskorraldust, sh kultuurilist autonoomiat, kui ka töökohtade riigisisest ühtlasemat paigutamist soodustavat regionaalpoliitikat.

Hiidlinnade kasvu leiab ennekõike ülitsentraliseeritud ja läbikukkunud riikides.

Linnastumine käib lainetena

Euroopas ja USAs järgnes sõjajärgsele linnastumislainele 1980. aastatel elanikkonna hajutumine. Metropolide kasv kestab ressursside (näiteks vee) ammendumise ja/või hajapaigutust toetavate tegurite (hinnakasv, saastatus, kuritegevus) võimendumiseni, mistõttu metropolid hakkavad teatud arengufaasis laiali valguma ja isegi kahanema. Paljud autorid (Hirschman 1958; Gibbs 1963; Friedmann 1973; Geyer 1996; Korcelli-Olejniczak, Korcelli 2015) on käsitlenud elanikkonna suurlinnast väikelinnadesse tagasipöördumist. Diferentsiaallinnastumise teooria (Geyer, Kontuly 1993) (joonis 3) kirjeldab rännet suurimasse keskusse (I–III), suurlinna laialivalgumist (IV–V) – pöördpolarisatsiooni ehk riigisisest rändepööret – ning lõpuks taandlinnastumist3 ehk (tagasi)rännet väikelinnadesse (VI–VII). Viimase tsükli tegi osa lääneriike läbi 1980. aastatel, et siis globaliseerumise ajel 1990. aastatel taas linnastuda. Osas Lääne-Euroopa maades algas nullindatel elanikkonna siirdumine väikelinnadesse ja maale (joonis 4). See annab alust rääkida uuest rändepöördest. Kas see jõuab hoolimata senisest massilisest väljarändest ka Eestisse? Et Eesti välisränne on alates 2015. aastast üle pika aja positiivne ja on hulk tegureid, mis lubavad selle jätkumist, siis ei saa me tulevikus välistada ka asustuse regionaalset hajutumist.

JOONIS 3. Diferentsiaallinnastumise mudel

JOONIS 4. Rahvaarvu muutus Euroopa omavalitsustes (LAU 2) 2001–2011

JOONIS 4. Rahvaarvu muutus Euroopa omavalitsustes (LAU 2) 2001–2011

Allikas: BBSR

Elukaar ja vanusestruktuur – 1980. aastate beebibuumerid võivad alates 2030. aastatest maastuda

Moodsa inimese elukohavalikut mõjutab elukaar. Noored liiguvad linnadesse õppima ja karjääri tegema, pered otsivad kompromissi tasuva töökoha ja lastele turvalise elukeskkonna vahel ning tööjätueas saab valdavaks elukeskkonna hind ja kvaliteet. Viimasel 15 aastal Eesti 1980. aastate beebibuumi põlvkond linnastus ja suundus eriti 2009.–2011. aasta majanduskriisi ajal tööd otsides ka välismaale. See põlvkond saab 2030. aastatel 50-aastaseks ning hakkab tõenäoliselt enam hindama keskkonda, taandub järk-järgult aktiivsest karjäärist ja naaseb kodumaale.

Seni on Eesti (joonis 5) ja Euroopa hilisemas keskeas inimesed nii käitunud. Eesti väikelinnad võivad tulevikus seega kasvada taas tallinlaste-tartlaste, väliseestlaste ja kalevipoegade arvel, kellest paljud naasevad koju, eriti kui saavad vanematelt-sugulastelt kinnisvara päranduseks. Seni on Vahemeremaades, aga ka Lõuna-Rootsis ja Norras (Müller 1999; 2007, 193–201) kasvanud tihedalt asustatud Lääne-Euroopast pärit teise kodu ehk puhkemajade omanike arv. Pikemas vaates sunnib kliimamuutusega kaasnev veepuudus ja suvise temperatuuri tõus inimesi Vahemere asemel elamiseks valima pigem vesisemat-jahedamat Läänemere piirkonda. Rail Baltic ja ühenduste paranemine võib neid protsesse omakorda võimendada.

JOONIS 5. Noorte, 15–29-aastaste (a) ja vanemaealiste, 50–69-aastaste (b) rändesaldokordaja omavalitsuseti 2000–2011

a)

JOONIS 5. Noorte, 15–29-aastaste (a) ja vanemaealiste, 50–69-aastaste (b) rändesaldokordaja omavalitsuseti 2000–2011

b)

Tehnoloogia arengutsüklid ja roheline hajakasv

Tehnoloogiagi muudab asustust. Maailma majandus sukeldub iga 40–50 aasta järel langusse, et siis uue tehnoloogia sõiduvees taas kasvule pürgida. Neid tehnoloogiapõhiseid arengutsükleid on nimetatud ka Kondratjevi laineteks (Schumpeter 2006; Perez 2002): kriisi ajal ettevõtete kasumlikkus langeb, osa vana majanduse ettevõtteid kaob, uued saavad võimaluse kasvuks. 2008. aasta finantskriis andis märku 20. sajandi teisel poolel mikroelektroonika ja lennundusega globaliseerinud Maa majanduse haigestumisest ja Kondratjevi 5. laine lõpust.

Suure tõenäosusega kasvab ökoenergeetika valdkond, mis vajab aga palju rohkem ruumi. Tuulegeneraatoreid saab püstitada sinna, kus on tuult ja kus need on elanikele vastuvõetavad. Päikesepaneele tasub paigutada tarbijate lähedusse, aga suurlinna ei mahu neid kuigi palju. Biokombijaama parim asukoht on veokulude tõttu ressursi ja tööstuste ning elamute juures. Rohemajandus kätkeb ka energiasäästu ja paremat planeerimist: energia- ja ajakasutusega optimeeritud asustuse geograafia erineb märgatavalt praegusest. Suurlinnakeskkond, mis sõltub massiliselt juurde veetavast energiast, toidust ja veest, peaks kasvavate keskkonnamaksudega veelgi kallinema. Eriti autostunud, laialivalgunud suurlinnade elanike keskkonnakoormus on märksa suurem kui väikelinlastel (Poom 2017).

Ja mitte ainult. Robert Putnam (2000) kirjutab, kuidas jänkid on „üksi keegeldades“ kaotanud oma sõbrad ja pereelu, sest kulgemine eeslinnamajast city kontorisse haukab iga päev tunde. Ruumipoliitika puudumise ja väikelinnade „depressiivseteks“ stigmatiseerimise tulemusi näeb äärmuslikul kujul ülelinnastunud arengumaades.

Geopoliitika naasmine ja hajaasustuse strateegiline väärtus

Euroopa (ida)piiri riikide valitsused on ilmselt sunnitud kriitiliselt üle vaatama ääremaade asustuse trendid, kuna geopoliitiline olukord on muutunud. Suurriigid nagu Venemaa, Hiina, Iraan ja Jaapan on asunud mõjusfääre ümber jagama. Raivo Vare (2013) võttis selle kokku tõdemusega: geopoliitika on tagasi. Seejuures on kasutusele võetud II maailmasõja eelne retoorika ja meetodid (Mead 2014). Kaido Kama arutleb:

„Kuidas jääda ellu, kui elekter linnadest kaob, tankerid enam naftat ei too ja supermarketi uksed jäävad suletuks? Me ei adu ikka veel päriselt, mil määral olukord on muutunud.“ (Päärt 2015)

Osa tippametnikke ja riigiasutusi on siiski mures. Sellest annab märku NATO üksuste kohalolek. Mitu hiljuti intervjueeritud riigiametnikku pidasid elanikkonna evakueerimist kõige olulisemaks põhjuseks, et tagada asustuse ühtlasem areng. Eesti vajab äärmusoludeks plaani, kus tähtsal kohal on hajaasustus ja väikelinnad.

Hajaasustuse säilitamise võti on tugevas maakonnalinnas

Seega on asustuse lainete ja rändeprotsesside muutumise tulemusel oodata elanike välismaalt ja suurlinnadest tagasipöördumist, tehnoloogiamuutus ja ökoenergeetika soosib senisest enam 10 000 kuni 100 000 elanikuga, maailma mõistes väikelinnade arengut ning Eestile on strateegiliselt hädavajalik elujõulise hajaasustuse säilimine. Kuidas seda tagada?

Eestile on strateegiliselt hädavajalik elujõulise hajaasustuse säilimine.

Kas HTRi kavandajad hindasid nimetet protsesside kulgu ning tekkiva haldusstruktuuri sobivust tulevikupildiga? Või kas nad arvestasid uue haldussüsteemi mõju asustuse arengule? Hindasid strateegilisi vajadusi ja riske? Seaduse seletuskirjas väidetakse:

„/…/ seadus omab positiivseid mõjusid kõigis HÕNTE § 46 lõike 1 punktides 1‒5 nimetatud mõjuvaldkonnas ehk eelnõul on positiivne sotsiaalne, sealhulgas demograafiline mõju, mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele, majandusele, elu- ja looduskeskkonnale ning regionaalarengule.“ (Seletuskiri haldusreformi seaduse eelnõu juurde 2016)

Paraku on sarnaselt mõne teisegi eelnõu seletuskirjaga siin tegemist katteta deklaratsiooniga. Põhirõhk oli vabatahtlikkusel ja 5000 elaniku miinimumkriteeriumil, mis ei soodustanud piisavalt linnaregioonipõhiste üksuste moodustumist. Üle 11 000 elanikuga omavalitsuseks liitumise toetuse väiksus ja maakonnaülese liitumistoetuse udune määratlus oli ehk mõeldud nende ekspertide rahustamiseks, kes mikrovaldade jätkumist vastustasid. Ruumilist visiooni ei olnud, kaardile ei vaadatud ja laiemat konteksti ei arvestatud.

Väikelinnad nagu Lihula, Otepää ja Tõrva said haldusreformi tulemusel tõepoolest elanikke ja maksubaasi juurde. Võiks arvata, et see mõjub nende arengule hästi. Et mingil määral lisandus ka keskvalitsuse vahendeid, siis võib liitumisjärgne eelarve tunduda olulise edasiminekuna, ehkki hoolitsema peab märksa suuremal alal elavate inimeste eest.

Paraku on 5000 elanikuga igapäevase pendelrände aladena määratletavaid toimeregioone vaid mõned üksikud (vt joonis 1b). Tegelikult kordas HTR 1950. aastate 39 väikerajooni mudelit, seda aga kohati veelgi ebaloomulikemate koosluste moodustamisega: on see siis pikalt välja venitatud Pärnu, konkureerivate keskustega Põhja-Pärnumaa, Järva ja Rõuge või siis rõngasvallad linnade ümber.

Suur murekoht ongi omaette jäänud Rakvere, Viljandi, Võru ja mõne naabriga liitunud Haapsalu, Paide ja Pärnu linna areng, mille reaalne tagamaa on kaugelt suurem. Nendest linnadest tahetakse saada küll teenuseid, kuid ühiselt panustada mitte nii väga. Oht on dubleerida. 1950. aastatel ehitasid väikerajoonide liidrid uhkeid keskusehooneid. 1980. aastatel rajasid majandid-ettevõtted juurviljahoidlate, tuletõrjeveehoidlate jm nime all spordihalle ja ujulaid väikelinnadesse või alevikesse, mitte ülalnimetatud linnadesse, kus on nende loomulik asukoht. Maakonnalinnade rollist räägime veel viimases osas.

Ja nüüd kõige olulisemast – globaalsest konkurentsivõimest tulevikus. Keegi peab kokku võtma piirkonna ettevõtjad ja muud osalised, (kaas)rahastama ettevõtluskeskusi, kavandama, planeerima, rajama taristut, transporti ja haridust suuremal territooriumil kui enamik liitunud kohalikke omavalitsusi.

Kui piirkond ei suuda või ei taha juhtida uute ettevõtete teket ja sisenemist, siis ei ole ka lootust, et sinna tulevad elama noored haritud inimesed.

Hääbuvas piirkonnas ei ole põhjust uuendada infrastruktuuri ja teenuseid: kumulatiivne kahanemine saab veelgi hoogu juurde, elukvaliteedi ja teenuste kvaliteedi lõhe keskuspiirkondadega suureneb lõpuks sedavõrd, et ka suvitajad lahkuvad. Et Soome ja Harjumaale jäävad ja kolivad pereisad ei saa osaleda Kaitseliidus, siis on mõju julgeolekule ütlematagi selge. Kuniks regionaalse ettevõtluse arengule ei ole toimivat lahendust, on väga raske uskuda, et kohalike omavalitsuste struktuuri kujunemise ja seniste juhtide eestvedamisega kaasnevad haldusreformi seaduse seletuskirjas lubatud positiivsed mõjud.

Edaspidi on ülimalt kriitiline, kas maailma vaatevinklist küla mõõtu väikelinnadest oma uusi pealinnu kujundama asunud liidrid suudavad näha piiriülese ettevõtluse ja innovatsiooni tugisüsteemi vajadust ja ühiselt korraldatavate teenuste eeliseid, et neid siis koos rahastada. Eesti kohaliku halduse senise ajaloo ja ka Euroopa kogemuse (Barca 2009) põhjal piisab neil pahatihti kohtadel kätte võidetud positsioonist ja hüvedest. Vaatamegi järgmisena valitud Euroopa maade halduse uuendamise kogemust. 

„EESTI 2030+“ JA MAAKONDLIKU HALDUSE TULEVIK

Eesti majandusarengu-, regionaal- ja ruumipoliitika peaks lähtuma üleriigilisest planeeringust „Eesti 2030+“, mis põhjendab ruumilise tasakaalu saavutamise väärtust ennekõike parema ressursikasutuse ja vajadusega hoida inimeste pendelrännet talutavates piirides.

„See tähendab, et tulevikus ei ole võimalik toimepiirkondi lõpmatuseni suurendada. Inimestele sobiv maksimaalne tööleminekuaeg jääb 69% juhtudest alla 45 minuti.“ (Eesti 2030+, 2012, 22)

„Eesti 2030+“ taotleb asustussüsteemi üleriigilist tasakaalustamist eeskätt maakonnakeskuste kui valdavalt funktsionaalsete linnaregioonide (joonis 6) võrgu kaudu:

„Väikelinnade ja maapiirkonna asustuse püsimajäämist tuleb neis tingimustes soodustada nende parema sidustamise kaudu maakonnakeskuste jt suuremate linnadega toimepiirkondade sees.“ (Eesti 2030+, 2012, 17)

Toimepiirkonnad, mille keskused on praegustes maakonnalinnades, suurenevad tulevikus mõnevõrra. Seda mõjutavad kasvav liikuvus ja protsessid töökohtade, haridusasutuste ja teenuste ümberpaigutumisel.

JOONIS 6. Toimepiirkonnad Eestis aastal 2030

Maavalitsuste kaotamise ja HTRi tulemusel jäid funktsionaalsed linnaregioonid (v.a Saaremaa) juhtimistasandita. Tühimiku täitmist eeldatakse kohalike omavalitsuste liitudelt. Maavalitsustest ümberjagatav pisku ei motiveeri kohalikke omavalitsusi ühistegevustele ega ka maakonnalinnu laiemale piirkonnale vajalikke teenuseid arendama. Kui kukuvad ära maakonnalinnad, siis kaotab üldjuhul atraktiivsuse ka laiem ala koos kohalike keskustega. HTRi tulemusel tekkinud haldusstruktuur on teinud kohati maakondlike liitude loomise mõttetuks. Näiteks on nii Saaremaal, kus maakond ja vald on sisult sama asi, Hiiumaal, kus sisuliselt loodigi kahetasandiline omavalitsussüsteem, või veel mitmes maakonnas, kus on vaid kolm omavalitsust.

Kuidagi ja kuhugi peab paigutama ka riiklikud piirkondlikud struktuurid. Riik ei saa lasta kohalikel võimudel ju end ise kontrollida. Kõiki ametnikke ei tohiks aga koondada ka Tallinna. Riigiametnike kohalolu on oluline nii poliitika kujundamisel kui ka rakendamisel. Kui ikka tahta, et ühiselu reeglid vähegi arvestaksid tegelikkusega, siis on vaja tunda kohalikke olusid ja huvigruppe: kohalikud probleemid tuleb sõnastada, viia seadusandjatele, uut korda tuleb inimestele selgitada ning anda tagasisidet. Praegu on seda üha vähem. On vertikaalsed ametkondlikud silotornid, kus riigi üks käsi ei tea, mida teine teeb. Näiteks on keskkonna- ja muinsuskaitseametid mitmes kohas omavahel sarved kokku löönud, väänavad paragrahve ja kipuvad kohalike elanike elu võimatuks muutma. Keegi peab neid erimeelsusi tervikut arvestades klapitama.

On hea mõte laiali pillutatud kohahalduse kontorid riigimajadesse koondada. Eeldatavasti ühildatakse riigimajade loomine ametkondade väljakolimisega, millest vastased on juba meedias jõudnud maalida pildi kui vaat et riigivastasest tegevusest. Omaette teema on ka igati korralikele maavalitsuste majadele kavandatavad miljoniremondid – kohalike omavalitsusliitude haldamisel kasutataks seda raha ilmselt ratsionaalsemalt. Vastalisust oleks ka vähem, kui arvestataks üleriigilist planeeringut ja hakataks valitud kasvukeskusi paarikümneaastase plaani alusel arendama. Suurte muudatuste oludes saaks kujundada sellise keskuste võrgu, mis vastab reaalsele liikumisele (joonis 1).

Enamik Eesti maakondi on ajalooliste keskuslinnade nagu Kuressaare ja Viljandi toimeregioonid. Saare ja Sakala muinasmaakonnad, Vene tsaaririigi Arensburgi ja Fellini kreisid ning nõukogude aja lõpu Kingissepa ja Viljandi rajoonid olid enam-vähem sama territooriumiga. Uued Jõgeva, Põlva ja Rapla rajoonid aga ei saanud ka 50 aastaga toimeregioonideks ja need linnad ei ole kogu oma haldusterritooriumi keskusteks. Märjamaa, Räpina ja kunagine Liivimaa kuningriigi päälinn Põltsamaa on ikka oma asja ajanud ja pole tahtnud „raudteekülade“ võimu tunnistada.

Teisalt ei ole Vana-Võromaa kuhugi kadunud ja aitaks kindlasti piirkonda ühisele meelele saada ja paremini müüa. Ehk võiks isegi Lääne-Saare piiskopkond olla see ajalooline Lihulasse löödud nael, mille ümber läänlaste-saarlaste ühistegevus köita? Valga kreisil on küll soliidne ajalugu, kuid koos lätlastega ühist maakonda vist ikka niipea ei tule ja 1921. aastal naabritelt laenatud tükid pole paraku ka 100 aastat hiljem Valgaga eriti kokku kasvanud: Tõrva mulke kisub Viljandi ja Otepääd pigem Tartu poole. Ka Jõgeva ja Mustvee rahvas on ikka Tartu vahet käinud.

Põltsamaal on samas ühine ajalugu Viljandiga, aga Tartu ja Paidega on ühendusi ja käimist enam. Järvamaa kisubki na pisikeseks. Maakondade vallasiseseid piire võiks omakorda sättida veel nii mõneski kohas (nagu seda Puka lagunemisel tehti). Küll tuleks aga uute maakondlike liitmiste-lahutamistega olla ettevaatlik. Kahe põlvkonnaga on uusmaakondade elanikel tekkinud arvestatav identiteet. Mingi ajaloolise seisu kaardi üks ühele taastamine ei toimi, sest ruum kui elus organism on pidevas muutumises. 

KUIDAS KASVATADA KOHTADE ARENDUSVÕIMEKUST?

HTR loksutas siin-seal lahti seisva vee ja lõi paremad eeldused pakkumaks efektiivsemalt seadusega ette nähtud teenuseid. 5000 elanikku on aga liiga vähe, et pidada gümnaasiumi või ujulat, rääkimata kutse(kõrg)koolist või korraldamaks transporti ja ettevõtlust. Väikelinnad ja maakohad sõltuvad hierarhias aste kõrgemal oleva (maakonna)linna suutlikkusest luua töökohti ja osutada teenuseid. Alla 10 000 töötajaga üksus ei evi üldjuhul piisavat võimekust, et arendada ettevõtlust. Sestap seatigi Taanis ja Soomes haldusreformi alampiir 20 000 elaniku juurde. Eestis, Lätis ja Sloveenias arvestati aga 5000 elaniku joont tõmmates ennekõike haldusliku efektiivsusega.

Regioonidel on vaja tugevat, kindla eelarvega võimekat institutsiooni, mis suudab palgata häid inimesi, rääkida läbi investoritega ja hankida toetusrahasid. Praegune olukord, kus maakond on vaid kaardil ja selle nime all toimetavad mõned riigi kohahalduse üksuse ametnikud ning kohalike omavalitsuste liidud kohati tegutsevad ja kohati mitte, ei ole jätkusuutlik lahendus.

21. sajandi maakonna piiritlemisel peaks olema määrav keskuslinna tugevus, selle reaalse tagamaa suurus ja funktsionaalsus: kuhu inimesed-ettevõtted niikuinii tööle-kooli ja teenust saamas käivad (vt joonis 1). See, mida ka näiteks Läti uus reform kavandab (LSM 2019) ja millest sealsed ametnikud ja asjatundjad rääkisid juba enne eelmist, 2009. aasta reformi. Piiride sättimisel on oluline tunnetuslik kuuluvus ja ajalugu.

Põhisisend uue struktuuri moodustamisel peaks tulema uutelt kohalike omavalitsuste elanikelt (mitte ainult nende juhtidelt), kes peavad keskust aktsepteerima. Erinevalt omavalitsuste liitmisest, kus põhirolli mängisid isikute huvid ja sõbrasuhted või ka poliitkalkulatsioonid, tuleks maakondade ümberkujundamisel lähtuda enam funktsionaalsusest ja hallatava ala tulevikuvajadusi arvestavast suurusest. Näiteks 50 000 elaniku alampiirist. Sealjuures on eriti oluline kasvatada kohapealset ettevõtluse arendamise võimekust, milleta uute töökohtade loomine on juhuslik. Piirkondliku arenduskoostöö annab teha kohustuslikuks, pannes sellest sõltuvama märksa suurema strateegiliselt kavandatud investeeringuraha saamise.

KOKKUVÕTTEKS

Asustus muutub väga aeglaselt. Nii nagu ka inimeste kuuluvus ja sotsiaalsed suhted. Ehkki inimesed liiguvad, ei ole koha vaimu võimalik tekitada üleöö. Selleks kulub mitu põlvkonda. Eestiski on selgelt näha ja ka statistiliselt tõestatav, et silmapaistva kultuuripärandi ja mõisatega külad, nunnu puitarhitektuuri ja kaugele üle põldude paistva kirikutorniga alevid ning rikka ajalooga linnad, mille kohal kõrgub vana kindlus, hoiavad inimesi. Nii nagu ka seal elavad inimesed hoiavad oma kohti ja on nende üle uhked. Kiiruga rajatud farmikülad ja kaevandusasulad on vaid mõnekümne aastaga maja maja haaval kokku kukkunud.

Lisatud kaardid keskustest ja nende tagamaadest olid üsna samasugused ka 80 aasta eest. Enamik vanu maakonnalinnu on praegu sealsamas, kus ka 500 aastat tagasi. Ju need saavad seal olema ka edaspidi. Nii et haldusterritoriaalse reformi vigade parandamist ei tasuks lükata ebamäärasesse tulevikku, vaid sellega tuleb asuda kohe tegelema koostatavate maakondlike strateegiate raames.

KASUTATUD ALLIKAD


Metropolitan European Growth Areas. – http://ec.europa.eu/eurostat/web/metropolitan-regions.

Funktsionaalne linnaregioon (functional urban region) on ala, kust enam kui 15% elanikest liigub iga päev keskusomavalitsusse. Elamu- ja tootmisalasid, teenuseid ning transporti on seal ratsionaalne planeerida terviklikult.

3 Mõiste „taandlinnastumine“ sünonüümina on Eestis kasutatud ka sõna „vastulinnastumine“ kui otsetõlge inglise keelest (contra-urbanisation).

Tagasiside