Nr 23

Laadi alla

Jaga

Prindi

OECD analüüs Eesti riigivalitsemisest – suurim probleem on killustumine

  • Annika Uudelepp

    Annika Uudelepp

    Poliitikauuringute Keskuse Praxis juhatuse liige, OECD analüüsi Eesti-poolne koordinaator

Eestis põhineb riigivalitsemine iseseisvatel ministeeriumidel, mis on toonud kaasa killustumise ning muudab valitsusel ühtsete eesmärkide seadmise ja saavutamise keeruliseks.

18. märtsil 2011 tutvustati OECD koostatud Eesti valitsemissektori toimivuse analüüsi “Ühtse riigivalitsemise suunas”. Tegu on Eesti riigi tellitud põhjaliku riigivalitsemise analüüsiga, milliseid on OECD koostanud varem Iirimaale ja Soomele. Asjaolu, et peagi asub OECD samasugust tööd tegema ka Sloveenias, Poolas, Prantsusmaal ja Kreekas, näitab, et riigivalitsemise teemat käsitletakse mitmel pool riigi olulise arengueeldusena. OECD töö tulemusena on valminud kaks publikatsiooni: hindamisdokument koos soovitustega (Assessment and Recommendations, 80 lk – http://www.valitsus.ee/et/riigikantselei) ja täisraport kahe põhjaliku juhtumianalüüsiga hariduse ja sotsiaalhoolekande valdkonnast (Full Report, 420 lk). Täisraport ilmub OECD ametliku raamatuna trükist 2011. aasta suvel, trükieelne versioon on saadaval Riigikantselei strateegiabüroos.

Artikli eesmärk on anda lühike ülevaade OECD töö peamistest tähelepanekutest, järeldustest ja soovitustest. See ei ole täielik sisuülevaade, pigem kiire abivahend üldise huviga lugejale – loodetavasti tekitab see tahtmist tutvuda põhjaliku analüüsiraportiga. OECD analüüsi Eesti-poolse koordinaatorina on mul lihtne seda sisutihedat tööd tutvustada, sest olen enam kui aasta kestnud analüüsitööga hästi kursis.

OECD-lt kui sõltumatult ja professionaalselt organisatsioonilt analüüsi tellimise tingis vajadus vaadata riigivalitsemise pikaajalistest ülesannetest lähtudes seniseid arenguid ja hinnata, kuidas Eesti saaks riigivalitsemist kui üht arenguvõtit paremini rakendada. Mitmed avalikud üleskutsed – riik nn röntgeniga läbi valgustada, avalikke teenuseid paremini osutada ja haldusreform läbi viia – on suurendanud vajadust vastata kõigile neile küsimustele tervikuna. See on viimaste aastate kõige põhjalikum ja mahukam Eesti riigivalitsemise kohta koostatud analüüs, milles hinnatakse riigivalitsemise toimivust tervikuna. Analüüsitakse nii keskvalitsuse toimivust kui ka avalike teenuste osutamise kvaliteedi parandamiseks vajalikke tegevusi kohaliku omavalitsuse tasandil, organisatsioonilist korraldust ja võimalikke muutusi.

Analüüs valmis OECD analüüsimeeskonna ühistööna, millesse olid kaasatud mitmed teiste riikide eksperdid ning hulk Eesti ametnikke, eksperte ja kodanikuühendusi. OECD tegi analüüsi käigus Eestis ligikaudu140 intervjuud ja töötas läbi hulgaliselt analüütilist ja statistilist informatsiooni, dokumente ning õigusakte. Raporti esialgseid tulemusi arutati oktoobris peetud Eesti avaliku sektori tippjuhtide konverentsil; teised OECD liikmesriigid esitasid kommentaare 2010. aasta novembris toimunud OECD avaliku halduse komitee kohtumisel.

Eesti riigivalitsemise väljakutsed

Eesti riigivalitsemine on pärast taasiseseisvumist teinud täieliku kannapöörde ja uuesti üles ehitatud. Areng on olnud kiire ja dünaamiline, loodud on tänapäevane riik oma funktsioonide ja asutustega, õigusruum, avalik teenistus ja kohalik omavalitsus. ­Ühinemine Euroopa Liidu, NATO, OECD ja eurotsooniga on näidanud väikeriigi võimekust ennast mobiliseerida. Mitmel pool tuuakse Eesti edukat reformikogemust eeskujuks, viimasel ajal eriti rahvusvahelise finantskriisiga toimetuleku kontekstis, kus rõhutatakse väikese ja avatud majandusega riigi konservatiivset rahanduspoliitikat ning otsustavust kriisile reageerimisel.

OECD esitab oma analüüsis küsimuse: kas Eesti suudab ka kriisimeeleolude taandumisel vajalike muudatuste juhtimisel sellist distsipliini säilitada? Ta analüüsib pikaajalisi vajadusi, millega Eesti peab kindlasti aktiivselt tegelema, mitte jääma äraootavale seisukohale või pelgalt muutuse sedastajaks. Järgnevalt käsitletavad muudatused ja ülesanded ei ole ainuomased Eestile, vaid puudutavad paljusid arenenud riike.

Üks suur väljakutse tuleneb Eesti demograafilisest olukorrast, eeskätt elanikkonnavananemisest. Eesti elanikkonna vanuseline struktuur muutub järjekindlalt selles suunas, et tööealise elanikkonna osatähtsus väheneb ja eaka elanikkonna osatähtsus suureneb. Selle trendi taga on nii viimase paarikümne aasta madalamad sündimusnäitajad, vanemaealiste põlvkonna arvukus, inimeste eluea pikenemine kui ka väljaränne. Praegu on üle 65-aastaste osatähtsus Eesti elanikkonnas (17 protsenti) suurem kui OECD riikides keskmiselt (14,6 protsenti) ning aastaks 2025 juba 20 protsenti. Kõrged töötuse näitajad muudavad pildi veelgi nukramaks, sest suurendavad nn sõltuvusmäära.

Nimetatud trendid tähendavad vajadust muuta valitsemissektori töö tõhusamaks ja mõjusamaks. Näiteks asjaolu, et Eesti tööealine elanikkond järjest väheneb, tingib vajaduse vähendada ka avaliku sektori kulutusi. Kindlasti on võimalik kulutusi vähendada mõistlikuma töökorralduse, efektiivsemate protsesside, parema tööjaotuse ja pädevamate ametnike abil. Kui tööealine elanikkond rahvastikuprotsesside tagajärjel väheneb, tuleb suure tõenäosusega vähendada ka avalikus sektoris töötavate inimeste arvu. Viimane nõuab põhjalikku läbimõtlemist, et mõista, millistes valdkondades on näiteks võimalik tööd infotehnoloogia abil tõhustada ja millistes valdkondades vajadused hoopis kasvavad. Ilmselt tuleb hakata lähiaastail ühiskonnas pidama dialoogi selle üle, kus vähendada riigi pakutavaid teenuseid ja kus suurendada inimeste omavastutust, see tähendab Eesti peab avalike teenuste pakkumisel arvestama pikemas perspektiivis demograafiliste muutustega. Siit tuleneb teine ühiskondlik vajadus – sotsiaalteenuste jätkusuutlik rahastamine.

Kuidas mõjutada majanduskasvu

Vananeva rahvastiku ja kõrge tööpuudusega riik tähendab väiksemaid maksutulusid ja suuremat survet sotsiaalkulutuste eelarvetele. Sellised muutused toovad teatud valdkondades, näiteks tervishoius ja sotsiaalhoolekandes, kaasa uusi ja suuremaid ootusi avalike teenuste kättesaadavusele ja kvaliteedile. Kuna üldine maksutulu kiiresti ei kasva, tuleb suures plaanis leida ühe valdkonna kasvavateks kulutusteks raha mõne teise valdkonna arvel. Vananev elanikkond põhjustab veel ühe probleemi – eaka elanikkonna ebaühtlane regionaalne jaotus muudab teenuste väljaarendamise ja pideva rahastamise keeruliseks ka omavalitsustele.

Regionaalne ebaühtlus on kolmas probleem, sest inimeste sissetulekud, tööealise ja eaka elanikkonna paiknemine mõjutavad piirkonna arenguväljavaateid tervikuna. OECD analüüs näitab, et kõigis Eesti piirkondades on olemas tööealise elanikkonna potentsiaal ning õnneks ei ole viimaste aastate siserände näitajad tuvastanud olulist liikumist maapiirkondadest linnadesse. Arvestades majanduse ümberstruktureerimise vajadust ja struktuurset tööpuudust, tuleb kõigis piirkondades arendada inimeste oskusi ja teadmisi, mille najal majandus elavneks ja tööpuudus väheneks.

OECD näeb riigivalitsemise tähtsat rolli riigi konkurentsivõime arendamisel, sest oskusliku valitsemisega saab mõjutada olulist majanduskasvu eeldust – investeeringuid füüsilisse ruumi ja inimkapitali. OECD on selgitanud, kuidas riigivalitsemine ja sellega seotud reformid mõjutavad majanduskasvu:

  • finantsiline jätkusuutlikkus: ohjata ja vajaduse korral kärpida eelarvekulusid, et vähendada eelarvepuudujääki ja valitsusvõlga;
  • valitsuse töö efektiivsus: tõhustada riigivalitsemist, et vähendada kodanikel ja ettevõtetel riigiga asjaajamisele kuluvat aega ja raha;
  • õiguslik keskkond: luua soodne ettevõtlus- ja ärikeskkond;
  • riigi strateegiline ettevaatamisvõime: seada strateegilisi eesmärke, jälgida tegevuskeskkonda ning reageerida ajakohaselt ja sobilikult;
  • avalike teenuste osutamine: saavutada tõhusamalt ja mõjusamalt riigi tegevuse sotsiaalsed tulemused (näiteks töötute ümberõpe, kriisiabi vms).

Loetletud muudatustel on majanduskasvule kaudne mõju, sest need loovad head tingimused ja motivaatorid, mis mõjutavad investoreid nimetatud riigi inimkapitali või füüsilisse keskkonda investeerima.

OECD raporti põhisõnum on, et Eesti peab liikuma ühtsema riigivalitsemise suunas. Selleks on vaja muuta keskvalitsuse töö paindlikumaks, parandada koostööd asutuste vahel, keskenduda senisest enam valitsuse eesmärkide elluviimisele ning leida võimalusi nii riigi kui ka omavalitsuste pakutavate avalike teenuste kvaliteedi tõstmiseks. Raport on üles ehitatud kolme põhiteema kaupa, mille sisu järgnevalt avatakse.

Põhiprobleemiks killustumine

Vajadus panna valitsus tööle ühtse tervikuna tuleneb ühiskondlikest muutustest ja Eestis väljakujunenud asutusepõhisusest. Ühiskondlikud muutused (majanduslikud, sotsiaalsed või keskkonnaalased) tähendavad, et lahendamist vajavad probleemid on märksa laiemad kui ühe ministeeriumi või asutuse pädevuspiirid. Näiteks Eestis on aktuaalsed teemad noorte riskikäitumine või tööpuudus ja sellega seonduv elukestev õpe. Elanike ootused avalike teenuste paranemisele on samuti järjest suuremad, inimesed ei ole valmis kulutama päevi asutustega asjaajamisel. Need arengud eeldavad tervikuna toimivat riiki, milles asutuste tegevuspiirid ei tohi saada takistuseks mõne ühiskondliku probleemi lahendamisel või kodanikele kvaliteetsete avalike teenuste osutamisel. Paljud OECD riigid, mitte üksnes Eesti, on huvitatud, kuidas panna valitsus tööle ühtse tervikuna. Oluline on märkida, et mõiste “valitsus kui tervik” all ei mõelda üksnes keskvalitsust, vaid kõigi valitsustasandite terviklikku, koordineeritud ja tulemuslikku toimimist.

Väikeriigile omaselt toimib Eestis muidugi hulk mitteformaalseid töövorme, nagu ametnike omavaheline tihe suhtlemine, ad hoc töörühmad või praktikad, kellega mingis küsimuses nõu pidada. See kõik on Eesti valitsemiskultuuri puhul vajalik ja väärtuslik, kuid sellest ei piisa. Mitteformaalsed koostööviisid sõltuvad tugevalt isikutest ning kipuvad kaduma või murenema isikute vahetumisega. Kuigi majanduskriisile reageerimisel suutis näiteks Eesti keskvalitsus tegutseda märksa ühtsemalt kui varem, ei tähenda see veel pikaajaliselt valitsuse kui terviku toimimist. OECD selge hinnang on, et Eesti vajab muutusi killustumisest ülesaamiseks ja valitsuse tervikuna tööle panemiseks.

Valitsuse kui terviku toimimiseks poliitikate väljatöötamisel ja elluviimisel tuleb parandada nii horisontaalseid (asutustevahelisi) kui ka vertikaalseid (ülalt alla) koordinatsiooni- ja koostööviise. Samuti nõuab see ressursside targemat kasutust – olgu selleks siis inimpotentsiaal või eelarvesummad – ning võimekust pidada ühiskondlike partnerite ja huvipooltega sisukas dialoog. See tähendab, et riigiasutused (sõltumata tüübist ja valitsustasandist) peavad ühiste eesmärkide saavutamiseks ja keerukatele poliitikaprobleemidele lahenduste pakkumiseks hakkama töötama ka väljaspool oma formaalse pädevuse piire.

Sellised harjumused ja töövormid ei sünni iseenesest, tarvis on nii formaalset raamistikku kui ka mitteformaalseid töömeetodeid ja kontakte. Ühtse valitsuse töölepanek on tihedalt seotud institutsionaalse või mõne muu formaalselt ette nähtud hoovaga. Selleks hoovaks võib olla näiteks tugeva koordinatsiooni ja ülevaataja mandaadiga valitsuskeskus (ingl Centre of Government), aga ka tõhusam finantsjuhtimise raamistik ja sellega kaasnev vastutuse jaotus. Valitsuskeskuseks võivad eri riikides olla erinevad asutused, tavaliselt etendavad selles teatud osa meie mõistes riigikantselei, rahandusministeerium ja justiitsministeerium.

Valitsus kui tervik

OECD rõhutab, et ühtse valitsusena töötamine ei tähenda ühte institutsiooni või tsentraliseeritud valitsemismudelit. Ühtse valitsusena toimimine tähendab suuremat tasakaalu tsentraliseerituse ja detsentraliseerituse vahel ning seetõttu on põhirõhk riigiasutuste koordinatsioonil, koostööl ja sisulisel ühistegevusel. Valitsuse kui ühtse terviku toimimiseks on tarvis osapoolte sisulist koostööd ning otsustuse, sealhulgas detsentraliseerimise viimist sobilikule valitsustasandile.

OECD soovitab Eestil ühtsema valitsuse saavutamiseks töötada viiel suunal.

  1. Parandada horisontaalset koordinatsiooni ja täpsustada vastutust mitut valdkonda hõlmavate algatuste eest. Need sammud on iseäranis olulised, et saada üle praegusest killustumisest. Selle suuna puhul on OECD soovitanud näiteks tugevdada valitsuskeskuse koordineerivat rolli, et kõik poliitikaalgatused oleksid kooskõlas kokkulepitud strateegiliste eesmärkidega ja valitsuse tegevuskavaga. Samuti on soovitatud määrata vastutus nii-öelda horisontaalsete teemade eest (näiteks alkoholipoliitika, inimõigused) ühele ministeeriumile, kes koordineerib koostööd teiste ametkondadega. Eesmärkide seadmine ja tööjaotuse kokkuleppimine eeldab valitsuse arutelusid ja otsust.
  2. Toetada seniseid mitteametlikke koostöövorme institutsionaalsete võrgustike ja formaalsete koostöövormidega. See suund peab tagama, et koostöökultuur Eesti riigiasutustes ulatub konkreetse ametniku isikuomadustest ja eestvedamisest kaugemale ning muutub riigivalitsemise stabiilseks osaks. Soovitustena on OECD välja toonud koostöö tugevdamise nii kantslerite kui ka asekantslerite tasandil näiteks uute algatuste väljatöötamisel ning ametkondade igapäevase koordinatsiooni ja koostöö edendamisel. Oluline on ka kolmas soovitus, mis rõhutab vajadust selgelt reguleeritud tööprotseduuri järele poliitikate väljatöötamisel ja rakendamisel.
  3. Arendada valitsuse kui terviku mõtteviisi ja muuta see organisatsioonikultuuri osaks. Soovitatakse oluliselt parandada valitsuse sisemist ja ka välist kommunikatsiooni eesmärkide, ootuste ja kavandatavate muudatuste kohta. Rõhutatakse avaliku teenistuse väärtuste ja personalijuhtimise kogemuste ülevaatamist ühtse valitsuse eesmärkide kontekstis. Mitmeid soovitusi antakse riigiasutuste juhtide kui ühtse valitsuse mõtteviisi levitajate arendamiseks ja eestvedamise võimekuse suurendamiseks.
  4. Luua ametkondadele paremad võimalused ühtseks toimimiseks. Soovitatakse teha muudatusi avaliku teenistuse seaduses, näiteks jaotada selgelt vastutus poliitilise ja administratiivse tasandi vahel, määrata täpsemalt asekantslerite roll ja vastutus, määrata avaliku teenistuse arengu ja juhtimise eest vastutav asutus ning uuendada palgasüsteemi. Tähtsate sammudena soovitatakse ka avalikus teenistuses sisse viia rotatsiooni- ja stažeerimissüsteemid, et edendada avaliku teenistuse sisest karjääri ja kasutada oskuslikumalt inimeste oskusi. OECD toetab ka teatud tugitegevuste standardimist ja tsentraliseerimist, et efektiivsust saavutada (nt riigihanked, kinnisvara).
  5. Muuta valitsuse töökorraldus ja struktuurid paindlikumaks, et paremini reageerida ühiskonnas toimuvatele muutustele. Selleks muuta näiteks Vabariigi Valitsuse seadus vähem jäigaks, et paindlikumalt korraldada ümber ministrite vastutusalasid. Ühe töömeetodina soovitatakse valitsuskeskuse juures rakendada töörühmi uute prioriteetsete küsimuste ettevalmistamisel. Töörühmadesse peaksid kuuluma asjaomaste ministeeriumide ja teiste riigiasutuste esindajad ning ettevalmistava etapi lõpul peab olema täpselt teada, milline ministeerium edaspidi selle teema eest vastutab.

Ühtne tegevuskava

Valitsuse kui terviku toimimisviisidega (ehk kuidas-küsimus) paralleelselt tuleb tegelda sellega, et riigil oleks kindel arengusiht ja ühtne tegevuskava (ehk mida-küsimus), mille nimel pingutada. Pikaajalise sihi ja ühtse tegevuskava seadmisel peetakse silmas konsensust Eesti arenguprioriteetide suhtes. See ei tähenda lühiajalist poliitiliste prioriteetide seadmist, vaid pikemaajalist jagatud arusaama ühiskonna ees seisvatest probleemidest ja nende lahendamise võimalustest. Sõnapaari “ühtne tegevuskava” tuleks mõtestada laiemate ühiskondlike eesmärkidena, mitte lühiajalise tööplaanina. Ühtne tegevuskava peab olema arusaadav ja kõnetama ühiskonda, aitama püsida õigel kursil ka erakorralistes oludes otsuseid langetades ning olema eelkõige ühine arusaam meie riigi arengueesmärkidest.

Eestil ei puudu ka praegu strateegilised sihid, kuid igal ametkonnal on oma arusaam, mis on riigi arengus tähtis, ning ühist arusaama pole tekkinud. Strateegiadokumentide paljusus (praegu on Riigikogu ja valitsuse heaks kiidetud kehtivaid strateegiadokumente ligi 70) on ametkonnakesksust isegi süvendanud ja andnud strateegiatele bürokraatliku hõngu. Strateegilise ettevaatamisvõimega peab kaasas käima võimekus raha targalt juhtida, sest mis kasu on läbimõeldud ja ühtsest tegevuskavast, kui eelarve jagatakse ikka vana loogika järgi ja kokkulepitud prioriteetidel suurt rolli täita ei ole.

Paljude teiste riikidega võrreldes kasutatakse Eestis nii sisuliste kui ka rahaliste otsuste tegemisel vähe tulemusjuhtimise ja -eelarve põhimõtteid. Nende oskuslik ja Eesti oludesse sobilik rakendamine aitaks riigil oma ressursse paremini juhtida ja annaks vajalikku infot, kuidas on eesmärkide täitmine õnnestunud. Kõik see eeldab teadmispõhist poliitikakujundamist, pädevamaid ametnikke ja poliitikuid, kvaliteetsemat dialoogi ühiskondlike partneritega ning asjakohast otsustusprotsessi. Seetõttu on OECD leidnud, et Eesti peab tugevdama ka ametkondade analüüsivõimekust ja parandama poliitika kujundamise oskusi. Eeltoodud märksõnad moodustavad kolm töösuunda, kuidas ühtse tegevuskavani jõuda.

  1. Kujundada ühiskonnas selge ja jagatud arusaam Eesti arenguprioriteetidest. Selleks on vaja teha palju tööd ja mitmeid algatusi, alates ühiskondlikust arutelust ja ettevaatamisvõimekusest ning suutlikkusest analüüsida pikaajalisi eesmärke kuni ühiskonna arengu indikaatorsüsteemide väljaarendamiseni. Väga tähtis on ühtne arenguvisioon, mis saavutatakse eri valdkonna poliitikate seostamisega (näiteks mida tähendab võimalik rahvatervise visioonieesmärk haridus-, keskkonna- ja regionaalpoliitikas jms) ja kommunikatsiooniga (info jagamine valitsuse otsuste tagamaadest ja sõnumitest).
  2. Juurutada sobilikul viisil tulemusjuhtimise ja -eelarve põhimõtted, et toetada proaktiivset ja eesmärkide täitmisele suunatud mõtteviisi ja valitsemiskultuuri. Selleks tuleb üle vaadata riigi strateegilise planeerimise raamistik ja ühendada see paremini poliitilise juhtimise ja vastutusega. Strateegiad toimivad, kui nad on reaalseks suuniseks ja sihiks ka poliitilistel eelarveotsustel. Seega ei saa poliitilise vastutuse tähtsust rakendatavate strateegiate väljatöötamisel alahinnata. OECD soovitab rakendada tulemusjuhtimise ja -eelarve põhimõtteid, rõhutades, et see on pikaajaline töö ja nõuab ametkondade kompetentsuse ja analüütilise võimekuse suurenemist.
  3. Tugevdada otsustusvõimekust kõigil tasandeil, arendades infoallikaid ja analüüsivõimekust ning uuendades otsustusprotsesse. Suur osa sellest tööst seisneb teadmispõhise otsustuskultuuri juurutamises, näiteks on vaja seada täpsed nõuded poliitikate ettevalmistamisele, mõjude analüüsile, huvirühmade kaasamisele ning ametnike oskuste, teadmiste ja väärtuste arendamisele. OECD soovitab üle vaadata ka otsustusprotsessid ning kasutada paremini infot, tõendeid ja argumente, et vähendada ettevalmistatud töö ümbertegemist.

Avalike teenuste tõhusam osutamine

Analüüsi kolmandas osas käsitletakse avalike teenuste osutamisega seotud vajadusi, keskvalitsuse ja kohalike omavalitsuste koostööd, riigi ja omavalitsuste võimekust teenuseid osutada ja rahastada ning regionaalarengu küsimusi. Ka siin on põhiprobleemiks killustumine – alates ministeeriumidest, nende valitsemisala maakondlikest asutustest kuni omavalitsusteni välja. Artikli algul nimetatud Eesti riigivalitsemise probleemid avalduvad juba praegu avalike teenuste osutamises riigi eri paikades. Riigi ühtlane ja terviklik areng ning inimeste õigused avalikele teenustele eeldavad, et elukohast sõltumata on elanikel võimalik saada kvaliteetseid avalikke teenuseid alates lastehoiust ja üldharidusest ning lõpetades sotsiaalhoolekande ja ühistranspordiga.

OECD järeldab, et hulk vajalikke eeldusi kogu riigis kvaliteetsete avalike teenuste pakkumiseks on puudu. Näiteks ei ole määratud, kes vastutab avalike teenuste üldise arendamise eest. Iga ministeerium ja riigiasutus arendab ise oma valdkonnas teenuseid oma äranägemise järgi, arvestades kehtivaid seadusi, mis teenuste kvaliteedi ja kättesaadavuse põhimõtete kohta ütlevad üsna vähe. Eesti on küll eeskujuks edukate e-teenuste rakendajana, kuid teenuste ebaühtlast kvaliteeti ja kättesaadavust valdkonniti ja piirkonniti see ei lahenda. OECD arutleb, kuidas paremini koordineerida teenuste osutamist nii keskvalitsuse sees kui ka keskvalitsuse ja omavalitsuste koostöös.

OECD tõstatas keskvalitsuse kohapealsete üksuste killustatuse teema, mis on suuresti selge suuna ja koordineerimise puudumise tagajärg. Näiteks võib tüüpilises maakonnakeskuses leida peaaegu 30 riigiasutust. Iga ministeerium ja selle haldusala asutused on kujundanud oma asutuste tööpiirkonnad ja teenuspunktid oma vajaduste järgi. Senine detsentraliseeritud lähenemine on selliseid lahendusi soosinud, kuid ilmselgelt on maakondades ja regioonikeskuses võimalik teenuste ühtsema osutamise kaudu praegusest tõhusamalt toimida. Selle teema valguses on OECD soovitanud üle vaadata praeguste maavalitsuste rollid.

Kohalike omavalitsuste võimekuse suurendamiseks ja teenuste osutamise parandamiseks on OECD välja toonud mitmeid võimalusi, mille keskne märksõna on kohalike omavalitsuste koostöö parandamine. Rõhutatakse riigi ja omavalitsuste sisukat koostööd, et lahendada teatud teenuste finantseerimine ning tagada omavalitsuste finantsiline jätkusuutlikkus. Viimase puhul on OECD soovitanud ka omavalitsuste enda tulubaasi suurendamist teatud omatulude abil.

Mitmed võimalused kiireks arenguks

Regionaalpoliitika on Eesti valitsemise proovikivi ja siin on kiire arengu võimalusi mitmeid. Iga regiooni areng eeldab nii infrastruktuuri kui ka inimkapitali arendamist ning OECD soovitabki neid vaadelda koos. Rõhutatakse, et regionaalpoliitika elluviimiseks praegune killustatud valitsemine ei sobi, vaja on uusi koostööviise ministeeriumide vahel ning täpset vastutust piirkonna arendamise eest. OECD on soovitanud tegutseda viiel suunal.

  1. Arendada avalike teenuste pakkumist terviklikult, tagades teenuste kodanikusõbralikkuse ja kättesaadavuse kogu riigis. Näiteks on OECD rõhutanud vajadust määrata vastutus avalike teenuste üldise arendamise eest institutsioonile; juurutada ühtseid teenuste nõudeid ja teenuste kvaliteedijuhtimist nii keskvalitsuse kui ka omavalitsuse pakutavates teenustes.
  2. Muuta riigi kohalolu maakondades funktsioonide lõimimise abil tõhusamaks ja terviklikumaks. Vaadata üle maakondade rollid ja kaaluda ühtsete teenuskeskuste väljaarendamist regioonide baasil. Tööd on võimalik tõhustada ka ühtsete protsesside, tugitegevuste standardimise ja teenindussaalide kaudu. Sealjuures tuleb teenuse iseloomust olenevalt silmas pidada, et säiliksid kodanikele füüsiliselt lähedal paiknevad teenused.
  3. Kaaluda teenuste osutamise kohustuste vastavusse viimist omavalitsuste suuruse, võimekuse ja tüübiga. Selline lähenemine aitab paremini mõista omavalitsuste vajadusi ja võimalusi ning hoiab ära paljudele ebasobiva “üks lahendus kõigile”. See tähendab, et eri omavalitsusgruppide jaoks luuakse erinevad nõuded ning need, kes üksi ei suuda nõudeid täita, peavad seda tegema koostöös teise omavalitsusega.
  4. Tõsta omavalitsuste teenuste osutamise suutlikkust, suurendades omavalitsusi ja parandades nende võimekust. Kõige olulisema soovitusena tõi OECD välja omavalitsuste horisontaalse koostöö edendamise, mis põhineb selgetel eesmärkidel (teenuse mõttes tulemustel), ajaraamistikul ja motiveerivatel eelarvevahenditel. Soovitatakse luua tugevamad motivaatorid omavalitsuste koostööks nii, et vabatahtlik koostöö teenuspiirkondadena muutuks tõsiseltvõetavaks alternatiiviks omavalitsuste liitmisele. Omavalitsuste ametlik liitumine võib jätkuda, kuid selle eduks on vaja palju tugevamat rahalist ja sisulist motivatsiooni, mida praegu napib. Kui vabatahtlik koostöö ei anna tulemusi, kaaluda järgmise sammuna liitumist soodustavaid meetmeid. Samuti rõhutab OECD omavalitsuste finantsilise jätkusuutlikkuse olulisust, luues võimalused kohalike maksude kehtestamiseks ja kohandades riiklikke omavalitsuste toetusskeeme.
  5. Suurendada ministeeriumidevahelist koostööd ja koordinatsiooni regionaalpoliitika suunamisel ja elluviimisel. Regionaalarengu eesmärgid tuleb siduda riigi strateegiliste eesmärkide ja üleriigilise planeeringuga. OECD soovitab anda regionaalarengule selgema fookuse, selgitades välja konkreetsed regionaalse planeerimise valdkonnad ning koostades neile piirkonniti arengukavad, mida on sihipäraselt võimalik toetada näiteks Euroopa Liidu fondidest. Ministeeriumidevahelised töörühmad on OECD sõnul sobilik viis, kuidas eri poliitikavaldkondades ühiselt arendada ja jälgida avalike teenuste kvaliteeti ning poliitika tulemusi piirkonniti.

OECD analüüs on tasakaalustatud ja põhjalik hinnang Eesti riigivalitsemisele. Raport on väärtuslik lugemisvara aastateks, sest paljud eesmärgid ja lahenduskäigud eeldavad aastatepikkust tööd. Loodan, et OECD analüüs annab ainest aruteludeks ja konkreetseteks tegudeks poliitikuile, ametnikele ja ühiskondlikele partneritele. Eesti riigivalitsemise ees seisvad probleemid ei lahene iseenesest, nende ignoreerimine ainult süvendab killustumist ja lükkab edasi lahendusi. “Riigi röntgen” on tehtud, diagnoosid pandud ning antud mõtteainet lahenduste leidmiseks. Nüüd tuleb Eestil endal edasi tegutseda.

Tagasiside