Nr 27

Laadi alla

Jaga

Prindi

Kas Euroopa integratsiooni areng on võimalik föderaliseerumisega ühel ajal?

  • Ulrika Hurt

    Ulrika Hurt

    Tallinna Tehnikaülikooli doktorant ja projektijuht

  • Viljar Veebel

    Viljar Veebel

    Eesti Välispoliitika Instituudi vanemuurija

Föderaliseerumine saab põhineda ainult kõigi liikmesriikide nõusolekul. Alus­lepingute muutmist peavad toetama kõik liikmesriigid ja Euroopa Parlament.

Neli aastat kestnud euroala võlakriis on Euroopa Liidu poliitikud, teadlased ja avalikkuse pannud aktiivselt arutlema majanduskriisi süvapõhjuste üle.

Üha rohkemates kirjutistes ja debattides on osutatud asjaolule, et finantskriis on pigem Euroopa Liidu strukturaalsete ja institutsionaalsete ebakõlade ning tasakaalustamatuse väljendus kui kumuleerunud majanduskriisi probleemide algpõhjus.

Liikmesriikide võlgade ja valitsussektori eelarvedefitsiidi varjatud kuhjumise sisulise peapõhjusena nähakse vähest läbipaistvust liikmesriikide eelarve- ja fiskaalpoliitikas, riikideüleste institutsioonide vähest kontrolli riikide koguvõlgade ja defitsiidi üle ning selgete normide ja sanktsioonide puudumist Euroopa Liidus, mis on viinud liikmesriigid ulatuslikule finantsstabiilsust tagavate Maastrichti kriteeriumite rikkumisele (Alesina, Ardagna, Galasso 2010, 2).

Finantskriisi algpõhjused Euroopa Liidus on poliitilised ja administratiivsed, seepärast eeldab kriisi lahendamine reforme. Plaanitavad poliitilised reformid peaksid lahendama ääreriikide finantsprobleemid, hoidma ära uued võlakriisid ning samal ajal suurendama Euroopa ühistunnet ja solidaarsust. Ühe lahendusena on eelkõige Saksamaa ja Prantsusmaa poliitiline eliit näinud otsustavat Euroopa Liidu poliitilist reformimist föderatiivsete põhimõtete järgi töötavaks liiduks (De Grauwe 2010). Euroopa Liidu liikmesriigid on pärast 60 aasta pikkust evolutsioonilist integratsiooniprotsessi taas valiku ees – kas jätkata olemasoleva integratsioonimudeliga või kujuneda reformide käigus föderatiivseks liitriigiks.

Föderaliseerumise ja tsentraliseerimise plaanides on loobutud varasemast arusaamast, et Euroopa integratsioon areneb ise sujuvalt tugevaks ja harmooniliseks poliitiliseks liiduks. Poliitikud ja mõttekojad toetavad pigem ideed, et tuleb langetada otsus ning aktiivselt tegutsedes luua Euroopa Föderatsioon (Mugge 2011, 186–187).

Föderaliseerumisel tuleb arvestada võimalike riskidega, tagasilöögid reformide käigus võivad tekitada senisest suuremat usalduskriisi liikmesriikide vahel ning viia ka Euroopa Liidu rahvusvahelise usaldusväärsuse vähenemiseni.

Föderaliseerumine saab põhineda ainult kõigi liikmesriikide ühisel huvil, nõusolekul ja avatud debatil. Küsimuse, kas ja kuidas föderaliseerumise suunas liikuda, muudavad komplitseerituks eelnevad ajaloolised kogemused, erinev arusaam juba kokku lepitud Euroopa Liidu olemusest ning peamiste integratsiooniteooriate (neofunktsionalism, valitsustevaheline realistlik mudel ja vastastikuse sõltuvuse mudel) seni vähene suutlikkus toimunud arenguid ja kriise seletada.

Valitsustevahelise (neo)realistliku mudeli kohaselt lähtub Euroopa Liidu toimeloogika liikmesriikide valitsuste huvidest, koostööd tehakse tasemeni, kus see riikide huvide realiseerimisel lisaväärtust annab, ehk integratsioon on teretulnud, kuni see teenib riigi huve.

Artikli eesmärk on analüüsida, milline on põhjuslik seos föderaliseerumise, integratsiooniprotsessi, euroopastumise ja majanduskriisi võitmise vahel; kas föderaliseerumine on liikmesriikide praeguste seisukohtade juures teostatav ning missugused valikud vastaksid Eesti huvidele.

Föderaalse Euroopa loomise debatid

Euroopa poliitilise ja rahandusliku reformimise eel tuleb vastata kõigepealt küsimusele, miks ei ole föderatiivset liitu loodud varem, kui ollakse sedavõrd kindlad, et selline areng aitab lahendada Euroopa põhiprobleemid.

Debatte föderaalse Euroopa loomise teemal peeti juba 60 aastat tagasi algsete ühenduste (Euroopa Söe- ja Teraseühendus, Euroopa Aatomienergia Ühendus ja Euroopa Majandusühendus) loomisel, Maastrichti lepingu koostamisel (millega loodi Euroopa Liit) ning Euroopa tuleviku konvendis uue aastatuhande algul, kui seati eesmärk luua seniste alus- ja muutmislepingute asemele ühtne Euroopa põhiseaduse leping.

Tehtud pingutustest hoolimata jõuti iga kord järeldusele, et föderatiivne mudel, pakkudes teatud edasiminekuid riikideüleses valitsemises ja otsustusprotsessis, ei peegelda liikmesriikide ühishuve ja on integratsiooni seisukohalt perspektiivitu liigse staatilisuse tõttu. Selle tulemusena ei sisalda ei asutamislepingud, Euroopa Liidu leping ega 2009. aastal jõustunud Lissaboni leping föderatiivsuse mõistet liidu enda kohta, vaid ainult Saksamaa föderatiivse riigikorra kirjeldamisel. Üheski nimetatud lepingus ei ole seatud eesmärgiks föderatiivse liidu loomist, vaid senisest tihedam koostöö (ever closer union), riikideülesuse kasv ja integratsioon (Veebel 2002, 20–21).

Seega ei ole föderaliseerumise idee ja mudel ei aluslepingute kaudu ega olemuslikult seotud Euroopa integratsiooni senise toimimisloogikaga. Samuti ei ole valijad ühegi lepingu ratifitseerimisreferendumi käigus andnud poliitika kujundajatele mandaati föderatiivse liidu loomiseks ning liikmesriikide liitumislepingud Euroopa Liiduga ei ole arvestanud liidu võimaliku kujunemisega föderatsiooniks.

Senise ajaloolise kogemuse põhjal on Euroopa integratsiooni teoreetikud, näiteks Ben Rosamond (2000), Manuel Porto (2004), Joseph Weiler (1991) ja Simon Hix (1999), föderaliseerumise võimalikkuse ja otstarbekuse suhtes skeptilised. Peamine põhjus, mis edukat föderaliseerumist on takistanud ja võib ka edaspidi takistada, on see, et praegusest olukorrast pole võimalik sujuvalt föderatsioonile üle minna, üleminek pole otstarbekas ning mitmed liikmesriigid on põhimõtteliselt föderaalse mudeli vastu.

Näiteks väidab Joseph Weiler, et nn osaline integratsioon ehk ühenduse mudel (Pariisi ja Rooma lepingutes) on kvalitatiivselt parem liitriigi loomise ideest praegustes föderalistide plaanides. Esimesel juhul loodaks midagi sisuliselt uut – riikideülesus –, teisel juhul korrataks varasemat impeeriumite ja liitriikide loogikat (Weiler 1991). Võimalikule neoimperiaalsele ohule föderaliseerumise puhul on viidanud oma 2006. aastal avaldatud raamatus ka Jan Zielonka (Zielonka 2006), soovitades Euroopa Liidul pigem jätkata äärte suunas väheneva integratsioonitasemega konföderatsioonina, kus liidu keskel on tihedamalt integreeritud riigid ja keskusest kaugemal asuvad riigid võivad omal valikul jätta teatud poliitikad integreerimata (nii nagu see on praegu võimalik ühisraha euro ja Schengeni viisaruumi puhul).

Veelgi kriitilisemad on föderaliseerumise suhtes nn valitsustevahelise koolkonna esindajad (nt Andrew Moravcsik), kes väidavad, et valitsused juhivad ning otsustavad Euroopa integratsiooni sisu ja tempo üle, teisiti poleks liikmesriikidel huvi liidus osaledagi (Morav­csik 1998, 35–38).

Teiselt poolt pidas üks Euroopa integratsiooni alusepanijaid Jean Monnet juba ühenduste ellukutsumisel vajalikuks föderatiivset ideed toetada ja kaaluda võimaluse korral liikmesriikide lepingulist ja institutsionaalset sidumist tihedamasse ja püsivamasse föderatiivsesse liitu.

Integreeruv või föderaliseeruv Euroopa

Mille poolest erineb plaanitav föderaliseerumine liikmesriikide ja liidu praegusest võimu ning pädevuse jaotusest? Kuidas muutus teostuks?

Föderaliseerumise eesmärk on selge, ühetaoline, fikseeritud, lepingutega kinnitatud püsiv poliitiline ja institutsionaalne võimujaotus Euroopa Liidu institutsioonide ja liikmesriikide vahel koos vajalike kontrolli- ja karistusmehhanismidega. Teisisõnu, tuleb üheselt ja selgelt kindlaks määrata, mis kuulub liidu institutsioonide ja mis jääb liikmesriikide pädevusse, samuti kokku leppida, millised on sanktsioonid, kui liikmesriigid ei täida lepingutega võetud kohustusi. Muudatus peaks jätma liikmesriigid ilma võimalusest pädevuse jaotuse ja vastutuse taset vajaduse järgi sujuvalt kohandada ning kohustuste mittetäitmise korral vastutusest kõrvale hiilida. Praktikas teostuks see protsess senisest põhjalikuma ja mahukama föderatsiooni aluslepingu sõlmimisega liikmesriikide vahel ning liitumislepingute oluliste täiendustega.

Loodav föderatiivne suhe liikmesriikide ja riikideüleste keskinstitutsioonide vahel tähendaks Euroopa integratsiooniprotsessi teatud tasemel fikseerimist ja tehtud valiku lukustamist kõikide osaliste jaoks. Näiteks edaspidi ei saaks finantskriisi korral operatiivselt pädevusi ümber jaotada, nii nagu tehti 2012. aastal. Integratsioonist jääks sellisel juhul alles tulemust (pädevuste delegeerimine riikideülesele tasemele) puudutav osa, kuid peatataks protsessi ja dünaamikat (pidev pädevuste delegeerimise kasv ja kiirenemine) puudutav pool.

Mitmete integratsiooniteooria tuumikautorite arvates (Mitrany 1975; Haas 1964) ei saa institutsionaalne integratsioon pideva dünaamikata üldse eksisteerida, sest tegemist on pigem protsessi kui nähtusega. Nende kõrval on siiski ka Euroopa integratsiooni erinevaid seiskumis- ja stagneerumisfaase puudutavaid käsitlusi, mis seletavad neid perioode Euroopa integratsiooni ajaloos, kus uusi algatusi küll ellu viia ei suudetud, kuid ometi püsisid olemasolevad Euroopa ühendused stabiilselt koos (Deutsch 1968).

Föderaliseerumise käigus peaks ühtlustuma eri poliitikavaldkondade riikideülesuse tase ja riikideüleste institutsioonide pädevus üldiselt. Näiteks on praegu Euroopa Komisjoni pädevus tollipoliitika valdkonnas suurem kui hariduspoliitikas, föderatiivse liidu puhul on eesmärgiks erisusi vähendada. On ilmne, et vähemalt esimeses föderaliseerumisetapis riikideülesust täielikult ei unifitseerita, sest sellel pole liikmesriikide toetust ja see ei ole ka otstarbekas.

Kas föderaliseerumisega võib kaasneda negatiivseid asjaolusid praeguse Euroopa integratsioonimudeliga võrreldes või on see eelkõige lisaväärtust pakkuv lahendus?

Föderatsiooni loomisel peatuks harjumuslik pädevuste ning kompetentside sujuv ja pidev ülekandumine Euroopa Liidu institutsioonidele, mis on olnud integratsiooni eduloo võtmekomponendid (Nelsen, Stubb 2003, 108–109). Samuti peatuks valijate lojaalsuse, ootuste ja nende antava mandaadi sidumine riikideüleste institutsioonidega (nt Euroopa Komisjon või Euroopa Keskpank), mida asendaksid selgelt eraldi antavad mandaadid riiklikele ja kesktasandi institutsioonidele.

Kuna integratsioon edasi areneda ei saaks, jääksid teoreetiliste valikutena alles turvaline paigalseis ja võimalik föderatsiooni lagunemine. Teisisõnu, olemuselt staatiline föderalism (nähtusena) ja dünaamiline integratsioon (protsessina) välistavad teineteist, üks pakub stabiilset rahu ja paigalseisu, teine sujuvat arengut koos perioodiliste kriisidega. Mõlemat korraga paraku edendada ei saa. Otsustades föderaliseerumise kasuks, valime edasise integratsiooni peatumise.

Kas selline stabiilne, teatavas mõttes paigalseisu toov lahendus tagaks Euroopa arengu ja allesjäämise võime globaalses konkurentsis ning ühiste Euroopa väärtuste kasvu? Nähtavasti mitte, pigem oleks selline valik ratsionaalne vaid siis, kui usume, et integratsiooni paremad aastad on möödas, see mudel on ennast vähemalt selleks perioodiks ammendanud ja praeguses olukorras on peamine saavutatut hoida.

Tipp-poliitikute sõnavõttudes ja kirjutistes leiavad nimetatud probleemsed aspektid paraku harva märkimist. Föderaliseerumist esitletakse kui täiendavat lisaväärtust, mille puhul senise neofunktsionalistliku integratsioonimudeli tugevad küljed (eelkõige arenguvõime ja paindlikkus) säiliksid, kuid neile lisanduksid selgem pädevuste jaotus ja kontroll võimalike rikkumiste vältimiseks.

Föderatiivse Euroopa eelised

Debattides seotakse föderaliseerumise vajalikkust tihti viimastel aastatel euroala tabanud finants- ja majanduskriisiga, vihjates, et reformidele pole praeguses olukorras alternatiivi ning föderaliseerumine oleks järgmine loogiline etapp majandusintegratsiooni arengus, et ära hoida edasisi kriise.

Kuigi mitmete akadeemiliste mõtlejate ja poliitikute arvates on Euroopa Liit juba föderaliseerunud, on tegemist siiski pigem riikluse kui föderatsiooni tunnustega. Liitriigi komponente on eri valdkondades erinevalt, näiteks ilmnevad need ühises põllumajanduspoliitikas, kuid peaaegu puuduvad kaitsepoliitika valdkonnas. Isegi kahes peamises Euroopa integratsiooni sümboliseerivas poliitikavaldkonnas – valuutaliidu ja viisaruumi puhul – on liikmesriikidel erinevad seisukohad nii praeguse staatuse kui ka eelseisva arengu kohta. Seega vastab praegune Euroopa Liit oma institutsionaalse süsteemi ning liikmesriikide ja liidu vahelise pädevuse jaotuse loogika järgi konföderatsiooni, mitte föderatsiooni mudelile.

Kas on võimalik välja tuua põhjuslikku seost föderatiivsete valitsemispõhimõtete ja majandusliku jätkusuutlikkuse vahel, mida loodetakse saavutada eelkõige reformidega?

Paraku pole föderaliseerumise toetajate kirjutistes ja sõnavõttudes argumenteeritud selgitusi, missugusel teaduslikult tõestatud ja loogilisel viisil föderaliseerumine kui institutsionaalne protsess aitaks majandus- ja võlakriisist üle saada. Väidetakse, et rohkem euroopastumist, koostööd ja tsentraalset kontrolli on tõhusam (Ilves 2013; Rumm 2013). Kuidas see põhjusliku seose kaudu ühiseelarvesse raha juurde toob, eksporti parandab või konkurentsivõimet tõstab, seda artiklites enamasti ei selgitata.

Üldises plaanis tooks föderaalne eelarve- ja rahanduspoliitika täiendavaid piiranguid, kontrolli ja unifitseerimist, et vältida liikmesriikide valitsuste raiskamist, varjatud kulutusi ja suurenevat eelarvedefitsiiti. Praktikas peaks föderatiivne suhe looma olukorra, kus näiteks probleemidega eurotsooni liikmesriigid ei saaks enam ühisraha ja ühist solidaarsust oma laenuprobleemide lahendamiseks kasutada, asetades vastutuse ja kulu teiste liikmesriikide kanda. On muidugi ka analüütikuid, kes näevad tekkivat efekti hoopis selles, et föderatiivsel Euroopal oleks samamoodi kui USA-l lihtsam tsentraalselt võlgu tasandada ja rahapoliitilisi probleeme lahendada (De Grauwe 2010, 4–5).

Samuti oleksid liikmesriikide eelarve prioriteedid edaspidi rohkem seotud Euroopa Liidu kui terviku huvidega. Unifitseerimise negatiivse asjaoluna peaksid ülekapitaliseeritud Saksamaa ja Luksemburg ühelt poolt ning maksekriisis Kreeka ja Portugal teiselt poolt asuma piltlikult öeldes kandma sama suuruse ja tegumoega eelarvelisi standardpükse, mis mõlema grupi arengut pärsiks (Lane 2010, 2). Näiteks majandustsüklist (osa liikmesriikide majandus vajab elavdamist, samal ajal teiste majandus jahutamist) või kohalikest oludest tingitud vajadused jääksid tagaplaanile, et tagada üleeuroopaline stabiilsus.

Föderaliseerumise eesmärk on saavutada stabiilsus (eri geograafilise asendi ja eripäradega ning erineva majandusarengu tasemega) liikmesriikide ühetaolisustumise kaudu, mille käigus nõrgemate finantstervis paraneks tugevamate arengu pidurdamise arvel. Samal ajal väheneks mõlema grupi ja ka Euroopa Liidu kui terviku võime oma eripärast tulenevaid eeliseid kasutada ja neisse investeerida.

Eelarvestabiilsus föderalismi tingimustes lühiajaliselt suureneks, sest raha kasutuse kontroll paraneb. Eelnev ei tee aga olematuks asjaolu, et summaarselt vahendeid juurde ei tule – investeeringud, innovatsioon ja tootlikkus ei parane, konkurentsivõime ja eksport ei kasva. Pigem tõmbuvad tõhustunud kontrolli ja kokkuhoiu tõttu kokku eelkõige varasemad laenul põhinenud ääreriikide eelarved ja eelarvedefitsiit, mille kaasnähuna vähenevad ka neile seni kaupu ja teenuseid võlgu tarninud edukalt eksportivate liikmesriikide tulud ja eelarved. Eelneva tulemusel on järgnevatel majandusaastatel nii liikmesriikidel kui ka Euroopa Liidul summaarselt veelgi vähem eelarvevahendeid kasutada (Kregel 2011, 6–8).

Föderatsiooni aspektid, mida Euroopa Liidu finantsabi programmide raames kogenud oleme, paraku kinnitavad eelöeldut: jagades tsentraalselt ja nn Euroopa stabiilsuse huvides finantsvahendeid tootlikest ning eelarve tasakaalu hoidvatest piirkondadest (Põhjamaad, Saksamaa ja Madalmaad) ümber importivatesse ja kulutavatesse riikidesse (nagu Portugal ja Kreeka), summaarne tootlikkus ja lisandväärtus ei kasva, vaid hoopis kahaneb.

Föderaliseerumise võimalikkus praktikas

Institutsionaalse süsteemi võimalike reformide valguses tuleb analüüsida, kas föderaliseerumine on liikmesriikide poliitiliste hoiakute (nii eliidi kui ka valija tasemel) puhul teostatav.

Föderatsiooni ideel on enim toetajaid Euroopa Liidu kuue asutajaliikme (Belgia, Holland, Itaalia, Luksemburg, Prantsusmaa, Saksamaa) poliitilise eliidi hulgas. Kuuikust tõusevad omakorda esile Saksamaa ja Belgia, kellel on suuri kogemusi föderatiivse valitsemismudeliga. Seetõttu on loomulik, et tuntuimad föderatsiooni avalikult toetanud tipp-poliitikud, ühenduste algusaastail René Pleven ja Paul-Henri Spaak, 2000. aastal Joschka Fischer ning nüüd Guy Verhofstadt ja Herman Van Rompuy pärinevad kõik kuuest Euroopa Liidu asutajariigist.

Föderaliseeruvat Euroopat on aktiivselt toetanud ka Euroopa Komisjoni president José Manuel Barroso, kes rõhutas 2012. aasta detsembris Euroopa Parlamendis peetud kõnes vajadust uue aluslepingu järele, mis looks poliitilise ja majandusliidu riikide föderatsioonina (Barroso 2012).

Valitsusjuhtidest on Saksamaa kantsler Angela Merkel ja Prantsusmaa president François Hollande väljendanud 2012. aasta lõpus toimunud G7 ja Euroopa Ülemkogu kokkusaamistel valmisolekut ja toetust nn föderaliseeruvaks sammuks. Saksamaa eliidi avatus riikideülestele institutsioonidele on mitmete analüütikute hinnangul olnud juba varem märkimisväärne (Bulmer, Lequesne 2005) ning ühiskond tervikuna samuti inte­gratsioonile avatud. Tugevat konsolideerimist on toetatud just kesksetes integratsiooni valdkondades (Schengen, rahaliit), lähtudes seejuures pigem praktilistest kaalutlustest.

Prantsusmaa poliitiline eliit on samuti pooldanud riikideülesuse suurenemist ja süvenevat integratsiooni, rõhutades seejuures oma riigi õiguste, huvide ja suveräänsuse olulisust (Bulmer, Lequesne 2005).

Kolmanda tuumikriigi ja asutajaliikme Itaalia poliitilise eliidi seisukohtadest on viimastel aastatel enim kõneldud Euroopa Liidu abipakettide kontekstis, kuid integratsiooni kontekstis on Itaalia lähtunud pigem Itaalia riigi kasust. Itaalia poliitilisele eliidile on Euroopa Liidu poliitika olnud mõneti teisejärguline, seetõttu kumavad nende võimalikes föderaliseerumise toetustes läbi pigem riigisisesed huvid. Jaanuaris 2013 toimunud Itaalia parlamendi alamkoja ja Senati valimiste tulemusel kasvas tugevasti nii föderaliseerumise suhtes kriitilise Piero Grillo kui ka pigem valitsustevahelist paindliku integratsiooni mudelit (kus riigid on konföderatiivses, mitte föderatiivses suhtes) toetava Silvio Berlusconi toetus.

Föderaliseerumise stsenaariumite koostamisel tuleb arvestada, et Euroopa Liitu kuuluvad föderatsiooni suhtes optimistlike Saksamaa, Belgia, Hollandi, Luksemburgi ja Itaalia kõrval Ühendkuningriik, Soome, Rootsi, Austria, Taani, uutest liitunutest Poola, Tšehhi ja veel mitmed nii euro- kui ka föderatsiooni­idee suhtes skeptilised riigid. Need riigid ei ole viimaseil aastail ühisraha ega föderatsiooni suhtes eraldi ega koos osalemis­soovi ega toetust näidanud. Nimetatud riikide poliitilised liidrid (näiteks David Cameron ja Václav Klaus) on vastuseisu põhjendanud peamiselt sellega, et nad ei usu, et föderalismiga kaasnevad ühetaolised standardid, täiendav tsentraliseerimine, reguleeritus ja kontroll suurendaksid Euroopa Liidu kodanike heaolu ning konkurentsivõimet laiemalt.

Samuti on mitmed föderatsiooni suhtes skeptiliste riikide poliitikud (näiteks Václav Klaus) juhtinud tähelepanu tõsiasjale, et neil on liitumislepingu kohaselt õigus jätkata liikmeksolekut senises nn mitteföderatiivses liidus ja teistel liikmesriikidel puudub nende nõusolekuta õigus seda kokkulepet muuta.

Tasub meenutada, et põhiseadusliku lepingu „üha tihedama ühenduse ideele” ei pannud 2005. aastal vetot mitte euroskeptilised Briti ja Taani valijad, vaid võrdlemisi tugevalt arenevat integratsiooni toetanud Prantsusmaa ja Madalmaade negatiivse tulemusega lõppenud referendumid.

Kui mitmete nimetatud kriitiliste riikide tõrjuv suhtumine föderaliseerumisse on olnud pigem passiivne, siis Ühendkuningriigi poliitikud on võtnud enda kanda aktiivse ja hääleka kriitika, seda nii peaminister David Cameroni kui ka Iseseisvuspartei juhi ja Euroopa Parlamendi liikme Nigel Farage’i kõnes. Kriitilisest ja kohati järsust toonist hoolimata (näiteks David Cameroni nn Euroopa kõne) on nende kõned pakkunud vajalikku ainest debati jätkamiseks. Ajaloolises aspektis pole Ühendkuningriigi poliitikute häälekas kriitika erakordne, Briti poliitikud on olnud skeptilised varemgi nii Euroopa integratsiooni süvendavate kui ka föderatiivsete ideede suhtes (Margaret That­cher 1980. aastatel).

Vähemalt seni, kuni näeme neid mõneti föderatsiooniskeptilisi riike oma kaaslastena Euroopa Liidus, ei saa Euroopa Föderatsioon sündida, sest aluslepingute muutmist peavad toetama kõik liikmesriigid ning ka Euroopa Parlament. Jääb valida, kas jätkub senine lõdvalt seotud konföderatiivne ühendus või luuakse föderatsioon, aga juba palju väiksema arvuga liikmetega, kellel on selle võrra ka rohkem ühishuve (Zielonka 2006, 35). Teostatava lahendusvariandina jääb valikusse ka varjatud föderaliseerumise võimalus olemasolevate lepingute raames, mis aga valijate silmis poleks seadusjärgne.

Föderaliseerumine ja Eesti huvid

Eesti poliitilise eliidi hulgas on föderaliseerumise ideel rohkesti avalikke toetajaid, sest selles nähakse alternatiivi võimalikule kahe- või mitmekiiruselise Euroopa mudelile. Mõlema puhul ähvardaks Eestit perifeeriasse lahterdamine koos kaasnevate julgeolekuohtude ja majanduslike eeliste kahanemisega. Föderaliseerumise toetamise korral on argumentidena märgitud ka võimalust kuuluda aktiivset Euroopa Liidu arengut toetavasse tuumikrühma ja usku, et föderaalses liidus oleks väikeriikidel ja piiririikidel oma huve tõhusam esindada. Nimetatud argumentidest lähtudes on Eesti valitsuse Euroopa-poliitika toetanud föderaliseerumist.

Õiguslikus aspektis eeldab Euroopa Liidu aluslepingu muudatus föderaliseerumise suunas Eesti valijatelt referendumil täiendava mandaadi saamist. Täiendav mandaat on vajalik, et tagada loodava föderatsiooni pikaajaline legitiimsus, sest föderaliseerumise käigus muutuks oluliselt Riigikogu ja valitsuse pädevus Euroopa Liidu küsimustes. Referendum võimaldaks aktiivsemat avalikku debatti ka Euroopa arengu ja probleemide kohta laiemalt.

Eesti meedias ei ole föderaliseerumise debatte olnud piisavalt. Avaldatud on küll rohkelt föderaliseerumist toetavaid artikleid, kuid puudu jääb sisukast ja argumenteeritud kriitikast ning toetajate ja kriitikute dialoogist. Rohkem tähelepanu tuleks pöörata reformiga kaasnevate võimalike puuduste ja negatiivsete asjaolude läbikaalumisele ning vältida sildistamist, kus föderalismi kritiseerijaid üritatakse samastada Euroopa idee vastastega.

Kuidas edasi?

Föderaliseerumise vajalikkuse ja kasulikkuse üle arutledes on oluline mõista, et föderaliseerumine on Euroopa arenguteel eelkõige üks valik, millel on omad plussid ja miinused: suurema kontrolli ja jäikuse ning vähenevate eelarvedefitsiitidega kaasneb paraku see, et kohalikke huve arvestatakse vähem, paindlikkus on väiksem, liikmesriigid muutuvad ühetaoliseks ja Euroopa senise integratsioonimudeli sujuv areng on tõkestatud.

Kuigi mitmete akadeemiliste mõtlejate ja poliitikute arvates on Euroopa Liit juba praegu föderaliseerunud, on siiski tegemist pigem riikluse kui föderatsiooni tunnustega. Seejuures ei ole integratsioon mitmete teoreetikute arvates kummagagi seotud. Integratsioon liitriigi ja föderatsiooni tunnusteta on varem leidnud toetust ka Eesti Euroopa Liidu poliitikas.

Enne kui loodame föderalismist lahendust Euroopa majanduse põhiprobleemidele, vajame veenvat analüüsi ja arusaama, kuidas see praktikas toimiks. Analüüsiga saadavad argumendid võiksid aidata koguda ka föderaliseerumise suhtes skeptiliste liikmesriikide ja kodanike toetust, millest praegu reformide elluviimiseks vajaka jääb.

Kasutatud kirjandus

  • Alesina, E., Ardagna, S., Galasso, V. (2010). The Euro and Structural Reforms. – A. Alesina, R. Giavazzi (eds). Europe and the Euro. Chicago: University of Chicago Press, pp 57– 93.
  • Barroso, J. M. (2012). Address Plenary Session of the European Parliament. Strasbourg, 12 September 2012. – http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_en.htm
  • Bulmer, S., Lequesne, C. (eds) (2005). The Member States of the European Union. Oxford: Oxford University Press.
  • Cameron, D. (2013). European Speech. – Guardian, 23 January. –http://www.guardian.co.uk/politics/2013/jan/23/david-cameron-eu-speech-referendum
  • De Grauwe, P. (2010). How to Embed the Eurozone in a Political Union. – R. Baldwin, D. Gros, L. Laeven (eds). Completing the Eurozone Rescue: What More Needs to Be Done? London: Centre for Economic Policy Research, pp 29–32.
  • Deutsch, K. W. (1968). The Analysis of International Relations. Englewood Cliffs, N. J.: Prentice Hall.
  • Fischer, J. (2000). From Confederation to Federation: Thoughts on the Finality of European Integration. Speech given at Humboldt University, Berlin, 12 May.
  • Haas, E. B. (1964). Beyond the Nation-State. Stanford: Stanford University Press.
  • Hix, S. (1999). The Political System of the European Union. Basingstoke: Macmillan.
  • Ilves, T. H. (2013). Ma ei saa aru tondist, mida maalitakse föderalismi ees. – Postimees, 14. jaan.
  • Kregel, J. (2011). Debtors’ Crisis or Creditors’ Crisis? Who Pays for the European Sovereign and Subprime Mortgage Losses? Public Policy Brief no 121. Levy Economics Institute of Bard College.
  • Lane, P. R. (2010). Rethinking National Fiscal Policies in Europe. – R. Baldwin, D. Gros, L. Laeven (eds). Completing the Eurozone Rescue: What More Needs to Be Done? London: Centre for Economic Policy Research, pp 59–63.
  • Mitrany, D. (1975). The Functional Theory of Politics. New York: St. Martin’s Press.
  • Moravcsik, A. (1998). The Choice for Europe: Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. Ithaca, New York: Cornell University Press.
  • Mugge, D. (2011). From Pragmatism to Dogmatism: European Union Governance, Policy Paradigms and Financial Meltdown. – New Political Economy, vol 16, no 2, pp 185–206.
  • Nelsen, B. F., Stubb, A. (eds) (2003). The European Union: Readings on the Theory and Practice of European Integration. Boulder: Lynne Rienner.
  • Porto, M. (2004). Theory of Integration and EU Policies. Institute of European Studies Macau.
  • Rosamond, B. (2000). Theories of European Integration. New York: St. Martins Press.
  • Rumm, H. (2013). Võib-olla tõesti rahvusriikide föderatsioon? – Postimees, 14. jaan.
  • Schmidt, V. A. (2010). The European Union’s Eurozone Crisis and What (not) to Do about It. – Brown Journal of World Affairs, vol XVII, issue 1, pp 199–214.
  • Zielonka, J. (2006). Europe as Empire. The Nature of the Enlarged European Union. Oxford University Press.
  • Veebel, V. (2002). Ülekandumistõrge Euroopa integratsiooniprotsessis. Euroopa Kolledži loengud, vihik nr 18. Tartu: Tartu Ülikooli Kirjastus.
  • Weiler, J. H. H. (1991). The Transformation of Europe. – The Yale Law Journal, vol 100, no 8, pp 2403–2483.

Tagasiside