Nr 34

Laadi alla

Jaga

Prindi

Eesti rakendab Euroopa Liidu lapsehoiu soovitusi − kas ajast ees või ajal jalus?

  • Mare Ainsaar

    Mare Ainsaar

    Tartu Ülikooli ühiskonnateaduste instituudi sotsioloogia ja sotsiaalpoliitika vanemteadur

  • Häli Tarum

    Häli Tarum

    Tartu Ülikool, sotsioloogia doktorant

Lasteaiad aitavad ühiskonnas vähendada hariduslikku ebavõrdsust ja vaesust ning sellepärast tuleb muudatused lapsehoiuteenuse kättesaadavuse parandamiseks kavandada nii, et need ei vähendaks alushariduse kvaliteeti.

Uuringute järgi mõjutab lapsehoiukohtade olemasolu iivet, tööhõivet ja pereplaneerimist (Ainsaar 2013; Ainsaar, Themas 2015; Haan, Wrohlich 2011; Baizán 2009). Lapsehoid on teenus, mis tagab lapsevanemale võimaluse osaleda tööturul, eriti olukorras, kus eakad on tööturul kauem ja ei saa lapselapsi hoida. Lapsehoidu hakati paljudes riikides 1970ndatel ja 80ndatel arendama eelkõige selleks, et toetada laste saamist ning võimaldada naistel tööl käia (OECD 2011). Viimastel aastatel on tähelepanu lapsevanemate huvide tagamiselt liikunud üha enam lapse arengu toetamisele, sest varajane toetamine loob tugeva vundamendi kogu eluks. Nimelt on leitud, et lasteaedadel on positiivne mõju laste arengule (Stolk et al. 2013) ja seda võib näha abinõuna, mis aitab ühiskonnas vähendada hariduslikku ebavõrdsust ning vaesust. Sellepärast ei ole üllatav, et viimasel aastakümnel tegelevad mitmed rahvusvahelised organisatsioonid (OECD ja Euroopa Liit) lapsehoiu standardite suunamise ja edendamisega.

Artiklis anname ülevaate eelkooliealiste laste õpetamise ja formaalse hoidmisega seotud Euroopa Liidu soovitustest ning analüüsime Eesti olukorra vastavust nendele eesmärkidele. Selleks kasutame Euroopa Liidu dokumente, ametlikku statistikat ja Eesti lapsehoiu regionaalsete erinevuste uuringute (Ainsaar, Soo 2015; Ainsaar, Soo 2012) andmeid. Uuringutes kasutati andmete kogumiseks ankeetküsitlust, millele vastasid kõik Eesti kohalikud omavalitsused.

Kuna lapsehoiuna osutatav teenus võib erineda nii eesmärkide (haridus või ainult hoid) kui ka hoiu vormide poolest, toome ära selle valdkonnaga seotud olulisemad mõisted, mida artiklis kasutame. Formaalne lapsehoid on Eestis olemas enamasti lasteaia- või lapsehoiuteenusena. Lasteaiad esindavad formaalses lapsehoius haridussüsteemi. Munitsipaallasteaiad tegutsevad koolieelse lasteasutuse seaduse ja eralasteaiad erakooliseaduse järgi. Lapsehoiuteenuse osutamist reguleeritakse Eestis sotsiaalhoolekande seadusega. Lapsehoiuteenuse alla kuuluvad teenused ei pea täitma hariduslikke eesmärke. Kõigi eelnevalt nimetatud vormide kohta kasutame edaspidi terminit „lapsehoid”.

Täna istutame ise lilli. Piltidel on "Ettevõtliku kooli" programmi kuuluva Voka lasteaia Naksitrallid lapsed. – http://vokalasteaed.edu.ee/. Fotod: Berit Baun

Täna istutame ise lilli.

Nii valmivadki lillekastid – isetegemise rõõm ja tark juhendamine. Piltidel on "Ettevõtliku kooli" programmi kuuluva Voka lasteaia Naksitrallid lapsed. – http://vokalasteaed.edu.ee/. Fotod: Berit Baun

Nii valmivadki lillekastid – isetegemise rõõm ja tark juhendamine.

Õpime kalu lähemalt tundma. Piltidel on "Ettevõtliku kooli" programmi kuuluva Voka lasteaia Naksitrallid lapsed. – http://vokalasteaed.edu.ee/. Fotod: Berit Baun

Õpime kalu lähemalt tundma. Piltidel on “Ettevõtliku kooli” programmi kuuluva Voka lasteaia Naksitrallid lapsed. – http://vokalasteaed.edu.ee/. Fotod: Berit Baun

KAKS PEAMIST ARENGUSUUNDA EUROOPA LIIDUS: KÄTTESAADAVUS JA KVALITEET

Kättesaadavus

Euroopa Liidus peetakse kõige tähtsamaks eesmärgiks lapsehoiu kättesaadavuse parandamist ehk julgustatakse liikmesriike kindlustama alushariduse ja lapsehoiuteenuse võimalikult suurele osale eelkooliealistest lastest. Kättesaadavat ja kvaliteetset alusharidust ja lapsehoiuteenuseid nähakse kui vahendeid, mis loovad lastele sotsiaalsed, majanduslikud ja hariduslikud eelised ning aitavad neid ette valmistada tööturul hakkamasaamiseks. Samuti rõhutab Euroopa Komisjon (Dumčius et al. 2012), et alushariduse ja lapsehoiuteenuste kättesaadavus aitab lapsevanematel paremini ühitada töö ja pereelu ning loob võimalusi ebasoodsamas olukorras peredel (näiteks sisserändajad, madalama sissetulekuga peredest pärit lapsed jt) vaesusriskist pääseda.

Tegelik praktika lapsehoiu kasutamisel varieerub liikmesriikides oluliselt (joonis 1). 2002. aastal Barcelonas toimunud Euroopa Ülemkogul (Presidency Conclusions 2002) otsustati, et 2010. aastaks peavad liikmesriigid saavutama taseme, kus 90 protsenti kolmeaastastest kuni kohustusliku koolieani ning 33 protsenti alla kolmeaastastest lastest kasutavad formaalset lapsehoidu. Kuna paljudel liikmesriikidel jäi see eesmärk saavutamata, kandusid alushariduse ja lapsehoiuteenuste kättesaadavuse nõuded edasi nii Lissaboni kui ka „Euroopa 2020” strateegiatesse. Nii on liikmesriigid 2020. aastaks kohustatud kindlustama formaalse lapsehoiuteenuse vähemalt 95 protsendile lastele neljandast eluaastast kuni kohustusliku koolieani (Eestis 4–6-aastased). Jooniselt 1 näeme, et paljudel riikidel on selle eesmärgi saavutamiseks vaja teha jõupingutusi.

JOONIS 1. Alushariduse ja lapsehoiuteenuse süsteemis osalevate laste osakaal vanuserühmas neli kuni kohustuslik kooliiga, 2014

JOONIS 1. Alushariduse ja lapsehoiuteenuse süsteemis osalevate laste osakaal vanuserühmas neli kuni kohustuslik kooliiga, 2014. Allikas: Eurostat

Allikas: Eurostat

Euroopas on kättesaadavuse edendamise peamiseks instrumendiks kohtade jagamise põhimõtete kehtestamine (Montiejunaite et al. 2014). Näiteks on mõned riigid kehtestanud kõigile lastele alates teatavast vanusest juriidilise õiguse lapsehoiu kohtadele või muutnud alushariduses ja lapsehoius osalemise teatavas vanuses lastele kohustuslikuks (European Commission et al. 2014). Lisaks üldisele kohtade olemasolule tuleks kättesaadavuse edendamisel (Euroopa Komisjon 2012; Euroopa Liidu Nõukogu 2011; Proposals for key Principles … 2014):

  • soodustada sotsiaalset sidusust, mis tähendab eelkõige lapsehoiu kindlustamist erineva sotsiaalse taustaga lastele ja seda, et pere piiratud võimalused ei tohi olla takistuseks lapsehoiu kasutamisel;
  • muuta teenus lähtuvalt lapsevanemate huvidest paindlikumaks nii lahtiolekuaegade kui ka teenuse sisu osas, sh erivajadustega lastele;
  • töötada välja tõhusad rahastamismudelid ning leida sobiv tasakaal avaliku ja erasektori investeeringute vahel.

Juriidilise regulatsiooni poolest kuulub Eesti koos Taani, Soome, Rootsi, Norra, Saksamaa, Malta ja Sloveeniaga nende riikide hulka, kus võib kohtade tagamise süsteemi pidada heaks, sest lastele on koht süsteemis tagatud, kas vahetult pärast sündi või hiljemalt vanemahüvitise perioodi lõpuks (European Commission et al. 2014).

Lapsehoiuteenuse kättesaadavust mõjutab ka teenuse hind. Selleks et muuta teenused lapsevanematele kättesaadavaks, subsideerivad riigid teenust mitmel moel: makstakse otse teenuse pakkujatele; toetatakse maksusoodustuste kaudu, antakse lapsevanematele vautšereid, mille eest nad saavad teenuseid osta; või kasutatakse kohatasu vähendamist või kohatasust vabastamist olenevalt näiteks lapsevanemate sissetulekutest, laste arvust perekonnas, laste vanusest, lapsevanemate tööturu staatusest jne (European Commission et al. 2014). Keskmiselt katsid perekonnad 2008. aastal Euroopa Liidu liikmesriikides 14,4 protsenti kõigist alushariduse ja lapsehoiuteenustega seotud kuludest (Dumčius et al. 2012). Siiski on kohatasu lapsehoius Euroopa riikides väga erinev: pooltes riikides on alates lapse kolmandast eluaastast teenus lapsevanemale tasuta ehk avaliku sektori poolt finantseeritud. Alla kolmeaastaste laste teenused on enamikus riikides jäetud erasektori organiseerida ja selle eest peavad lapsevanemad enamasti ise tasuma (European Commission et al. 2014).

Kvaliteet

Euroopa Liidu teine oluline eesmärk on parandada kogu süsteemi kvaliteeti. Lapsehoiu kvaliteedi parandamiseks soovitatakse järgmisi meetmeid: (1) suurendada finantseerimist, (2) reguleerida juhtimist, (3) tagada seire ja hindamine, (4) parandada töötajate kvalifikatsiooni ja reguleerida töökoormust, (5) edendada õppimise ja õpetamise programme (European commission et al. 2014).

Investeeringute suurendamine väikelaste haridusse mõjutab positiivselt laste hilisemat elu.

2012. aasta Euroopa Komisjoni teatises (2012) kutsutakse liikmesriike üles haridusvaldkonda reformima ning suurendama investeeringuid haridusse ja koolitusse. Dokumendis tuuakse esile, et kuigi riigid toetavad senisest enam alus- ja kooliharidust, on investeeringud väikelaste haridusse võrreldes teiste haridustasemetega endiselt kõige madalamad ning soovitatakse seada rahastamise esmatähtsaks valdkonnaks just hariduse algtase, sest investeeringute suurendamisel väikelaste haridusse on positiivne mõju laste hilisemale elule (paremad õpitulemused, tööhõivemäär, sissetulek ja tervis).

Riigipoolse rahastamisega saab peale teenuse kvaliteedi edendamise parandada ka selle kättesaadavust. Enamik Euroopa riike toetab avalikest vahenditest mingil moel alusharidust ja lapsehoiuteenust. Kõige levinumaks alushariduse ja lapsehoiuteenuste rahastamise skeemiks on riigi ja kohalike omavalitsuste vahendite kombineerimine (Motiejunaite et al. 2014). Kolmandikus Euroopa Liidu liikmesriikides on süsteem, kus nooremate laste alusharidust ja lapsehoiuteenuseid finantseerib kohalik omavalitsus ja vanemate laste osalus kaetakse nii riigi kui ka kohalike omavalitsuste eelarvest (European Commission et al. 2014).

Tartu Sassi lasteaia Sipsikud õpivad mängides, õpetaja Karmen Sõmer. Foto: Regina Kullamaa

Tartu Sassi lasteaia Sipsikud õpivad mängides, õpetaja Karmen Sõmer. Foto: Regina Kullamaa

Uuringutest (Sylva et al. 2004) on selgunud, et alusharidust ja lapsehoiuteenust pakkuvate asutuste juhtkonnal on oluline roll teenuse kvaliteedi määratlemises – laste areng on parem asutustes, mida juhib tugev juhtkond. Samuti on alushariduse ja lapsehoiuteenuse süsteemi kvaliteedi edendamiseks vajalikud standardid ja regulatsioonid ning nende täitmise kontrollimine. Kõigis Euroopa riikides on riiklikul tasandil lapsehoiuteenuse ja alushariduse osutajatele ette nähtud õppekava või vähemalt hariduslikud soovitused, kuid enamasti rakenduvad need vanemate kui kolmeaastaste laste lapsehoiuteenustele (European Commission et al. 2014). Õppekava kindlaks määramisel peaks lähtuma teadmisest, et lapsevanemate kaasamine õppeprotsessidesse mõjutab positiivselt lapse arengut (Lindeboom, Buiskool 2013), kuid paraku on enamikus riikides see praktikas võrdlemisi vähe levinud (European Commission et al. 2014).

Lapsehoiuteenuse kvaliteedi tagamiseks kasutatakse enamikus Euroopa Liidu riikides hindamist: uute teenusepakkujate akrediteerimine ja toimivate teenusepakkujate regulaarne väline hindamine. Vanematele lastele pakutavate teenuste puhul on hindamine tavaliselt põhjalikum, samas kui nooremate vanuserühmade teenuste puhul vaadatakse enamasti ainult teenuste vastavust tervise- ja ohutusnõuetele (Motiejunaite et al. 2014). Parem kvaliteet tagatakse nendes riikides, kus alushariduse ja lapsehoiusüsteemi väline ja sisemine hindamine on kohustuslikud ning kus regulaarselt kogutakse informatsiooni olemasoleva süsteemi toimimise kohta (Dumčius et al. 2012).

Valdavalt töötab lapsehoiu ja alushariduse asutustes kolme tüüpi töötajaid: haridustöötajad (enamasti peavad olema vähemalt bakalaureusekraadiga), hooldustöötajad (enamasti nõutud vähemalt keskharidus või kesk-eriharidus) ja abitöötajad või assistendid (vähemalt keskharidusega või puuduvad hariduslikud nõuded) (European Commission et al. 2014). Kõigis Euroopa riikides töötavad vanemate lastega haridustöötajad ning kahes kolmandikus noorematele lastele mõeldud asutustes on samuti tööl haridustöötajad. Hariduslikud nõuded on siiski riigiti erinevad. Prantsusmaal, Itaalias, Portugalis ja Islandil peavad vanema vanuserühma lastega töötavad inimesed omama vähemalt magistrikraadi, samal ajal kui kümnes riigis (Belgia, Tšehhi, Itaalia, Küpros, Luksemburg, Poola, Rumeenia, Ühendkuningriik, Liechtenstein ja Šveits) ei nõuta nooremate vanuserühmadega tegelevatelt töötajatelt enamat kui keskharidust.

Uuringutest (Urban et al. 2011; European Commission et al. 2014; Dumčius et al. 2012) on selgunud, et just abitöötajate väljaõpe on oluline element, mille kaudu on võimalik teenuse kvaliteeti edendada. Umbes pooltes Euroopa riikides võivad asutused, olenemata laste vanusest, endale appi palgata abitöötajaid. Tihti on just nendel abitöötajatel, kel on lapsega kõige enam otseseid kontakte, kõige madalam kvalifikatsioon. Kuna abitöötajatel puuduvad teadmised, kuidas tegelikult haridustöötajaid nende tegevustes toetada, siis alandab abitöötaja madalam kvalifikatsioon kogu süsteemi hariduslikku taset ning lapsehoiu võimalikku positiivset mõju lapse arengule.

Kvaliteedi tagamist kindlustatakse ka laste ja töötajate suhtarvu reguleerimisega. Tavaliselt peab olema nooremate kui kolmeaastaste laste rühmas lapse kohta rohkem töötajaid kui vanemate laste rühmas (Motiejunaite et al. 2014). Mida väiksemad on rühmad ning mida enam on ühe lapse kohta töötajaid, seda kvaliteetsem on laste ja õpetajate vaheline suhtlus (Pianta et al. 2008).

KAKS LAPSEHOIU MUDELIT

Peale riigipoolse rahastuse tagamise on oluline, kuidas süsteemi juhitakse ja reguleeritakse, sest see mõjutab samuti teenuse kvaliteeti (UNESCO 2004). Alushariduse ja lapsehoiuteenuste reguleerimisel on Euroopa Liidu riikide praktikas levinud kaks korraldusmudelit: nn ühtne ja eraldatud mudel (Motiejunaite et al. 2014). Ühtses korraldusmudelis rakenduvad süsteemile ühesugused eesmärgid, regulatsioonid, rahastamise põhimõtted, teenuse saamise tingimused, toetused, õppekava ja personali kvalifikatsiooninõuded ning seda süsteemi peetakse kvaliteetsemaks (UNESCO 2010).

Ühtse mudeli kohaselt on eri vanuses lapsed samas asutuses. Süsteem kuulub ühe ministeeriumi haldusalasse (tüüpiliselt haridusvaldkonda juhtiv ministeerium) ning laste hoidmist ja harimist peetakse osaks terviklikust alusharidusest. Samuti on eri vanuses lastele tagatud sarnase kvalifikatsiooniga personal (tavaliselt nõutud kõrgharidus) ning kõigile lapsehoiu vanuseastmetele rakenduvad õppekava või haridussuunised. Enamasti tekib lastel õigus lapsehoiukohale üsna varases eas. Ühtne mudel on kasutusel Põhjamaades, Balti riikides, Horvaatias ja Sloveenias. Samas on ka nn ühtse mudeli riike, kus 1–2 aastat enne kohustuslikku alghariduse algust pakutakse alusharidust lasteaias või selleks eraldi loodud eelkoolides. Selline süsteem on kasutusel Lätis, Leedus, Soomes ja Rootsis (Montiejunaite et al. 2014).

Eraldatud mudeli puhul on kohad jaotatud alushariduse ja lapsehoiuteenust osutavate asutuste vahel lähtuvalt laste vanusest. Enamasti eristatakse lapsehoidu 0–3- ja 3–6aastastele. Vastutus teenuse korralduse, reguleerimise ja rahastamise eest on samuti jagatud mitme ministeeriumi vahel. Haridussuunised rakenduvad tavaliselt ainult 3–6aastastele lastele, samal ajal kui nooremate vanuserühmade lapsed kasutavad vaid hoidmise teenust. Nõuded töötajate kvalifikatsioonile on olenevalt osutatava teenuse tüübist samuti erinevad ning õigus teenust saada sõltub lapse vanusest. Tavaliselt on vanemal vanuserühmal seadusest tulenev õigus lapsehoiukohale. See mudel on kasutusel Belgias, Tšehhis, Itaalias, Küprosel, Luksemburgis, Poolas ja Slovakkias (Montiejunaite et al. 2014).

Mitmes Euroopa riigis on kasutusel nii ühtse kui ka eraldatud mudeli komponendid (Motiejunaite et al. 2014). Kuigi alushariduse eest vastutab üks ministeerium, võib noorematele ja vanematele lastele pakutav hoiuteenus erineda personalile seatud nõuete, ettevalmistuse ning finantseerimise poolest. Näiteks Bulgaarias, Taanis, Saksamaal, Hispaanias ja Austrias antakse alusharidust eraldi asutustes, kas noorematele või vanematele lastele või samas asutuses kõigile vanuserühmadele koos.

Euroopa Komisjoni  raporti (Dumčius et al. 2012) kohaselt on mitmed eraldatud mudeliga riigid hakanud rakendama vanematele vanuserühmadele mõeldud meetmeid (näiteks hariduslikud suunised) üha enam ka noorematele vanuserühmadele. Hariduslikud nõuded määratletakse kas samades alusdokumentides, mis rakenduvad kõigile vanuserühmadele (näiteks Iirimaal), ja/või siis eraldi nooremate ja vanemate vanuserühmade lapsehoiuteenuseid reguleerivates seadustes (näiteks Belgias, Kreekas, Hispaanias, Maltal, Ungaris, Rumeenias ja Türgis).

EESTI EUROOPA VÕRDLUSES

Lapsehoiu mudel

Eestis rakendatakse ühtset lapsehoiusüsteemi mudelit. Munitsipaal- ja eralasteaiad kuuluvad eelkoolieelse hariduse süsteemi, mis on haridus- ja teadusministeeriumi vastutusvaldkonnaks. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse järgi vastutavad lapsehoiu korralduse eest Eestis kohalikud omavalitsused, kellel on kohustus tagada oma territooriumil elavatele lastele lasteaias lapsehoiukoht alates lapse 1,5. eluaastast. Kuigi seadusega on selline nõue kehtestatud, siis tegelikkuses on ligi pooltel Eesti kohalikel omavalitsustel selle nõude täitmisega probleeme (Ainsaar, Soo 2015). Eestis on lubatud korraldada lapsehoidu ka sotsiaalhoolekande seaduse alusel, kuid seda tuleb lugeda pigem lisavõimaluseks, mida saab kasutada ainult vanemate nõusolekul. Nimelt lubavad 2015. aasta seadusemuudatused vanemale tema nõusolekul pakkuda lasteaiakoha asemel ka lapsehoiuteenuse kohta, kuid kohustavad samas kohalikku omavalitsust katma lapsevanemale võimaliku hinnavahe. Samas ei ole Eestis kehtestatud eelkoolieelse hariduse kohustust.

Eestis vastutavad lasteaia finantseerimise eest täiel määral kohalikud omavalitsused ning riik ei kata ka lasteaiaõpetajate palku, nagu seda tehakse põhi- ja keskkooli õpetajate puhul. Kuigi formaalselt vastutab Eestis tavalaste lapsehoiu seadustiku väljatöötamise eest haridus- ja teadusministeerium, tegeleb lapsehoiu teemaga üldiselt ka sotsiaalministeerium. Ajaloolistel põhjustel on katsed arendada ühtset lapsehoiu monitooringu süsteemi pärandunud siseministeeriumist sotsiaalministeeriumisse. Sotsiaalministeeriumi aktiivsus seadusandluse valdkonnas, lapsehoiu monitoorimisel ja rahastusvõimaluste leidmisel tuleneb osaliselt ka ministeeriumi motivatsioonist tegelda perede ja tööhõive teemadega. Samuti on sotsiaalministeeriumi tegevusi survestanud lapsehoiuteenuse osutajate huvirühmad. Need arengud viisid 2015. aastal konkreetsete tegevusteni, et ette valmistada seaduseelnõu, mis „looks ühtse lapsehoiu mudeli” ehk ühendaks endas nii haridussüsteemi kui ka lapsehoiuteenuse elemente. Sisuliselt on tegemist siiski ettepanekuga muuta olemasolevat ühtset lasteaedadel põhinevat hariduspõhist süsteemi ning rakendada (nooremate laste) lapsehoidu enam madalamaid, mitte haridussüsteemi elemente.

Kättesaadavus

Lapsehoiuteenuste kättesaadavus sõltub nõudluse ja pakkumise vahest. 2015. aasta lapsevanemate uuring (Ainsaar, Soo 2015) näitas, et 90 protsenti Eesti lapsevanematest sooviks kasutada formaalset lapsehoidu (st lasteaed, ametlik lapsehoiuteenuse pakkuja). Tegelikult kasutab Eestis formaalset hoidu umbes 70 protsenti kuni seitsmeaastaste laste vanematest (Roots 2013), ülejäänud laste eest hoolitsevad kas pereliikmed kodus või on palgatud lapsehoidja.

Eurostati esitatud andmed Eesti kohta näitavad formaalse lapsehoiu kasutamise kiiret kasvu alates 2005. aastast. Formaalse lapsehoiu kasutamine sõltub eelkõige lapse vanusest (joonis 2). Näiteks 3–7aastastest lastest ei kasutanud aastal 2013 formaalset lapsehoidu vaid üheksa protsenti Eesti lastest, aga alla kolmeaastaste laste seas oli mittekasutajaid 80 protsenti. Samuti on viimastel aastatel suurenenud absoluutarvudes formaalset lapsehoidu kasutavate laste arv. Eelkõige on toimunud kasv kohaliku omavalitsuse lasteaias või lasteaed-koolis käivate laste arvelt (2300 lapse võrra ajavahemikus 2012‒2015). Tegemist on pikemaajalise suundumusega – laste arv hakkas munitsipaallasteaedades kasvama juba alates 2008. aastast. Munitsipaallasteaias käivate laste arvu suurenemine on iseloomulik just maapiirkondadele (valdadele), sest linnades on munitsipaallasteaedades käivate laste arv hoopiski 600 lapse võrra vähenenud ning kõige kiiremini kasvanud just eralasteaedades käivate laste arv. Maapiirkondades on kasvanud ka kohalike omavalitsuste finantseeritud lapsehoiuteenuse kasutajate arv. Silma paistab ka see, et võrreldes 2011. aastaga on 2015. aastaks Eestis kokku suurenenud ka väljaspool oma elukohajärgset omavalitsust lapsehoidu kasutavate laste arv.

Eestis on olemas lapsevanemate nõudlus lapsehoiukohtade järele ja riigi huvi täita „Euroopa 2020” eesmärke, mille kohaselt peaks 95 protsenti 4‒6aastastest lastest osalema formaalses lapsehoius. Eestil on selle eesmärgi täitmiseni veel mõned sammud astuda (joonis 2). Kui Euroopa Liidu riikides keskmiselt osales 2014. aastal 94,3 protsenti kõigist lastest vanuses neli eluaastat kuni kohustuslik kooliiga formaalses lapsehoius, siis Eestis oli 4‒6aastaste laste osalemismäär 91,7 protsenti. Kuigi noorematele ehk alla kolmeaastastele lastele kehtestatud kättesaadavuse kriteeriumit ei ole otseselt „Euroopa 2020” strateegia raames kirja pandud, siis sageli võrreldakse riike selle indikaatori alusel rahvusvahelistes uuringutes. Nii Eestis kui ka mitmes teises Euroopa Liidu riigis on probleemiks just noorema vanuserühma osalemine formaalses lapsehoius. Eurostati andmetel osales Euroopa Liidu riikides keskmiselt alla kolmeaastastest lastest formaalsel hoiuteenusel 30 protsenti. Eestis on see näitaja viimastel aastatel kaheaastaste seas Euroopa Liidu keskmisest kõrgem ja üheaastaste laste puhul samal tasemel.

JOONIS 2. Lasteaedades käivate laste määr 1995–2015, laste vanus, protsent

JOONIS 2. Lasteaedades käivate laste määr 1995–2015, laste vanus, protsent. Allikas: Statistikaameti andmebaas laste vanuseline määr koolieelsetes lasteasutustes

Allikas: Statistikaameti andmebaas laste vanuseline määr koolieelsetes lasteasutustes

Enamik formaalset lapsehoidu kasutavate Eesti lastest käis 2015. aastal lasteaias või lastesõimes (90%) ning kümnendik sotsiaalhoolekande seaduse alusel töötavas lapsehoius (Ainsaar, Soo 2015). Eestis kasutavad madalama haridusega inimesed formaalset lapsehoidu vähem kui kõrgema haridusega lapsevanemad, kuid formaalse lapsehoiu kasutamine ei ole seotud lapsevanemate sissetulekutega (Roots 2013). Kuigi lapsevanematel on soov kasutada formaalset lapsehoidu, siis tihti pole see võimalik peamiselt sellepärast, et lasteaeda ei saa kohta.

Nii võibki Eesti lapsehoiusüsteemi suurimaks probleemiks pidada lasteaiakohtade regionaalset puudust. 2015. aastal ei suutnud umbes pooled Eesti kohalikud omavalitsused tagada kõigile oma territooriumil elavatele lastele lasteaiakohta (Ainsaar, Soo 2015). 2015. aasta maikuus oli 49 protsendil kohalikest omavalitsustest lasteaiajärjekord ning võrreldes varasemate aastatega on lasteaiajärjekorraga kohalike omavalitsuste arv märkimisväärselt kasvanud. Samuti on kasvanud ka järjekorras olevate laste arv. Kõige enam oli lasteaiajärjekordades 1,5–3aastaseid lapsi, kuid palju oli kuni 1,5aastaseid ning lasteaiakohata lapsi ka 3–7aastaste laste seas (7%).

Kuigi lasteaiajärjekorrad on viimastel aastatel pikenenud, ei näita see siiski samas suurusjärgus kasvavat kohtade puudust, sest järjekorrad on pikenenud ka lapsevanemate arvelevõtmise süsteemi paranemise tõttu. Samuti on lapsed järjekordades igaks juhuks ka siis, kui nad veel kohta ei vaja. Samas ei saa lapsehoiukohtade puudust pidada fiktiivseks probleemiks. Sotsiaalministeeriumi soovitusel lisati 2015. aasta uuringusse (Ainsaar, Soo 2015) näitaja selle kohta, kui palju lapsi soovis 2014/2015. õppeaastal lasteaiakohta saada, kuid ei saanud seda. Selliseid lapsi oli Eestis kokku 2290. Neist 61 olid nooremad kui 1,5 eluaastat; 1962 lasteaiakohata jäänud last olid 1,5–3aastased ning 256 kolmeaastased ja vanemad. Seega erineb järjekorras olevate laste arv ja kohta mitte saanud laste arv oluliselt. Samas on olukord piirkonniti siiski väga erinev. Uuringu kohaselt on suurimad probleemid lasteaiakohtadega suuremates linnades, Tallinnas, Tallinna ümbruses, Tartus ja Raplamaal.

Euroopa Liidus on viimastel aastatel järjest enam hakatud esile tooma vajadust lapsehoiuasutuste lahtiolekuaegade paindlikkuse järele, et soodustada lapsevanemate töö ja pereelu ühitamise võimalusi (European Commission et al. 2014). Uuringu kohaselt (Ainsaar, Soo 2015) avatakse lasteaiad Eestis enamasti kell seitse hommikul ja need on lahti kuni kella seitsmeni õhtul. Viimastel aastatel on lahtiolekuaegasid üha enam standarditud. See tähendab, et lasteaedu, mis oleksid näiteks lahti suveperioodil, tööpäevaõhtutel või ka nädalavahetustel, on vähem. 2015. aastal oli Eestis ainult viis kohalikku omavalitsust, kus oli lasteaed, mis oli avatud enne kella seitset hommikul või pärast kella seitset õhtul, või ka puhkepäevadel.

Lapsehoiu kättesaadavust mõjutab ka teenuse rahastamine ning hind lapsevanematele. Ainult kohtade olemasolu ja taskukohase hinna kombinatsioon tagab lapsevanematele võimaluse naasta tööturule (Haeck et al. 2015). Eestis on seadusega reguleeritud ühe lapse eest makstav tasu lasteaias. Lapsevanemate kaetav lapsehoiukoha maksumus ei tohi lasteaias olla suurem kui 20 protsenti miinimumpalgast, kuid sellele tasule lisandub laste toiduraha, mis ei ole reguleeritud.

Uuringust (Ainsaar, Soo 2015) selgus, et 2015. aastal maksid lapsevanemad Eestis munitsipaallasteaedades keskmiselt 15 protsenti kogu lapsehoiukoha maksumusest. Kuigi lapsehoiukoha kogumaksumus, sh teenuse hind lapsevanemale jätkab kasvu, siis on suhteline teenuse hind lapsevanemale Eestis teiste Euroopa riikide keskmisega võrreldes samal tasemel (Euroopas 14%) ja ei põhjusta veel suuri probleeme. Samas on Eesti lapsevanemate poolt kaetava lapsehoiukoha tasu suuruse osas suured piirkondlikud erinevused. Uuringu kohaselt varieerus lapsevanema tasu ühe lapse lasteaiakoha eest nullist kuni 85 euroni kuus.

Ainult lapsehoiukohtade olemasolu ja taskukohane hind tagavad lapsevanematele võimaluse naasta tööturule.

Tegelikkuses rahastatakse lapsehoidu Eestis riigi ja kohalike omavalitsuste eelarvest, lapsevanemate poolt, Euroopa Liidu struktuuritoetustest ning muudest vahenditest. Analüüsid (Ainsaar, Soo 2012; 2015) on näidanud, et lapsehoiukoha maksumus ühe lapse kohta on maapiirkondades kõrgem kui linnades. Maapiirkondade lapsehoiukoha kõrgem maksumus on seletatav mastaabiefektiga ehk väiksemate lapsehoiu rühmade ja asutuste puhul on kulu lapse kohta suurem. Samas oli lapsevanemate poolt kaetud kohatasu lapse kohta maapiirkondades keskmiselt madalam kui linnades (Ainsaar, Soo 2015). See tuleneb ilmselt nii turunõudluse kui ka poliitiliste tegurite kombinatsioonist.

Kokkuvõttes võib varasematele uuringutele (Ainsaar, Soo 2012; 2015) toetudes öelda, et lapsehoiukohtade kättesaadavuse puhul on kohalikele omavalitsustele kõige suuremateks probleemideks lapsehoiukorralduse rahastamine ja seadusega pandud koha kohustuse täitmine eriti kiire rahvaarvu kasvuga piirkondades. Laste arvu vähenemine tulevikus lahendab osaliselt kohtade puuduse probleemi mõnes piirkonnas, kuid regionaalsed erinevused nõudluses jäävad püsima ka tulevikus. Lisaks mõjutab lapsehoiukohtade arvu nõuetele vastava kvalifikatsiooniga lasteaiaõpetajate olemasolu ja neile konkurentsivõimelise töötasu tagamine. Lasteaiaõpetajad on teinud ettepanekuid (Reinpõld 2015), et lapsehoiukohtade rahastamine võiks toimuda samade reeglite alusel nagu praegu koolide rahastamisel ja õpetajate palkade üle otsustamisel ehk siis riigi poolt. Samuti on lapsehoiu arengu puhul toodud probleemina esile nii poliitikute kui ka avalikkuse hoiakut, mis näeb lasteaedu kui hoiuasutusi ja lasteaeda ei peeta õppeasutuseks (Ainsaar, Themas 2015). See on ka põhjus, miks lasteaiaõpetajad tunnevad, et nende töö ei ole ühiskonnas samaväärselt väärtustatud kooliõpetaja tööga ning töö tasustamine on jäetud kohalikest võimalustest lähtuvaks.

Kvaliteet

Iseloomulikult nn ühtsele lapsehoiusüsteemile on Eestis koolieelsete lasteasutuste tegevus suhteliselt detailselt reguleeritud. Eesti õigusaktides on juba sisuliselt kõik Euroopa Liidu soovituste kohased standardid ja regulatsioonid olemas. Lapsehoiu kvaliteedi puhul võib kõige olulisemaks pidada just õppekavade ja personali kvalifikatsiooniga seonduvat regulatsiooni. Kõige detailsemalt ja rangemalt on määratletud lasteaedade ehk koolieelsete lasteasutuste nii pedagoogide kui ka direktori kompetentsus- ja haridusnõuded.

Detailse ülevaate Eesti koolieelsetele lasteasutustele ja lapsehoiuteenuse pakkujatele õigusaktides sätestatud nõuetest on teinud Reisberg (2015). Alljärgnevalt refereerime selle analüüsi peamisi tulemusi. Munitsipaallasteaedade personali miinimumkoosseis ja tööaeg on reguleeritud ja nii moodustavadki munitsipaallasteaia miinimumkoosseisu direktor, õppealajuhataja, pedagoogid (vastavalt rühmade arvule), logopeed ja eripedagoog. Kõigi nimetatud ametikohtade jaoks on sätestatud kvalifikatsiooni miinimumnõuded, sh peab lasteaiaõpetajatel (nii era- kui ka munitsipaallasteaias) olema  kõrgharidus ja pedagoogilised oskused, erandkorras piisab keskharidusest.

Haridustegevuse tagavad mitmed dokumendid, mis on seotud õppetegevuse ja lapse arengu jälgimisega: õppekava, lasteasutuse tegevuskava, õppe- ja kasvatustegevuse päevik, koolivalmiduskaart ning detailsed tervisekaitsenõuded päevakavale. Samuti on kehtestatud miinimumnõuded lasteaia maa-alale, hoonele, ruumidele, sisustusele, ruumide korrashoiule, toitlustamisele, tervise edendamisele ja päevakavale. Lasteaedade kasvatustegevuse aluseks olev õppekava peab järgima riikliku õppekava nõudeid. Kooskõlas Euroopa Liidu soovitustega tuleb kaasata õppeprotsessi arendamisse lapsevanemaid.

Selleks et tagada lasteaedade kvaliteet ja kontrollida, et lasteaiad seadustes sätestatud nõudeid täidaks, soovitab Euroopa Liit rakendada erinevaid hindamissüsteeme. Era- ja munitsipaallasteaedade sisemise hindamise mehhanismidena on Eestis kasutusel kaks meedet: arengukava koostamine ja sisehindamine. Samuti tehakse mõlema asutuse puhul välist hindamist ehk riiklikku ja haldusjärelevalvet, mille eest vastutab haridus- ja teadusministeerium. Eralasteaedade puhul on lisaks eelnevalt nimetatud meetmetele kasutusel ka audiitorkontrolli järelevalve funktsioon.

Lasteaia töö kvaliteeti mõjutab ka lasteaiaõpetajate/abitöötajate ja laste suhtarv rühmas. Munitsipaal- ja eralasteaedades tohib maksimaalselt ühes tavarühmas olla 24 last, kellega töötavad üks abiõpetaja ja reguleerimata arv õpetajaid, kuid enamasti on õpetajaid siiski üks. Seega on lasteaedades ühe õpetaja kohta ette nähtud 12 last.

Kui era- ja munitsipaallasteaedade kvaliteedinõuded on õigusaktides sätestatud, siis sotsiaalhoolekande seaduse alusel pakutav lapsehoiuteenus on nõrgalt reguleeritud ja ei vasta Euroopa Liidu lapsehoiusüsteemi soovituslikele nõuetele. Lapsehoiuteenus ei ole ametlikult alusharidussüsteemi osa ja nii pole teenusele kehtestatud ka hariduslikke eesmärke. Samuti ei ole teenuse pakkujatel kohustust teha sisehindamist, koostada arengukava ega ühtegi muud meedet, mille kaudu teenuse kvaliteeti edendada. Lapsehoidjatena võivad töötada kõik, kes on omandanud lapsehoidja kutsetunnistuse või erialase kõrghariduse ning on läbinud tervisekontrolli. Samas on kvalifikatsiooninõue seatud vaid tööle asumise hetkeks ehk lapsehoidjaid ei atesteerita. Samuti võib problemaatiliseks pidada seda, et lapsehoiuteenuse osutajad ei ole kohustatud tegema koostööd logopeedide ja eripedagoogidega, samas kui lasteaedades kuuluvad need spetsialistid personali miinimumkoosseisu. Lapsehoidja võib väljaspool oma kodu ruume hoida maksimaalselt kuni kümmet üle kolmeaastast last, kuid seaduses ei ole sätestatud rühma suurus. See tähendab, et rühmas võib korraga olla ka rohkem lapsi kui lasteaedades nii kaua, kuni lapsehoidja kohta pole rohkem lapsi kui kümme.

2015. aastal tehtud seadusemuudatuse kohaselt võib lasteaedades senise kahe õpetaja asemel rakendada nn 1+2 süsteemi ehk üks kvalifikatsiooninõuetele vastav õpetaja võib töötada koos kahe abiõpetajaga. 2015. aasta lõpus Tallinnas ja Tartus läbi viidud fookusrühmades, kus osalesid lapsehoiu valdkonna spetsialistid ja eksperdid, anti uuele süsteemile vastuolulisi hinnanguid (Ainsaar, Themas 2015). Selgus, et ühelt poolt on selline lahendus kasulik nendes Eesti piirkondades, kus napib kõrgema haridusega spetsialiste või soovitakse raha kokku hoida. Samas tõid valdkonna spetsialistid välja, et nende seniste kogemuste põhjal on abiõpetajate hariduslik ja kutseoskuste tase väga ebaühtlane ning õpetajatel ei ole aega ega oskusi abiõpetajate koolitamisega tegeleda ehk need muudatused on tehtud kvaliteedi arvelt.

Lapsehoiuteenus ei ole alusharidussüsteemi osa ja teenusele pole kehtestatud hariduslikke eesmärke.

Uut süsteemi on kritiseerinud ka Saar (2016) väites, et kaks kõrgharidusega õpetajat panustavad laste haridusse rohkem kui üks kõrgharidusega õpetaja ning uue süsteemi korral väheneb lapsevanemate ja õpetajate omavaheline suhtlus. Samuti arvab Saar, et kuna lasteaiaõpetaja võib uue seaduse versiooni kohaselt ise läbi viia erialatunde (ujumis-, liikumis- ja muusikatunnid) ehk selleks ei pea enam tööle võtma erialaspetsialiste, siis võib see lasteaias kaasa tuua vastavate tegevuste ärajäämise. Uut 1+2 süsteemi peavad ka artikli autorid lapsehoiu kvaliteedi koha pealt negatiivseks muudatuseks, sest nagu varem välja toodud rahvusvahelised uuringud on leidnud, võib just abiõpetajate madalam kvalifikatsioon õõnestada lapsehoiu kvaliteeti. Seega, mida rohkem on lastega tegelemas madalama kvalifikatsiooniga spetsialiste, seda küsitavam on alushariduse üldine kvaliteet. Ainsaare ja Themase (2015) läbi viidud fookusrühma intervjuudest selgus, et organisatsiooni poolt vaadates on Eestis üheks suuremaks lapsehoiusüsteemi puuduseks madalad palgad, mis ei motiveeri inimesi sellesse valdkonda tööle minema. Samas leidsid fookusgrupis osalenud, et mitmeid probleeme annab lahendada konkreetse asutuse töökorralduse kaudu ja need ei vaja seaduste muutmist. Osalejad mainisid korduvalt, et lastega tegelevad töötajad peaksid olema väga hea ettevalmistusega, eriti just nooremate lastega töötavad inimesed, sest ainult tugeva erialase ettevalmistusega spetsialistid oskavad märgata erivajadusega lapsi ning nende probleeme lahendada. Teiselt poolt soovisid mitmed maavalitsuste töötajad lapsehoidja tegevusloa andmisel veel suuremat paindlikkust haridusnõuete osas, mis võib meie hinnangul olla aga ohuks üldisele teenuse kvaliteedile.

Eesti lapsehoiusüsteemi suuremaid puudusi on madalad palgad, mis ei motiveeri inimesi sellesse valdkonda tööle minema.

KOKKUVÕTE

Eelnevalt tõime välja, et Eestis on juba olemas lapsehoiusüsteem, mis vastab reguleerituselt ja standarditelt Euroopa Liidu soovitustele. Eriti eesrindlikuks võib pidada lapsehoiu kvaliteedi tagamisega seotud seadusandlust. Lapsehoiu peamiseks puudujäägiks Eestis on kohtade regionaalne kättesaadavuse probleem ehk kõigile soovijatele pole piisavalt lapsehoiukohti. Viimastel aastatel on järjekorras olevate laste arv kasvanud ja juhul, kui kriitilistes piirkondades ei teki kohti juurde, jääb olukord sarnaseks ka lähitulevikus.

Viimastel aastatel on riik oma tegevusega ühelt poolt soovinud muuta lapsehoiu kättesaadavamaks ehk toetanud uute kohtade loomist Euroopa Liidu struktuurivahenditest. Teiselt poolt on aga alandatud kvaliteedinõudeid ehk lasteaiaõpetajate puhul on mindud üle uuele 1+2 süsteemile ning vähendatud lastega töötavate inimeste haridusnõudeid. Kuigi need muudatused võivad parandada lapsehoiu kättesaadavust, on see ohuks alushariduse kvaliteedile, mida lapsevanemad on seni kõrgelt hinnanud.

Euroopa Liidu nõuete täitmise seisukohast on oluline, et enne toimiva lapsehoiusüsteemi põhimõttelist muutmist tuleks hoolikalt kaaluda, et muudatused ei ohustaks praeguse süsteemi kvaliteeti, kuhu poole muu Euroopa on alles teel. Olemasolevat lapsehoiusüsteemi on hiljem keeruline taastada ning ümberkorralduste pikaajalised kahjulikud mõjud võivad ületada kasulikke. Kuigi Eesti lapsehoiusüsteemi peamine probleem on olnud kohtade kättesaadavus, ei tohiks seda kvaliteedi arvelt lahendada.

SOOVITUSED TULEVASTEKS LAPSEHOIUVALDKONNA MUUDATUSTEKS

Kättesaadavuse edendamine

  • Riik peaks toetama kohalikke omavalitsusi, kus on probleeme lapsehoiukohtadega.

Kvaliteedi parandamine

  • Lapsehoiusüsteemi arendamisel tasuks kaaluda kombinatsioone vastutuse ja koostöö jagamisel, et tagada mitme ministeeriumi (haridus-, sotsiaal-, siseministeerium) jätkuv huvi valdkonna vastu ning garanteerida lapsehoiu olukorra pidev monitooring. Eesti senine praktika näitab, et ressursside jagamise ja poliitiliste otsuste puhul jõutakse edukate tulemusteni valdkondades, kus olukorra lahendamisest on huvitatud mitu institutsiooni ja ministeeriumi.
  • Paljud regionaalsed probleemid lapsehoiuteenuse arendamisel on seotud vahendite piiratusega. Lapsehoiusüsteemi on vaja rohkem raha. Ressursside vähesus on üks põhjus, miks napib lasteaiaõpetajaid. Ühe lahendusena võiks kaaluda lasteaiaõpetajate tasustamise viimist haridus- ja teadusministeeriumi vastutuse alla, nagu see on kooliõpetajate puhul. Samas võiks kohalikule tasandile jääda õigus leida õpetajate palkadeks täiendavaid rahalisi vahendeid.
  • Täpsemat analüüsi vajaks alla kolmeaastaste laste teenusele kehtestatud standardid. Kuigi lapsehoiuspetsialistid ja -eksperdid väljendasid fookusrühma intervjuudes (Ainsaar, Themas 2015) soovi, et bürokraatiat tuleks lasteaedades vähendada, tasub analüüsida, kuivõrd võib see ettepanek seada ohtu väikelastele pakutava teenuse kvaliteedi.
  • Eestis on olemas surve lapsehoiuteenusele kehtestatud standardite vähendamiseks kvantiteedi ehk kohtade arvu suurendamise eesmärgil. Kuigi seeläbi võib lapsehoiu kättesaadavus paraneda, ei ole suund kooskõlas arengutega Euroopas. Juhul kui lasteaedade ja lapsehoiuteenuste standardite ühtlustamise hinnaks on lastega tegelevate inimeste kvalifikatsiooni vähenemine, võivad sellel muudatusel olla pikaajalised kõrvalmõjud. Lahenduseks oleks praeguse süsteemi raames lasteaia kui alusharidusasutuse kohtade arvuga seotud probleemide lahendamine. Lapsehoid sotsiaalhoolekande seaduse raames võib jääda vanemate jaoks alternatiivseks valikuks.

Lastega tegelevate inimeste kvalifikatsiooni vähenemisel võivad olla pikaajalised kõrvalmõjud.

Lapsehoiusüsteem

  • Edaspidises arendustegevuses tasuks riigi tasemel keskenduda eelkõige lasteaedade süsteemi väljaarendamisele.
  • Säilitada tasub praegune lapsehoiuvõimaluste mitmekesisus, tehes kindlalt vahet, et lasteaiad (eelkoolieelsed haridusasutused) on seaduse poolt vanematele ja lapsele kindlustatud alates lapse 1,5 eluaastast ja lapsehoiukohad on lapsevanemate jaoks alternatiiv.
  • Kohalikel omavalitsustel peaks säilima lapsehoiu korralduse küsimustes teatud autonoomsus, sest regionaalsete eripärade tõttu võivad parimad lahendused olla erinevad.

KASUTATUD KIRJANDUS

Tagasiside