Riigikogu Toimetised Ühiskondlik-poliitiline ajakiri

Kohalik demokraatia ja Euroopa kohaliku omavalitsuse harta

• 

  Sulev Lääne

  MTÜ Polis president, Tallinna Ülikooli õppejõud

• 

  Sulev Mäeltsemees

  Tallinna Tehnikaülikooli emeriitprofessor

• 

  Vallo Olle

  Õiguskantsleri vanemnõunik

Kohaliku omavalitsuse mõte on selles, et kohaliku elu küsimusi lahendaks kogukond ise just sellele linnale või vallale sobival moel. Riik võib kohalikule omavalitsusele seaduse alusel panna ka riiklikke ülesandeid, ent nende täitmiseks tuleb anda riigieelarvest piisavalt raha. Kuidas on Eesti omavalitsuste roll kujunenud alates Euroopa Nõukogu kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimisest Riigikogu poolt 1994. aastal ja millised on murekohad? Lugu põhineb kolme autori artiklil „Local Self-Government in Estonia“ kogumikus „Local Self-Government in Europe“.

Euroopa Nõukogu kohaliku omavalitsuse hartal (edaspidi harta) on väga suur tähtsus demokraatia arengule Eestis. Selle unikaalse rahvusvahelise lepingu mõjud on avaldunud ja avalduvad nii riigisisestes õigusaktides, kohalike omavalitsuste ja nende liitude toimimises kui ka kohtupraktikas.

30 AASTAT EUROOPA KOHALIKU HARTA RATIFITSEERIMISEST RIIGIKOGUS JA EESTI ÕIGUSKORD

Harta ratifitseeriti Riigikogu poolt 28. septembril 1994 reservatsioonideta. Seega tähistame 2024. aastal ratifitseerimise 30. aastapäeva.

Tegelikult leidsid harta põhimõtted Eesti õiguskorras rakendamist aga juba varem. Tänu Soome Linnade Liidu juhtide Jussi-Pekka Alaneni ja Heikki Telakivi kaasabile sai dokument Euroopa Nõukogust saadetuna Sulev Läänele kättesaadavaks juba varem ja selle mõjud avaldusid Eesti õiguskorras ja praktikas juba 1980. aastate lõpul Eesti kohaliku omavalitsuse süsteemi taastamise käigus (Ludvig, Lääne ja Mäeltsemees 2015).

Harta printsiibid kajastuvad paljuski meie põhiseaduse 14. peatükis. Omavalitsustemaatikat analüüsiti Põhiseaduse Assamblees. Harta olulisusele Eesti põhiseaduses on viidanud ka Soome eksperdid, näiteks valdkonna tuntud asjatundjad professor Aimo Ryynänen ja siseministeeriumi omavalitsuste osakonna peadirektor Juhani Nummela. Autorid märkisid, et Eesti, siirdudes diktatuurist demokraatiasse, on soovinud luua ühiskonna üleminekuks kindlustunde tugeva omavalitsuse näol ning koos sellega andnud ka vastavad põhiseaduslikud garantiid. Autorid nimetavad Eesti põhiseaduses toodud kohaliku omavalitsuse garantiisid isegi harta põhimõtete näidismudeliks (Nummela & Ryynänen 1993).

Eelnevaga haakub ka valitsuse moodustatud Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuande kohaliku omavalitsuse osa. Põhjaliku analüüsi Eesti põhiseaduse kohaliku omavalitsuse sätete kohta esitas ekspertiisikomisjonile Saksa õigusteadlane professor Rolf Stober, kes muu hulgas märkis: „Eesti põhiseaduse XIV peatükk on pühendatud kohalikule omavalitsusele. Seaduse ülesehituselt erineb Eesti põhiseadus Saksa põhiseadusest, mis mainib kohalikku omavalitsust üksnes põhiseaduse art. 28 peatükis „Liit ja liidumaad“. Eraldi väljatoomine põhiseaduses näitab erilist väärtustamist, mida Eesti parlament kohalikule oma­valitsusele osaks laseb saada.“ (Stober 1997) Eesti põhiseaduse kohaliku omavalitsuse tugevaid seoseid hartaga on märkinud ka teised eksperdid.

Harta kui Euroopa kohaliku omavalitsuse pikaajalise arengu „kontsentraat“ jätab liikmesriikidele suhteliselt avarad võimalused demokraatiat tagava õigusruumi ning omavalitsuslikku elukorraldust kindlustava süsteemi teostamiseks. Näiteks märgitakse eel­nimetatud põhiseaduse ekspertiisikomisjoni raportis: „Nagu Põhiseaduse Assamblee, nii ka komisjon ei saavutanud vaatamata pikale vaidlusele üksmeelt küsimuses, kas Eesti kohaliku omavalitsuse staatus on määratud riigikesksest või kogukondlikust kohaliku omavalitsuse teooriast lähtuvalt. Põhiseaduse tekst kujutab enesest kompromissi. Paragrahv 154 lõige 1 viitab lähtumisele kogukondlikust ja lõige 2 riiklikust teooriast, samas võib paragrahvi teksti mõista ka selliselt, et just lõige 1 määrab riigikesksuse, lubades kohaliku omavalitsuse üksusel tegutseda seaduste alusel iseseisvalt, ning lõige 2 kogu­konnakesksuse, andes garantii riigi vastu. Omavalitsusteooria eelistust ei määra ka Euroopa kohaliku omavalitsuse harta, millega Eesti on ühinenud. Harta regulatsioon on samavõrra lahtine, kui Eesti põhiseaduse regulatsioon. Võib arvata, et harta eesmärk on kohaliku omavalitsuse võimuvolitusi suurendada: Harta preambula rõhutab kohaliku omavalitsuse rolli demokraatliku juhtimise tagajana ning omavalitsusele ulatusliku autonoomia andmise vajadust, kuid kogukondliku omavalitsusteooria selgeid tunnuseid ei esitata harta preambulas ega sisus“ (Varul et al. 1998).

Harta olemust on avatud ka mitmes riigikohtu lahendis, samuti valdkonna analüüsides. Näiteks on ilmunud põhjalik kogumik „20 aastat Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat ja selle tähendus Eestile“, milles on ära toodud mitmete poliitikute ja kohaliku omavalitsuse ning teadlaste esindajate artiklid (Lääne et al. 2006). Põhjalik on samuti harta toimimist käsitlev artikkel „Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ja tema mõju Eesti kohaliku omavalitsuse õigusruumile ja toimimisele“, autoriteks on Sulev Mäeltsemees, Sulev Lääne, Kalle Merusk, Vallo Olle ja Eerik-Juhan Truuväli (Ludvig, Lääne ja Mäeltsemees 2018).

Väga oluline on ka harta toime analüüsimine erinevate Euroopa riikide lõikes, sealhulgas Läänemere piirkonnas. Oluline, võrdleval käsitlusel põhinev allikas on näiteks Eesti, Läti, Leedu ja Poola kohta koostatud artikkel „The restoration of municipal self-governments in Estonia, Latvia, Lithuania and Poland in the 1990s“ kohaliku omavalitsuse süsteemi taastamise ja selle protsessi seoste kohta hartaga (Kisiel et al. 2018a). Selles käsitletakse kohaliku omavalitsuses taastamist Eestis, Lätis, Leedus ja Poolas 1990. aastatel. Tuleb märkida, et 1991. aastaks oli harta jõustunud viieteistkümnes Euroopa Nõukogu liikmesriigis. See Euroopa konventsioon sätestab must valgel demokraatliku kohaliku omavalitsuse standardid. Arusaadavalt oli uutel demokraatlikel riikidel – Eestil, Lätil, Leedul ja Poolal – väga vaja seda eeskuju järgida niipea, kui see osutus poliitiliselt võimalikuks. Kohalikku omavalitsust puudutavad riigisisesed õigusaktid koostati hartat silmas pidades isegi enne, kui need riigid selle rahvusvahelise lepingu allkirjastasid. Artiklis antakse üksikasjalik ülevaade selle kohta, kuidas hartas sätestatud väärtusi riigisiseses õiguses kohaldatakse.

Koostöös valmis ka teine analüüs, mis puudutas eelkõige kohalike omavalitsuste valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskondlikust elust, nagu see on sätestatud Eesti, Läti, Leedu ja Poola põhiseadustes (Kisiel et al. 2018b). Eestil, Lätil, Leedul ja Poolal on demokraatlikud põhiseadused. Läti naasis 1922. aasta algse põhiseaduse juurde, millele lisati hiljem mitmeid sätteid, sealhulgas kohaliku omavalitsuse kohta. Kõik neli riiki ratifitseerisid harta 1990. aastatel, seetõttu koostati uued põhiseadused (v.a Läti) hartat silmas pidades. Praegu on harta nende nelja riigi õiguskorra lahutamatu osa ja seda kohaldatakse vahetult haldus- ja kohtumenetlustes. Harta ei ole ülimuslik riikide põhiseaduste suhtes, kuid evib suuremat õigusjõudu parlamentide poolt vastuvõetud lihtseadustest ning haldus­organite kehtestatud määrustest.

Kohaliku omavalitsuse olemasolu on Eesti, Leedu ja Poola põhiseadustes selgelt tagatud. Lätis sisaldab põhiseadus vaid mõningaid kohaliku omavalitsusega vahetult seotud sätteid. Siiski on artikkel 1 iseseisva kohaliku omavalitsuse tugevaks väljenduseks. Idee, et märkimisväärne osa avalikest asjadest on hallatud iseseisvalt valitavate omavalitsustega, on riiklikes põhiseadustes eraldi käsitletud – sõnastustes kuulutavad kolm põhiseadust kohaliku omavalitsuse haldusteenuste detsentraliseerimist. Siiski toob põhjalik uurimine põhiseaduslike garantiide osas esile ka selgeid erisusi.

Eesti rahvas saavutas omariikluse 1918. aastal suuresti tänu väljakujunenud omavalitsustraditsioonidele.

Kohaliku omavalitsuse tihedatele seostele Eesti riikluse loomise ja taastamisega on viidatud põhiseaduse kommenteeritud väljaandes (2020), kus on tõdetud, et „Eesti rahvas saavutas omariikluse 1918. aastal suuresti tänu väljakujunenud omavalitsustraditsioonidele. Seega sai riik toimiva kohaliku omavalitsuse näol juba iseseisvuse kehtestamisest alates endale tõhusa toe ühiskonnaelu demokraatlikul korraldamisel. 1980. aastate lõpus alanud kohaliku omavalitsuse taasloomine andis olulise panuse taastatava Eesti omariikluse demokraatliku aluse kujundamisse“.

Harta temaatikat käsitletakse ka mitmes analüüsis, sh RiTo nr 48 ilmunud Sulev Lääne, Katri-Liis Lepiku, Mikk Lõhmuse, Innar Liivi, Sulev Mäeltsemehe, Jüri Ratase ja Jan Trei artiklis „Kogukondlik haldus ja kohalik omavalitsus – side ajalooga teel tulevikku“ (Lääne et al. 2023). Artikli autorid uurivad kohaliku omavalitsuse ja kogukondliku halduse arengut Eestis, tuues esile selle protsessi ajaloolisi juuri ning kohaliku omavalitsuse rolli demokraatias. Autorid arutlevad väärtuste ja reeglite muutumise üle tänapäeva maailmas, samuti kriiside mõju üle, sealhulgas majanduskeskkonna ja kliimamuutuste temaatikat, ja tehisintellekti arengu küsimuste üle. Artiklis rõhutatakse põhiseaduse ja harta olulisust kohaliku omavalitsuse autonoomia tagamisel. Demokraatlikult ja tõhusalt toimiv kohaliku tasandi haldus, jäädes vahetult seotuks ajaloolis(t)e kohaliku halduse mudeli(te)ga, on oluline riigi stabiilsusele. Vajalik on suurendada finantsautonoomiat ja kohalikku vastutust. Artikkel toob välja, et kohaliku omavalitsuse rahastamine on hetkel ebapiisav ning sõltub keskvõimu toetustest. Ehkki Eestis on mõningaid edusamme saavutatud, tuleb tegeleda kohalike maksude süsteemi edasiarendamisega ja kohalike omavalitsuste õiguste tugevdamisega. Kohalikud omavalitsused peavad olema valmis kohanema uute tehnoloogiate ja andmepõhise poliitikakujundamisega. Koosloome kontseptsioon, mis rõhutab rahva kaasamist poliitikakujundusse, on tõhus viis parandada avalikke teenuseid ja tugevdada demokraatiat. Artikli autorid rõhutavad, et tulevik nõuab hästi ettevalmistatud reforme ja koostööd kohalike ja valitsus­asutuste vahel, et tagada tasakaalustatud areng ning rahva kaasamine kohaliku elu korraldamisse. Valdade ja linnade tugevdamine ja teaduspõhine arendamine on võtmetähtsusega, et Eesti oleks jätkusuutlik ning valmis demokraatliku valitsemise uuteks väljakutseteks.

Harta ratifitseerimise 30. aastapäev oli oluline ka omavalitsuspäeva kui riikliku tähtpäeva kontekstis – nii Võrus toimunud Eesti IX omavalitsuspäev (Võrumaa Arenduskeskus 2024) kui ka Kiilis toimunud Harjumaa IV omavalitsuspäev (Kiili vallavalitsus 2024) olid sellele pühendatud.

Riigikogu esimees Lauri Hussar ütles 18. novembril 2024 Riigikogu valges saalis deklaratsioone vastu võttes, et tänavu möödub kohaliku omavalitsuse aluste seaduse vastuvõtmisest 35, Euroopa kohaliku omavalitsuse harta heakskiitmisest 30 ja Euroopa Liiduga liitumisest 20 aastat ning see annab hea võimaluse teha kokkuvõtteid, kuhu oleme jõudnud ning milline on omavalitsuste suutlikkus kohalikku elu korraldada. „On hea meel, et Eesti omavalitsuspäeval keskenduti nii tähtsale teemale nagu kultuuriline eripära, mille edendamine on võti just maapiirkondade omavalitsuste jaoks,“ ütles ta ning lisas, et väga olulised on ka Harjumaa oma­valitsuspäeva ettepanekud, mis käsitlevad liikuvuse väljakutseid. Tema kinnitusel jätkavad ettepanekute arutamist Riigikogu komisjonid (Kangro 2024).

Harta üks olulisemaid juhtmõtteid on koostöö arendamine ning seda peavad omavalitsuspäeva kui riikliku tähtpäeva kontekstis tähtsaks nii riigi ja kohalike omavalitsuste ning nende liitude kui ka ülikoolide ja kolmanda sektori esindajad. Tallinna Ülikooli rektori Tõnu Viigi sõnul on omavalitsuspäeva formaat hea platvorm teadlaste, poliitikute, kohalike kogukondade ja omavalitsuste esindajate kokku toomiseks, et ühistes aruteludes leida võimalusi omavalitsuste ees seisvate väljakutsete lahendamiseks. Nii Võrus käsitletud kultuurilise eripära hoidmine kui Kiilis arutatud liikuvuse väljakutsed on teemad, millega kohalikud omavalitsused igapäevaselt tegelevad ning mille arendamisesse panustamine läbi teadmussiirde on üks olulisi ülikooli eesmärke.

Võru linnapea Kalvi Kõva on seisukohal, et Võrus toimunud Eesti IX omavalitsuspäeval sai igakülgselt kinnitust asjaolu, et kultuurilise eripära alalhoidmine ja arendamine on väga oluline kõigis Eestimaa piirkondades. Selles peitub piirkondade elujõud. Vastuvõetud deklaratsioonis on kirjas terve rida konstruktiivseid ettepanekuid riigi keskvalitsusele ja kohalikele omavalitsustele piirkondade kultuurilise eripära senisest tõhusamaks toetamiseks. Siinkohal tasub tuua esile, et punase niidina läbib neid ettepanekuid mõte riigi ja kohalike omavalitsuste hästitoimiva omavahelise koostöö vajadusest.

Võrus toimunud Eesti IX omavalitsuspäeva ja Kiilis toimunud Harjumaa IV omavalitsuspäeva deklaratsioonide üleandmine Riigikogu valges saalis

Foto: Merje Meisalu

Kiili vallavanem Aimur Liiva on seisukohal, et Harjumaa omavalitsuspäev oli väga sisukas ning tõi kokku esindusliku seltskonna vastava valdkonna arvamusliidreid ja poliitikuid ning ettekannetes pakutud ülevaade aitas probleemide teadvustamisele palju kaasa. Tallinna linnapiirkond on viimase 20 aasta jooksul tundmatuseni muutunud, lähivaldade elanikkond on kasvanud 60 000 inimese võrra ning Tallinna endasse on lisandunud 70 000 inimest. Ettevõtted, kus töötab kokku kümneid tuhandeid Tallinna inimesi, on samal ajal kolinud linnast välja. See on toonud kaasa autoliikluse märkimisväärse kasvu mõlemas suunas ning üks võimalik lahendus peitub eri transpordiliikide paremas integreerimises.

MTÜ Polis president, Tallinna Ülikooli õppejõud Sulev Lääne toob esile, et Võrus toimunud omavalitsuspäeva teema „Kultuuriline eripära on piirkondliku elujõu allikas“ kajastas väga hästi toimunud sisukaid arutelusid. Ettekannetes toodi esile näiteks võrokeste, setode, mulkide ja kihnlaste vaade oma kultuurilisele eripärale. Töötubades aga toimusid ühised teadlaste, poliitikute ja praktikute arutelud pärimuse ja noorte ning hariduse, loomemajanduse teemal, samuti võeti jutuks kultuur maal ning riigi ja omavalitsuse läbirääkimised ning ülesanded kultuuri edendamisel. Sama põhimõtet järgiti Kiilis toimunud omavalitsuspäeval, kus teemaks liikuvuse väljakutsed muutuva asustuse tingimustes. Ettekanded andsid seejuures erinevaid vaatekohti kajastades sisendi töötubadesse, kus eraldi analüüsiti liikuvuse väljakutseid valglinnastumise ja hajaasustuse tingimustes. Pea aastase ühistegevuse tulemused võeti kokku deklaratsioonides, mis nüüd Riigikogus ka üle antakse, rõhutas Lääne.

Tallinna linnapiirkond on viimase 20 aasta jooksul tundmatuseni muutunud, lähivaldade elanikkond on kasvanud 60 000 inimese võrra ning Tallinna endasse on lisandunud 70 000 inimest.

Eesti Linnade ja Valdade Liidu asedirektor, Viimsi vallavolikogu aseesimees Jan Trei märgib, et Eesti IX omavalitsuspäeva ja Harjumaa IV omavalitsuspäeva deklaratsioonide üleandmine Riigikogu juhatusele, valitsusele ning Eesti Linnade ja Valdade Liidule on oluline. Deklaratsioonide koostamisse on kaasatud liidu liikmed ning omavalitsuspäeva deklaratsioonid kajastavad omavalitsustele olulisi teemavaldkondi ja väljakutseid. Liidu vaates võetakse parim osa omavalitsuspäeva deklaratsioonide ettepanekutest ja mõtetest kaasa ka riigi keskvalitsuse ja Eesti Linnade ja Valdade Liidu riigieelarve läbirääkimistele. Samuti lisatakse need valdkonna seadusloome ettepanekutesse, et esindada parimal moel kohalikke omavalitsusi ning lahendada omavalitsuspäeva deklaratsioonides sisalduvaid kohalike omavalitsuste ettepanekuid. Omavalitsuspäeva ideede realiseerimine eeldab ka keskvalitsuse ja Riigikogu poliitilist tahet, ütles Trei (Kitsing 2024).

SEOSED SULEV LÄÄNE, SULEV MÄELTSEMEHE JA VALLO OLLE ARTIKLIGA „LOCAL SELF-GOVERNMENT IN ESTONIA“ KOGUMIKUS „LOCAL SELF-GOVERNMENT IN EUROPE“

Eelnevalt toodi esile, et harta teemat on käsitletud mitmes teadusartiklis. Samas on mitu neist ilmunud vaid inglise keeles. Seetõttu on RiTo käesolevas numbris Sulev Lääne, Sulev Mäeltsemehe ja Vallo Olle artikli „Local Self-Government in Estonia“ eesti keeles (osaline) avaldamine oluline samm selle lünga täitmiseks. Tegemist on seni kõige põhjalikuma harta toimet Eesti kontekstis analüüsiva artikliga, mis ilmus kirjastuse Lex Localise kogumikus „Local Self-Government in Europe“ (Lääne, Mäeltsemees ja Olle 2021).

Artikkel on rahvusvaheliselt pälvinud lugejate laialdast huvi. Selles mõtestatakse Eesti põhiseaduse ja teiste omavalitsusvaldkonda reguleerivate õigusaktide sisu ning toimimist. Samuti käsitletakse teiste Euroopa riikide ning Euroopa kohalike ja piirkondlike omavalitsuste kongressi (CLRAE) Eestiga seonduvaid dokumente. Põhiseaduse ja harta sätted loovad koostoimes kohaliku omavalitsuse korralduse alused ning sätestavad omavalitsustagatised. Senistest valdkonna analüüsidest eristub artikkel veel ulatusliku riigikohtu praktika (48 kohtulahendit) kajastamise poolest. Niisugust Eestiga seonduvat monograafilist artiklit varem avaldatud ei ole.

Koguteose „Local Self-Government in Europe“ toimetajad, valdkonna tunnustatud teadlased Boštjan Brezovnik, Istvan Hoffman ja Jarosław Kostrubiec rõhutavad muu hulgas, et analüüsi keskne element on harta standardid, selle rakendamist ning kohaliku omavalitsuse viimaste aastakümnete ümberkujundamist ja reforme analüüsivad artiklid. Riikides ilmnevad erineval kujul võimu tsentraliseerimise ja kontsentreerimise tendentsid. Raamatus on tugevalt esindatud õigusteaduslik käsitlus, kuid siiski on selle fookuses kohaliku omavalitsuse fenomeni laiem sotsiaalteaduslik analüüs.

Lex localis – Journal of Local Self-Government on väga tunnustatud rahvusvaheline teaduslik ajakiri, mis keskendub kohalike omavalitsuste poliitika, halduse ja juhtimise teemadele. Ajakiri avaldab artikleid, mis aitavad kaasa kohalike omavalitsuste teooriate ja praktikate arengule, olles seega väärtuslik allikas nii teadlastele kui ka praktikutele üle maailma, andes ülevaate erinevatest kohaliku omavalitsuse mudelitest ja kogemustest. Ajakiri on tuntud oma rangete retsenseerimisprotsesside poolest, mis tagab avaldatud artiklite kõrge kvaliteedi ja usaldusväärsuse.

Artiklis käsitletakse harta sätete realiseerimist Eestis ning sellega seonduvaid arenguid, sh õigussüsteemi muudatusi, kohaliku omavalitsuse toimimist ja sellega kaasnevaid väljakutseid, haldusreforme, koostööd, järelevalvet jne. Vaatluse alla võetakse ka omavalitsuse taastamise ja arengu teema. Eriline koht on Eesti põhiseaduse (eriti selle paragrahvide 154–160) ja harta põhimõtete, mis määravad kindlaks omavalitsuste õigusi ja kohustusi, realiseerimisel. Kohalike maksude vähesus omavalitsuste eelarvetes ja omavalitsus­üksuste rahaline sõltuvus riigist on märkimisväärsed probleemid. Neid küsimusi on esile tõstetud ka Euroopa kohalike ja piirkondlike omavalitsuste kongressi (CLRAE) aruannetes. Poliitikute, praktikute ning teadlaste algatusel loodi MTÜ Polis, et ühiselt analüüsida kohaliku omavalitsuse küsimusi ja arendada reforme.

Kokkuvõttes seisavad Eesti kohalikud omavalitsused seniste õiguste ja majandusliku autonoomia tugevdamise väljakutsete ees, pidades arutelusid regionaalse koostöö ning valdade ja linnade rahastamise üle. Artiklis rõhutatakse vajadust suurendada kohalike omavalitsuste finantsautonoomiat ning parandada riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste koostööd.

Tõlkes avaldatud artikli osad kajastavad Eestis praegu väga aktuaalseid teemasid: peatükk 4 „Kohaliku oma­valitsuse üksuste piiride kaitse“, peatükk 5 „Haldusstruktuurid ja vahendid kohaliku omavalitsuse üksuste ülesannete täitmiseks“, peatükk 8 „Kohalike omavalitsuste üksuste rahalised vahendid ja finantssüsteem“. Järgnevalt vaadeldakse lähemalt arenguid, mis täpsemalt seonduvad tõlgitud peatükkidega.

KOHALIKU OMAVALITSUSE FISKAALAUTONOOMIA

Harta täitmist monitoorib CLRAE, mille regulaarsetel raportitel on oluline koht harta täitmise mõistmiseks. 2024. aastaks on neid Eesti kohta koostatud neljal korral: 2000. aastal CPL 81 (2000); 2010. aastal CPL 294 (2010); 2017. aastal CPL 401 (2017) ja 2023. aastal CPL (2023) 45-03. Viimases, 2023. aasta raportis märgitakse, et:

1. 2017. aastal läbi viidud haldusterritoriaalsel reformil on olnud üldiselt positiivne mõju.
2. on suurenenud tehnoloogia kasutamine nii haldus- kui demokraatlikel eesmärkidel. Elanikel on nüüd rohkem kaasamisvõimalusi ning lihtsam ja sujuvam juurdepääs teenustele ja teabele nii e-teenuste, e-osaluse kui e-kaasamise protsesside kaudu, mis on Eesti kohaliku omavalitsuse sektoris tõhusalt kasutusele võetud.
3. 2018. aastal loodud Eesti Linnade ja Valdade Liidu roll laieneb ja tuntus kasvab ning organisatsioonil on valdu ja linnu arendav, neid keskvõimu tasandil esindav ja neile nõu andev funktsioon.
4. Loodud on regionaal- ja põllumajandusministeerium, mis tegeleb riigis kohaliku omavalitsusega.

Harta realiseerimisel on väga oluline, kuidas järgitakse selle artiklit 9 „Kohalike võimuorganite rahalised vahendid“, mis sätestab järgmist.

1. Kohalikel võimuorganitel on riikliku majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt kasutada.
2. Kohalike võimuorganite rahalised vahendid on vastavuses neile põhiseaduse ja seadustega seatud kohustustega.
3. Vähemalt osa kohalike võimuorganite rahalistest vahenditest tuleb kohalikest maksudest ja koormistest, mille suuruse nad võivad seadusega lubatud piires ise määrata.
4. Rahandussüsteem, millele tuginevad kohalike võimuorganite rahalised vahendid, peab olema piisavalt mitmekülgne ja paindlik, et pidada sammu neile pandud ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegeliku muutumisega.
5. Väiksemate rahaliste vahenditega kohalike võimuorganite kaitseks on vajalik rakendada rahalise ühtlustamise mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete finantsallikate ja kulutuste ebaühtlast jagunemist. Need mehhanismid või meetmed ei kahanda kohalike võimuorganite otsustamisvõimet oma volituste piires.
6. Kohalike võimuorganitega konsulteeritakse, kuidas ümberjaotatavad rahalised vahendid neile eraldada.
7. Kui võimalik, ei seostata kohalikele võimuorganitele eraldatavaid toetusi konkreetsete projektide finantseerimisega. Toetuste saamine ei võta kohalikult võimuorganilt ära tema põhivabadust tegutseda oma jurisdiktsiooni piires omal äranägemisel.
8. Laenu võtmiseks kapitali investeerimise otstarbel on kohalikel võimuorganitel juurdepääs riiklikule kapitaliturule seadusega lubatud piires.

Eestis on omavalitsuste fiskaalautonoomia jätkuvalt suur väljakutse. Eelkõige on kohalike maksude osakaal kohalikes eelarvetes väga väike. Raporti kohaselt saavad Eesti kohalikud omavalitsused 1,5 protsenti kogu valitsussektori maksu­tuludest, mis on OECD riikidest väikseim (OECD keskmine on 20 protsenti). Mõõdetuna osakaaluna SKTst, on Eesti kohalike omavalitsuste osakaal 0,3 protsenti, mis on jällegi kõige väiksem OECD riikidest (OECD keskmine on viis protsenti). Kohalikud omavalitsused sõltuvad suuresti keskvalitsuse toetustest, millest paljud on ette nähtud delegeeritud funktsioonide täitmiseks.

Suurt tähelepanu on kohaliku oma­valitsuse majanduslikele, sh rahanduslikele probleemidele pööranud riigikontroll. Näiteks riigikontrolli 19. detsembri 2022 aruandes Riigikogule „Omavalitsuste rahastamine toetusfondist“ on analüüsitud, miks ei edene kohaliku omavalitsuse üksuste toetusfondi ümberkujundamine valdade ja linnade finantsautonoomia suurendamiseks. Riigikontrolli kokkuvõttes auditeerimise tulemuste kohta märgitakse, et 2017. aastal läbi viidud haldusreformi üks peamisi eesmärke oli tekitada Eestis suuremad ja võimekamad omavalitsused, kes muu hulgas suudaksid olla ka tugevad ja usaldusväärsed partnerid keskvalitsusele. Jätkusammuna sooviti omavalitsustele üle anda rohkem õigusi ja vastutust. Muu hulgas pidi rahandusministeeriumi eestvedamisel ja valitsuse heakskiidul algatatud plaan suurendama linnade ja valdade finantsautonoomiat, kaotades riigilt tuleva toetusfondi rahalt kasutuspiirangud.

Raporti kohaselt saavad Eesti kohalikud omavalitsused 1,5 protsenti kogu valitsussektori maksutuludest, mis on OECD riikidest väikseim.

Selle plaani teoks tegemine on aga jäänud toppama, sest osa ministeeriume ja omavalitsusi ei usalda üksteist. Nii ongi omavalitsuste õigus otsustada ise oma tulude ja nende kasutamise üle Eestis jätkuvalt märksa piiratum kui näiteks Põhjamaades. Riik on omavalitsuste eel­arvetuludest u 20 protsendi ulatuses ette ära otsustanud, milleks on õige raha kasutada. Riigikontrolli hinnangul on rahandusministeerium teinud aastate jooksul tõhusat tööd, arvutades läbi eelarvega seotud võimalused suurendada oma­valitsuste otsustusõigust ja koos sellega ka vastutust ning loobuda raha sildistamisest, kuid plaani teostamine on täitevvõimu ja seadusandliku võimu otsuste ootel.

Omavalitsuste finantsautonoomia suurendamise plaanis on jäänud konkreetsust edasise osas üha vähemaks ja omavalitsuste raha kasutuspiirangutest loobumise lõpptähtajad on nihkunud järjest kaugemasse tulevikku (algsest 2021. aastast on saanud analüüsidokumentides juba 2035 jne).

Riigikontrolli olulisemad tähelepanekud:

1. Auditiga kogutud info viitab, et kasutuspiirangute kaotamine toetusfondi toetustelt seisab ennekõike haridus- ja teadusministeeriumi, sotsiaalministeeriumi, majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi ning omavalitsuste vastastikuse usaldamatuse taga, sellest ülesaamine eeldab otsuseid ja kokkuleppeid.
2. Ministeeriumid pelgavad, et valdkonda senimaani suunatud raha läheb piirangute kaotamise järel omavalitsuses edaspidi mujale (nt õpetajate palgaraha teedesse ja vastupidi), omavalitsused omakorda seda, et riik kehtestab edaspidi täiendavaid valdkondlikke nõudeid, mille kuluvajadust rahastamismudel arvesse ei võta.

Õigusriigi ja demokraatliku ühiskonna toimimise oluline tunnus, mis on fikseeritud ka hartas, on haldusstruktuurid ja ressursid kohalike omavalitsuste ülesannete täitmiseks.

Õiguskantsleri aastaülevaates 2022/2023 märgitakse, et Eesti põhiseadus tagab kohalikule omavalitsusele autonoomia ehk õiguse otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi iseseisvalt. Riigikogu, valitsus ja ministeeriumid peavad järgima kohaliku omavalitsuse autonoomiat. Mõistagi on ka vallad ja linnad kohustatud oma tegevuses järgima põhiseadust ja teisi seadusi. Kohalik omavalitsus peab austama isikute põhiõigusi ja -vabadusi, säästma maksumaksja raha ning ajama asju ausalt. Demokraatliku Euroopa kohaliku omavalitsuse ühtsed aluspõhimõtted määrab kindlaks Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ja selle lisaprotokoll. Kohalik omavalitsus ei ole valitsuse ega ministeeriumide allasutus, kuid ei ole ka nii-öelda riik riigis. Kohaliku omavalitsuse mõte on selles, et kohaliku elu küsimusi lahendaks kogukond ise just sellele linnale või vallale sobival moel. Seejuures tuleb vallal ja linnal tegutseda seaduslikult. Riik peab kohalikule omavalitsusele olema toeks: asjad tuleb seada nii, et vallal ja linnal oleksid sobivad hoovad ning jätkuks raha kohaliku elu edendamiseks. Riik võib kohalikule omavalitsusele seaduse alusel panna ka riiklikke ülesandeid, ent nende täitmiseks tuleb anda riigieelarvest piisavalt raha. Kohalik eelarve ja riigieelarve on eraldi eelarved.

Oluline on ka kohaliku omavalitsuse tegevuse õiguslik kaitse kohtus, arvestades seejuures hartas sätestatut. Kohaliku omavalitsuse volikogud on korduvalt pöördunud riigikohtu poole ning harta vastavatele sätetele on sageli tuginetud ka riigikohtu lahendites. Hartas fikseeritu on leidnud kajastamist samuti Riigikogu aruteludes ja otsustustes, sh seadustes. Viimase aja riigikohtu praktikast kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatiste suhtes võib esile tuua näiteks üldkogu 05.07.2024 otsust, milles hinnati Põlva ja Räpina vallavolikogu ning Tartu linna­volikogu taotlusi tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis sätestaksid omavalitsusüksustele sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) §-ga 22¹ pandud kohustuste täieliku rahastamise riigieelarvest. Selles kohtulahendis on mitmeid põhiseaduslike tagatiste suhtes olulisi sedastusi.

1. Põhiseaduse § 152 lg 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 ei näe kohaliku omavalitsuse volikogule ette sedavõrd üldise nõude esitamise võimalust, milles nõutakse riigikohtult tunnistada põhiseadusvastaseks see, et Riigikogu pole täitnud riigikohtu üldkogu 2010. a otsust nr 3-4-1-8-09 niisuguste õigustloovate aktide andmata jätmise kohta, mis sätestaksid, millised seadusega omavalitsusüksustele pandud kohustused on omavalitsus­likud ja millised riiklikud. 2010. aastal oli kohtuotsuse aluseks siiski Tallinna linnavolikogu taotlus, mille esemeks olid konkreetsed õigusaktid. Olukorras, kus riigikohus pidas volikogu kitsama taotluse lahendamisel vaidluse algpõhjusena asjasse­puutuvaks üldisemat ebaselgust riiklike ja omavalitsuslike kohustuste eristamisel (viidatud otsuse punkt 90), oli põhjendatud vastavate normide puudumise põhiseadusvastaseks tunnistamine (PS § 152 lg 1). See aga ei tähenda, et omavalitsusüksustele endile peab olema tagatud võimalus algatada nii lai vaidlus uuesti. Ka erineb praegune olukord enne riigikohtu 16. märtsi 2010 otsust kehtinud olukorrast. Seadusandja asus pärast viidatud kohtuotsust seaduste tasemel eristama omavalitsuslikke ja riiklikke ülesandeid. Kui mõni konkreetne kohustus on endiselt määratlemata selliselt, et see riivab põhiseaduslikku omavalitsustagatist, on omavalitsusüksusel õigus algatada selle kohta selgelt piiritletud kohtuvaidlus (punktid 103–104).
2. Omavalitsusüksuse rahastamise ebapiisavust ei tule alati hinnata kõigi omavalitsuslike ülesannete suhtes tervikuna. Mõeldav on ka lähenemine, et hinnatakse üksnes konkreetselt uue kohustusliku ülesande või olemasolevale kohustuslikule ülesandele uue kohustuse lisamisega kaasnevate kulude rahastamise piisavust. Omavalitsusüksusel on võimalik näidata ära, kui palju tema olemasolevad kulud uue kohustusega suurenesid ning kui palju suurendas riik tema rahastamist või vähendas teisi ülesandeid ja kohustusi. Kui selgub, et uute kulude katteks eraldatud rahast ei piisa lisandunud kulude katmiseks, võib omavalitsusüksusel olla õigus nõuda rahastuse suurendamist. Niisugune nõue tuleb erandina jätta rahuldamata, kui kohus veendub, et omavalitsusüksusel on eelarve pingestumisele vaatamata piisavalt vara kohustuslike omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Kirjeldatud nõude saab vald või linn esitada halduskohtule (halduskohtumenetluse seadustiku § 44 lg 5). Kaebuses saab omavalitsusüksus näiteks ära näidata, kui palju suurenes SHS §-s 22¹ ette nähtud rahastamis­kohustuse tõttu tema 2024. aasta kulu väljaspool kodu osutatavale üldhooldusteenusele ja kui palju saab ta selle lisakulu katteks raha riigilt. Vahe, mis tekib, tuleb riigil üldjuhul hüvitada, kui omavalitsusüksusel pole võimalik seda ülesannet rahastada vähemalt minimaalses nõutavas mahus. Kui halduskohus leiab, et omavalitsusüksusel pole SHS §-ga 22¹ lisandunud kohustuse tõttu võimalik ülesannet minimaalses nõutavas ulatuses täita, tuleb tal kaebuse rahuldamiseks tunnistada rahastamist tagava õigustloova akti andmata jätmine põhiseadusega vastuolus olevaks (punktid 106–107).
3. Teenuse rahastamiskulude kandmise kohustus moodustab koos oma­valitsus­üksuse korraldatava teenusega ühtse terviku. See, kas ja kui palju tuleb teenuse eest tasuda, on üksnes üks osa teenuse saamise tingimustest. Niisiis (erinevalt nt riigikohtu lahendites 3-4-1-26-14 ja 5-17-8 käsitletust üldhariduskoolide tegevuskulude kandmisest) ei ole SHS §-s 22¹ sätestatud rahastamiskohustus iseseisev omavalitsusüksustele pandud riiklik ülesanne (punktid 95 jj). (Riigikohus 2024)

2017. AASTA HALDUSREFORM

Ka selle teema osas on harta andnud olulise sisendi. Mitmed kohalikud omavalitsused pöördusid sundühendamise tõttu ka riigikohtusse, kuid kohus nende taotlusi ei rahuldanud. Haldusreformi tulemusel on praegu Eestis senise 213 omavalitsusüksuse asemel 79. Reformi on analüüsitud ka asjakohases raportis – „Haldusreformi seireraport 2022. Viis aastat hiljem“ (Regionaal- ja põllumajandusministeerium 2022). Raportis märgitakse: „Ilmselt on ootus esmasele analüüsile, mil määral see suur ning kaua küpsenud reform on siis seni täitnud talle seatud eesmärke. Seda ootust püüab antud seireraport oma võimaluste piires rahuldada, ehkki kaugeltki kõiki aspekte siin põhjalikult analüüsida ei jõua ja endiselt võib veel olla pisut vara lõplikult hinnata toimunud reformi kõiki pikaaegseid mõjusid erinevates omavalitsuste tegevuse valdkondades. Võimalik, et mitmed olulised trendid joonistuvad välja alles pikema ajaga, vähemalt kahe reformijärgse volikogu koosseisu töö põhjal.“

Raportis märgitakse samuti, et kui enne reformi oli mediaankeskmine Eesti kohalik omavalitsus alla 2000 elanikuga väikevald, siis pärast reformi tõusis see keskmine tugevalt üle 7000 elaniku. Sellise suurusega on näiteks Mulgi, Kose või Märjamaa vald. Ka rahvusvahelises võrdluses kuulub Eesti nüüd nende riikide hulka, kus kohalikud omavalitsused on keskmisest suuremad. On üksikuid riike, kus need on veel suuremad, nagu Ühendkuningriik, Taani, Holland või ka Läti (kus hiljutise reformiga jäi alles 43 omavalitsust), aga samas on palju näiteid Euroopa riikidest, kus esmatasandi omavalitsused on Eestist oluliselt väiksemad (nt Prantsusmaa, Austria, Saksamaa, Hispaania, Tšehhi jt). Pole päris ühte reeglit kõigile, kui suur on „õige“ kohalik omavalitsus, küll aga on paljude riikide pikaaegne trend liikunud ühinemisreformidega suuremate omavalitsuste suunas.

Kohalikul omavalitsusel on kaks suurt ülesannet – efektiivne teenuste osutamine ning kohaliku demokraatia ehk kogukondliku enesekorralduse arendamine.

Raporti kohaselt oli üldhinnang haldusreformi tulemustele positiivne. 21 protsenti vastanutest oli seisukohal, et haldusreform muutis kohalikud omavalitsused oluliselt tugevamaks, ja 54 protsenti, et haldusreform aitas lahendada kohalikes omavalitsustes kujunenud kitsaskohti, kuid vaid osaliselt. Seega hindas 75 protsenti vastanutest haldusreformi positiivselt. 14 protsenti oli arvamusel, et haldusreform tõi kaasa pigem kohalike omavalitsuste probleemide süvenemise ja kohalikud omavalitsused muutusid haldusreformi tulemusena nõrgemaks. 11 protsenti vastanutest oli aga seisukohal, et haldusreform muutis vaid kohalike omavalitsuste administratiivpiire ning teisi muutusi sellega ei kaasnenud.

Haldusreformi tulemusel on praegu Eestis senise 213 omavalitsusüksuse asemel 79.

Kohaliku demokraatia ja osaluse aspektist olid tulemused keerukamad. Näiteks väitega, et elanikel on rohkem võimalusi osaleda kohaliku poliitika kujundamises, nõustus 54 protsenti vastanutest. Seega võib arvata, et kõik kaasamispraktikad ei ole sidustatud kohaliku poliitika kujundamise (otsustamise) protsessiga. Linna- või vallavalitsuse kaugenemisega elanikest ja juhtidega suhtlemise võimaluste vähenemisega olid nõus pisut enam kui pooled (52 protsenti) vastanutest. Sellele järeldusele jõudis ka riigikontroll oma asjakohases auditis (Riigikontroll 2021). Tõsist mõtlemisainet pakub ka tulemus, millel kohaselt veidi üle poole vastanuist (55 protsenti) leidis, et keskvalitsus usaldab kohalikke omavalitsusi varasemast enam, ning 59 protsenti oli nõus väitega, et kohalike omavalitsuste ja keskvalitsuse koostöö on kasvanud. Pooled vastanuist nõustusid ja pooled ei nõustunud väitega, et koostöö kohalike omavalitsuste vahel on kasvanud.

Sarnaselt reformieelse olukorraga ei ole ka praegu ühtset seisukohta, kas haldus­reformil peaks olema jätk, ja kui peaks, siis milline. Haldusreformi edasiste võimalike sammude, sh võimalike uute liitumiste osas on arvamused erinevad nii riigi kui kohalike omavalitsuste tasandil, aga ka teadlaste seas.

2024. aastal on liitumise teema praktiliselt päevakorras Ida-Virumaal Jõhvi ja Toila valla osas. Läbirääkimised on olnud põhjalikud ning novembris toimusid ka kehtivas õiguskorras ette nähtud rahvaküsitlused. Arvamust sai avaldada elektrooniliselt VOLISe keskkonnas ja kohapeal küsitluspunktides. Küsitlus viidi läbi vastavalt valitsuse määrusele, mis reguleerib haldusterritoriaalse korralduse ja piiride muutmise protseduure.

Esialgsed tulemused 19. novembri 2024 seisuga (Jõhvi vald 2024) olid järgmised. Küsitluses osales 537 Jõhvi valla elanikku, mis moodustab 5,76 protsenti hääleõiguslikest inimestest, ja 526 Toila valla elanikku, mis moodustab 14,34 protsenti hääleõiguslikest inimestest. Esmapilgul võib see tunduda madala osalusena, kuid madal osalus ei tähenda tingimata huvipuudust või protsessi tähtsuse alahindamist. Küsitluses osalemiseks oli Jõhvi vallas nimekirja kantud 9319 hääle­õiguslikku inimest. Küsitluslehte täites osales 96 ja elektrooniliselt hääletades 441 inimest. Ühtegi kehtetut küsitluslehte ega tühistatud häält ei tuvastatud. Kodus hääletamist ei toimunud. Jõhvi ja Toila valla ühinemist toetas 58,29 protsenti küsitluses osalenutest.

Toila vallas oli hääleõiguslikke inimesi 3668. Küsitluslehti paberil täitis 59 ja elektroonselt 467 inimest. Jõhvi ja Toila valla ühinemist ei toetanud 76,43 protsenti küsitluses osalenutest.

Kuna rahvaküsitluse tulemused ei ole kehtiva õiguse kohaselt volikogudele otseselt siduvad, saavad volikogud oma seisukohad kujundada lähiajal.

Haldusreformi teema on aktuaalne ka edaspidi. Aastaid on analüüsides, foorumitel ja mõttetalgutel Riigikogus ja teistes riigi institutsioonides, samuti poliitikute, praktikute ja teadlaste koostöös püütud leida võimalikke lahendusteid. Näiteks on jätkuvalt oluline Tallinna Ülikoolis 14. mail 2018 toimunud kõrgetasemelisel foorumil „Riik ja omavalitsus täna ning vaade tulevikku 10 teesi – mis edasi?“ räägitu (Tallinna Ülikool 2018). Põhjalik analüüs koos võimalike tulevikusuundadega on toodud RiTo nr 48 avaldatud ühisartiklis „Kogukondlik haldus ja kohalik omavalitsus – side ajalooga teel tulevikku“ (Lääne et al. 2023). Soovi teemat analüüsida näitas ka 5. novembril 2024 regionaal- ja põllumajandusministeeriumis toimunud tulevikuomavalitsuste aruteluring, kus fookuses olid kohalike omavalitsuste teenused, omavalitsuste tugevdamine ja finantsautonoomia ning nende koostöö riigiga regionaaltasandil (Regionaal- ja põllumajandusministeerium 2024) jne.

Samas muutuvad väljakutsed üha keerukamaks ja neile vastamine nn traditsiooniliste vahenditega üha raskemaks. Seda tunnetavad ka nii meie lähinaabrid kui ka suurem osa demokraatlikust maailmast. 

DEMOKRAATIA ARENG – KAASAMINE JA KOOSTÖÖ

Demokraatliku kohaliku omavalitsuse toimimise temaatika on harta üks kesksetest põhimõtetest. Valdkonna areng koos tsentraliseerimise ja detsentraliseerimise küsimustega on meil jätkuvalt päevakorras. Siin võib nimetada näiteks haridusalaseid, sealhulgas gümnaasiumiastmega seonduvaid diskussioone, hariduslepet, õpetajate palku, sotsiaalhoolekannet, regionaalarengut, fiskaalautonoomiat, tehnoloogia ja tehisaruga seonduvat jne.

Mida mõeldakse aga meie Põhjamaa kolleegide juures, keda oleme omavalitsusvaldkonnas endile ju aastakümneid eeskujuks seadnud? Näiteks on Soome Omavalitsusliit (Kuntaliitto) alustanud teemakohast diskussiooni, kutsudes mh ellu vastava blogisarja. Seejuures on oluline, et Soomes toimuvad 2025. aasta aprillis valla- ja linna- ning piirkonnavolikogude valimised.

Küsitakse, millised väljakutsed seisavad otsustajate ees (Stenmanin 2024). Märgitakse, et Soomes toimuvad sotsiaalteenuste ja tervishoiureform, töötukassa teenuste reform, riikliku toetuse reform. Need muudavad omavalitsuste tegevust riigis. Kui sellele lisada veel majanduslik olukord, rahvastiku areng ja elanike teenindusootused, on põhjust küsida: kas omavalitsused suudavad tulevikus toime tulla?

Seejuures ei piirduta üksnes Soome probleemide analüüsiga, vaid vaadeldakse ka teistes Põhjamaades toimuvat. Norra puhul analüüsitakse kolme võimalikku omavalitsussektori arengu stsenaariumi aastaks 2040. Seejuures rõhutatakse, et Põhjamaad vajavad koostööd ja Norra sarnaneb Soomega nii omavalitsusstruktuuri kui ka väljakutsete poolest. Mõlemas riigis on umbes 5,5 miljonit elanikku, asustus on suhteliselt hõre ja vahemaad pikad. Omavalitsusi on palju, kuid rahvastik koondub pealinna. Rahvastiku areng on kõikidele lääneriikidele suur väljakutse. Norras kasvab rahvastik aeglaselt, kuid iga uue tööealise elaniku kohta suureneb pensionäride (üle 60-aastaste) arv 24 inimese võrra. Niinimetatud hooldustegur ehk 16–67-aastaste elanike arv suhtega üle 68-aastaste arvu on viimase kümne aasta jooksul langenud viielt 3,5-le ning arengu suund jätkub ehk aina väiksem arv inimesi peab üleval pidama üha suuremat arvu inimesi. Sünnid on Norras ja Soomes umbes sama madalal tasemel. Laste arv on jätkuvalt vähenemas.

Håvard Moe toob esile kolm omavalitsusvaldkonna tulevikustsenaariumi.

1. „Kollaps“. Omavalitsused ei suuda täita neile antud ülesandeid. Teenused kannatavad, majandus liigub kontrolli alt välja, ebavõrdsus suureneb ja omavalitsuste otsustajad ei suuda õigel ajal teha olulisi otsuseid. Kollaps tähendab, et riik võtab üha rohkem ülesandeid enda kanda.
2. „Valu tee“. Tegevusi kohandatakse aeglaselt, samm-sammult, ja neid tsentraliseeritakse. Otsustatakse piirkondlike lahenduste üle, kuid personali kättesaadavus on pidev probleem. Erinevus omavalitsuste vahel kasvab kohandamistoimingutest hoolimata.
3. „Pikaajaline mõtlemine“. Tihedam koostöö omavalitsuste vahel, mis pikemas perspektiivis viib ka ühinemisteni ja ühiselt tõhusate lahendusteni. Moe sõnul on 2030. aastatel ideaaliks igal tegevusvaldkonnal IKEA-omavalitsus: suur, kiire, turvaline, odav ja paljuski „tee ise“ omavalitsus.

Lõpuks küsitakse: kuidas näevad välja Soome omavalitsuste stsenaariumid aastaks 2040? Väljakutsed on teada, kuid kas suudame nendega silmitsi seista, tegutseda ja õigel ajal otsuseid langetada? Kuhu me suundume?

2025. aasta 19. oktoobril toimuvad Eestis kohalike omavalitsuste volikogude valimised. Kas ei oleks ka meil asjakohane selline avalik arutelu ette võtta?

Keerukad väljakutsed ei ole seotud mitte üksnes kriiside mõjuga kohaliku omavalitsuse toimimisele, vaid laiemalt avaliku võimu ning ühiskonna sidususega. Näiteks toimus 11. septembril 2024 Riigikogu konverentsisaalis debatt „Kuhu kadus usaldus?“, kus põhiosalised olid terviseminister Riina Sikkut, riigisekretär Taimar Peterkop ja Delfi ajakirjanik Herman Kelomees. Analüüsiti, miks on vähenenud usaldus valitsuse, Riigikogu, erakondade ja ka meedia vastu (Riigikantselei 2024). Kohtumisel käsitleti ka OSCE uuringut, mis viidi 2023. aasta sügisel läbi 30 liikmesriigis. Selles mõõdeti kodanike usaldust riigi institutsioonide vastu. Kuigi Eestis on usaldus politsei, kohtusüsteemi ja avaliku teenistuse vastu kõrge (avalikku teenistust usaldab meil 49 protsenti inimestest, mis on kõrgem kui OECD keskmine tulemus, ning kohalikke omavalitsusi 46 protsenti vastanutest, mis on sarnane OECD keskmisega), on kahe viimase aastaga langenud usaldus valitsuse vastu 47 protsendilt 38-le ning Riigikogu vastu 40 protsendilt 27-le. Uudismeedia usaldusprotsent on 38, erakondade puhul vaid 17 protsenti. Uuring toob esile murettekitava tõsiasja: paljud inimesed tunnevad, et nende arvamusega poliitikakujundamisel ei arvestata. Kriitilised olid ka arusaamad keeruliste poliitika­küsimuste otsuste tegemisest (OECD 2024a, 2024b):

• Eesti saavutab keeruliste poliitika­küsimuste otsuste tegemise mõõdikutes peaaegu kõikides näitajates OECD keskmisest madalamaid tulemusi. Lisaks, nii Eestis kui ka OECDs on madalam osakaal inimestest, kes tunnevad positiivseid arusaamu keerulisest otsuste tegemisest võrreldes igapäevase suhtlemisega avalike institutsioonidega.
• Veidi vähem kui pooled eestlastest (46 protsenti) leiavad, et valitsus oleks valmis kaitsma elusid hädaolukorras, mis jääb alla OECD riikide keskmise, 53 protsendi.
• Ainult 17 protsenti eestlastest usub, et poliitiline süsteem võimaldab nendesarnastel inimestel osaleda valitsuse tegevuses. See oluline usalduse tegur riigivalitsuse vastu on 13 protsendipunkti madalam kui OECD riikide keskmine (30 protsenti).

Kokkuvõttes viitavad need arusaamad Eesti olulistele väljakutsetele, mis puudutavad valitsemises avaliku usalduse, vastutuse ja osalemise suurendamist. Tõenäolisteks järgmisteks sammudeks võiksid olla strateegiad, kuidas parandada valitsuse suhtlust oma tegevuse osas, suurendada läbipaistvust ja arendada mehhanisme, mis hõlbustavad kodanike suuremat osalemist otsustusprotsessides. Nende valdkondade käsitlemine võib viia paremate arusaamade ja usalduse tõusuni valitsuse vastu.

Keerukad väljakutsed ei ole seotud mitte üksnes kriiside mõjuga kohaliku omavalitsuse toimimisele, vaid laiemalt avaliku võimu ning ühiskonna sidususega.

Arvestades eelnevat, ei ole rahuloluks põhjust. Vaatamata välispoliitilise olukorra keerukusele ning koos sellega kuhjunud kriisidele tuleb analüüsida, mida ja kuidas teha, et suurendada ühiskonna sidusust ja kaasatust ning mitte süvendada elanike avalikust võimust võõrandumist. Siin ei ole olemas ühte ja ainuõiget „abinõu“, mis kõik probleemid korraga lahendaks. Küll aga on oluline mõelda, miks kohalike omavalitsuste osas ei ole sellist drastilist muudatust aset leidnud. Võib ilmselt väita, et kogukondlik haldus ja kohalik omavalitsus on ajalooliselt olnud inimestele reaalselt oluline ja lähedane ning seega on lähimuse põhimõte loogiliselt meie ühiskonna üks alustaladest.

Teisalt on aga valdkonnas jätkuvalt väga oluline nii kohaliku elu korraldamisel kui ka suhetes riigi ja teiste partneritega lähtuda dialoogi pidamise põhimõttest. Vaatamata keerukustele ning seda nii kehtiva õiguskorra, avaliku halduse toimimise kui ka poliitika kujundamise muudatuste ja arengu aspektist, ei ole osapooled valdavalt lähtunud nn jõupositsioonilt, vaid eelkõige on püütud leida vastastikku sobivaid lahendusteid või siis vähemalt teised asjasse puutuvad isikud ja institutsioonide esindajad ära kuulatud ning vähemalt minimaalselt kaasatud. On ka erandeid, kuid osaluse põhimõte on siiski olnud prevaleeriv. Selles osas on väga suur osa olnud kohalikel poliitikutel, ametnikel ja kohalike omavalitsuste liitudel.

Järjest olulisemaks on aga muutunud ka koostöö ülikoolide ning kolmanda sektoriga, mis omakorda aitavad leida uusi, sh teaduspõhiseid lahendusi ning samuti pehmendada vastuolusid. Seega ei saa alahinnata vajalike dialoogimehhanismide loomist ja arendamist. Näiteks on jätkuvalt toimiv Eesti Linnade ja Valdade Liidu ja valitsuse delegatsioonide dialoog koos vastavate töörühmade ellu kutsumise ning efektiivse toimimisega. Väga heaks platvormiks on kujunenud nii üleriigilised kui ka regionaalsed omavalitsuspäevad kui riiklikud tähtpäevad, mille raames riigi ja kohalike omavalitsuste ning nende liitude, ülikoolide, kolmanda ja erasektori esindajad püüavad koos leida lahendusi ühiskonna üha keerukamaks muutuvatele väljakutsetele. Järgmisel aastal toimuvad näiteks üleriigilised omavalitsuspäevad juba kümnendat ning Harjumaa oma­valitsuspäev viiendat korda. Kokkuvõtted tehakse koos Riigikogus, kus kõik osapooled aastase ühistöö tulemusi deklaratsiooni vormis läbi vaatavad. Kaks korda on toimunud ka kohaliku omavalitsuse ja riigi suhete analüüs Riigikogus olulise tähtsusega riikliku küsimusena, millele eelnesid arutelud valitsuse ja vastavate komisjonide esindajatega.

Arusaadavalt ei ole eelnev rahuldav, et ka siin oleksid dialoog ja koostöö, samuti koordinatsioonisuhted piisavad. Üheks keskseks teemaks on siin kodanikuühiskonna seisund ja selle arendamine. Eelnev on väga oluline seda enam, et meil on nüüd küll õigus 16-aastaselt osaleda volikogu valimisel, aga tegelikult osaleb selles protsessis alla kümne protsendi noortest. Eelnev oli ka üks põhjus, miks just üliõpilastelt tuli algatus paremini noori ühiskonnaellu kaasata. Selleks kutsuti Tallinna Ülikoolis ellu ELU (Erialasid Lõimiv Uuendus) projekt „Vastutustundlike demokraatlike kodanike arendamine ja koostöö Rakvere Eragümnaasiumis ja Rakvere linnavalitsuses“. Pilootideks valiti seejuures Harju vald, Rakvere, Maardu ja Tallinn ning eelnev ühendati omavalitsuspäeva kui riikliku tähtpäevaga.

Kõikides kohtades toimusid kohtumised koolides ja kohalikes omavalitsustes, mille raames üliõpilased ja ülikooli õppejõud selgitasid õpilastele arusaamu ja probleeme kodanikuühiskonnast ja selle toimimisest. Samuti anketeeriti omavalitsuste ja koolide juhte. Tulemused saame teada vastaval kollokviumil ülikoolis 4. detsembril 2024. Näiteks Rakveres toimusid kohtumised lisaks Rakvere Eragümnaasiumi õpilaste ja kooli juhtidega ka linnavolikogu esimehe, linnapea, noorsootöö spetsialisti ning noortekogu esindajatega (Tallinna Ülikool 2024). Rakvere linnapea Triin Varek avaldas oma ettekandes soovi, et omavalitsuste tähtsus oleks riigis suurem. Koos sellega tegi ta ettepaneku, et kui november on kodanikukuu ja oktoober omavalitsuskuu, siis oleks tore, kui omavalitsused tuleksid sellega aktiivsemalt kaasa, leiaksid edaspidi tihedamalt koostöövõimalusi koolidega ja jagaksid häid kogemusi ka teistega. Volikogu esimees Mihkel Juhkami väärtustas ülikooli panust demokraatliku ühiskonnakorralduse vedamisel ja inimeste koolitamisel, kuna kõik algab sellest, kuidas ühiskond toimib. Ükski ühiskond ei arene ega tööta ilma demokraatliku, omavahelise suhtluseta. Kui soovid, et asjad toimiks ja areneksid, pead rääkima kõigi kodanikega – noorte ja vanadega, eri keelt rääkivatega. Mustvalgel maailmapildil ei ole pikka pidu.

Kui soovid, et asjad toimiks ja areneksid, pead rääkima kõigi kodanikega – noorte ja vanadega, eri keelt rääkivatega.

Rakvere linna õpilasesinduse juhatuse esindajad Lisandra Mänd ja Mariann Toomingas jagasid noorte mõtteid, mille kohaselt peaks kodanikuharidus koolide õppekavas olema süvendatum ja seda võiks hakata õpetama veidi nooremates klassides. Noored saavad 16-aastaselt osaleda kohalike omavalitsuste valimistel, seega võiks 9. klassi õpilastel olla arusaam, mis on kohalik omavalitsus ja kuidas riik toimib. Kuidas peaks noor minema valima, kui ta ei tunne riigikorraldust?

Toodud ELU projekt on osa laiemast Euroopa Liidu Democrati projektist ja üldiste kodanikuhariduse teemade analüüsist. Kavas on koostööd ülikooli, kohalike omavalitsuste ja koolidega jätkata ning laiendada – seejuures on noorte puhul tähtis tunda ja kasutada erinevaid osalemise viise näiteks kooli õpilasesinduse ja kodanikuprojektide kaudu. Koos sellega peeti oluliseks noorte laiemat ja süsteemsemat kaasamist demokraatlike kodanike kujunemise protsessi ning samuti omavalitsuspäevadega seonduvatesse tegevustesse. Eelneva saavutamiseks on üheks võimaluseks korraldada koostöös ülikooli, koolide, kohalike omavalitsuste ja teiste partneritega ühisüritusi, kus noored saaksid kaasa rääkida ning koos sellega külastada erinevaid institutsioone nii kohalikul kui ka riigi kesktasandil. Sellega saaksime anda laiemalt praktilisi teadmisi riigi ja kohaliku omavalitsuse toimimisest, tugevdada ühiskonna sidusust ning õppida probleemide osas ühiselt sisulist dialoogi pidama.

Rakvere linna ja Rakvere Eragümnaasiumi ning Tallinna Ülikooli esindajate kohtumised Rakvere linnas algasid 31.10.2024 Rakvere Eragümnaasiumis (Ikla 2024)

Foto: Jüri-Andreas Järviste

Kohtumistel rõhutati, et eelnev vajab omakorda kohalike omavalitsusjuhtide ja töötajate kaasamist ning ka õpetamist, mis omakorda haakub hartas toodud kohaliku omavalitsuse personali arendamise ja võimekuse tõstmisega. Valdkonna inimvara teema on pärast haldusreformi leidnud suuremat tähelepanu nii riigi kui ka kohalike omavalitsuste ja nende liitude ning ülikoolide poolt. Heaks tulemuseks on seejuures kohaliku omavalitsuse inimvara arengu juhtrühma, mille töös osalevad ministeeriumide, kohaliku omavalitsuse liitude ning ülikoolide esindajad, ja ka Eesti Linnade ja Valdade Liidu personalijuhtide võrgustiku ellukutsumine. Väga oluline on ka kohalike omavalitsuste ning nende liitude ja ülikoolide koostöö arendamine. Näiteks lähtudes Rae vallas toimunud Harjumaa I omavalitsuspäeva deklaratsioonist, alustati Tallinna Ülikooli, Rae valla ning Harjumaa Omavalitsuste Liidu ja teiste partnerite koostöös kohaliku valitsemise mikrokraadi realiseerimist koos laiema eesmärgiga vastava ühe­aastase magistrikava koostamisega.

Tallinna Ülikooli ühiskonnateaduste instituudi direktori Indrek Graubergi sõnul on Tallinna Ülikooli üheks olulisemaks eesmärgiks panustada oma kompetentsi valdkondadega ühiskonna arengusse. Ühiskonnateaduste instituut on alati pidanud vajalikuks koostööd kohalike omavalitsustega, millest olulise osa moodustab ka mikrokraadi väljatöötamine ühiselt omavalitsuste ja teiste partneritega. Edasistes mikrokaardi ja tasemeõppega seonduvates arendustes näeme senisest tihedamat koostööd siseministeeriumiga ja võimalusel ka teiste avaliku sektori institutsioonide ning õppeasutustega. Eesmärgiks on veel rohkem panustada kohaliku omavalitsusega seotud inimvara ja kompetentside arengusse, mille oluliseks väljundiks on kohaliku valitsemise üheaastase magistriõppekava väljatöötamine koostöös partneritega.

4. oktoobril 2024 alustas Harjumaa Omavalitsuste Liidus uut õppeaastat kohaliku valitsemise mikrokraadi kolmas lend (Ikla 2024)

Foto: Jüri-Andreas Järviste

Toila vallavanem ja Ida-Virumaa Omavalitsuste Liidu juhatuse esimees Eve East pidas väga oluliseks uute teadmiste saamist, mis on eriti olulised arvestades vajadust edukalt edasi arendada koostööd Ida-Virumaa valdade ja linnade vahel ning teiste Eesti piirkondadega. Samuti oli tema seisukohalt eriti tähtis vastata uutele väljakutsetele nii kohaliku omavalitsuse tegevuses kui ka koostöös riigiga (Ikla 2024). Ka selles osas annab harta kohalikele omavalitsustele oma n-ö tööriistakasti.

Tuleb tõdeda, et tegemist ei ole siiski mitte üksnes Eesti probleemiga. Demokraatia ning eriti noorte osa vähenemine selles on tunduvalt laiem probleem. Autokraatia tõus mõjutab paljude riikide toimemehhanisme, rääkimata Ukrainas toimuva sõja mõjust. Eelnevale on näiteks tähelepanu juhtinud ka Globaalse Demokraatia Foorumi 2024. aasta raport (GDC Fora Report 2024). Raportis tuuakse 2024. aasta ülemaailmse demokraatia koalitsiooni aruanne, keskendudes demokraatia toetamisele, dialoogi parandamisele ja narratiivide ühtlustamisele demokraatia kaitsmiseks. Selle peamised punktid on:

• Analüüsiti ülemaailmsetes piirkondades teadmisi ja rõhutati järelevalvet ja huvirühmade kaasamist, edendades samal ajal soolist võrdõiguslikkust ja noorte kaasatust.
• Peeti oluliseks tugevdada demokraatiat ähvardava ohu korral vajalikke kiireloomulisi tegevusi, sest nooremad põlvkonnad tunnevad end väljakutsetele reageerimisel tagaplaanile jäetult.
• Rõhutati, et põhivabadused, läbipaistvus, vastutustundlikkus ja kaasamine on demokraatliku valitsemise peamised alusosad.
• Tehti ettepanekud 2024. aasta koostööstrateegiate kohta, et toetada kestlikku ja kaasavat demokraatlikku taastumist.

Harta on kohaliku demokraatia alus­dokument ning koos lähimuse põhimõttega vajab nii avaliku võimu erinevate institutsioonide kui ka ülikoolide ning kolmanda ja erasektori pidevat tähelepanu ja koostööd.

Loomulikult on väga oluline ka avaliku võimu efektiivsuse teema, seda eriti praeguses kriiside olukorras. Eelnev seondub nii avaliku võimu institutsionaalse tegevuse kui ka õigusruumi kujundamisega. Üheks osaks on siin ka kavandatavad muudatused kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses, kuid on selge, et nendest üksi ei piisa. Räägitud on ka nn radikaalsest riigireformist ning selle võimalikest mõjudest.

Riikides rakendatakse erinevaid abinõusid. Suurt tähelepanu on näiteks pälvinud USA idee ellu kutsuda valitsuse tõhususe parandamise institutsioon (DOGE), juhiks Elon Musk (Trotta & Beech 2024). Seejuures on uue loodava institutsiooni eesmärk bürokraatia kaotamine, regulatsioonide vähendamine, agentuuride ümberkorraldamine; nõu ja juhiseid küsitakse valitsusväliselt, koostööd tehakse eelarveinstitutsioonidega. Kava kohaselt lõpetatakse DOGE tegevus töö 4. juuliks 2026. Valitud president Trump ütles oma avalduses, et Musk ja Ramaswamy „rajavad teed minu administratsioonile, et kaotada valitsuse bürokraatia, kärpida tarbetuid regulatsioone, vähendada raiskavat kulutamist ja ümber korraldada föderaalagentuurid“.

Samas ei ole algatus leidnud kõikide toetust. „Musk mitte ainult ei tea mitte midagi valitsuse tõhususest ja regulatsioonidest, vaid tema enda äriettevõtted on korduvalt rikkunud neid samu reegleid, mida ta oma uues „tsaari“ positsioonis ründama asub,“ ütles Public Citizeni kaasjuht Lisa Gilbert oma avalduses. „See on lõplik korporatiivne korruptsioon.“

Võimu võõrandumine, eriti kriisiolukorras, ei ole vastuvõetav stsenaarium.

Millise tee valib Eesti, on loomulikult meie otsustada. Paraku peame tunnistama, et praeguses situatsioonis ning arvestades samuti võimalikke muutusi rahvusvahelises olukorras, ei ole senised õiguslikud ja korralduslikud abinõud piisavad. Teemad, olgu nendeks siis eelarvekärped, kriisihaldus jms, vajavad ka uusi lahendusi. Samas on ülimalt oluline, et seda tehakse poliitikute, praktikute, teadlaste, kolmanda ja erasektori koostöös. Keskseks peab jääma reeglipõhise maailmakorra toetamine, õigusriikluse ja demokraatia aluste tugevdamine koos ühiskonna sidususe kindlustamisega. Võimu võõrandumine, eriti kriisiolukorras, ei ole vastuvõetav stsenaarium. Põhiseaduses, st selle preambulas sätestatu saab olla kogu tegevuse aluseks. Eesti õiguskorra lahutamatu element on ka harta ning selle põhimõtete järgimine on omakorda üheks tagatiseks jätkusuutliku Eesti kestmiseks.

PEATÜKKE SULEV LÄÄNE, SULEV MÄELTSEMEHE JA VALLO OLLE ARTIKLIST „KOHALIKUD OMAVALITSUSED EESTIS“ (2021)

1990. aastate alguses, kui kohalikud omavalitsused Eestis taastati, oli 1,5 miljoni elanikuga riigis 250 kohaliku omavalitsuse üksust (valda ja linna). Paljud poliitikud ja teadlased avaldasid arvamust, et kohaliku omavalitsuse üksused on liiga väikesed ja nende arvu tuleks oluliselt vähendada.

Kohaliku omavalitsuse piiride kaitse

Põhiseaduse § 158 sätestab, et kohaliku omavalitsuse üksuste piire ei tohi muuta vastavate omavalitsuste arvamust ära kuulamata. Nõue vastas Euroopa kohaliku omavalitsuse harta artiklile 5, mille kohaselt muudatusi kohalike omavalitsuste võimupiirides ei tehta kõnealuse kohaliku kogukonnaga eelnevalt nõu pidamata. Kus seadus lubab, võib seda teha rahvahääletuse teel.

22. veebruaril 1995 võttis parlament vastu Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse. Enne selle vastuvõtmist ei olnud kohaliku omavalitsuse üksusi võimalik liita ilma parlamendi otsuseta. Kuigi juba toona räägiti ja kirjutati radikaalse haldus­territoriaalse reformi vajadusest ning väikeste valdade ja linnade ühendamisest, otsustas parlament 1993. aastal jagada (mitte geomeetriliselt, vaid põhimõtteliselt) viis valda kaheks.

Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus sätestab, et kohaliku omavalitsuse üksust ei tohi kaotada ega selle piire ega nime muuta ilma asjaomase kohaliku oma­valitsuse volikogu arvamust ära kuulamata. Volikogul on õigus korraldada kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil küsitlusi oluliste teemade kohta. Kohalikul omavalitsusel on õigus kaitsta oma õigushüvesid ja lahendada vaidlusi kohtus. Haldusterritoriaalse korralduse muutmise võib algatada valitsus või kohalik omavalitsus. Lõpliku otsuse teeb valitsus.

Esimene kohaliku omavalitsuse üksuste liitumine seaduse kohaselt – Pärnu-Jaagupi linna ja Halinga valla ühinemine – toimus 1996. Kohaliku omavalitsuse üksuste ühendamine sai valitsuselt eritoetust, mida on sellest ajast peale ühinevatele kohaliku omavalitsuse üksustele eraldatud. Järgnevatel aastatel olid arutusel ka kohalike omavalitsuse üksuste kohustuslikud liitmised keskvalitsuse algatusel, kuid 2017. aastani toimusid ainult vabatahtlikud ühinemised.

Alguses oli haldusterritoriaalses korralduses võimalik muudatusi teha ainult korraliste kohalike valimiste ajal. Need toimusid iga kolme aasta tagant. Lühiajalise erandina võimaldas seadusemuudatus liitumisi enne 1999. aasta kohalikke valimisi, aga siis muudatus tühistati. Leiti, et ilma põhiseadust muutmata ei ole korraliste kohalike valimiste vahelisel ajal võimalik liitumisi läbi viia. Samal ajal otsustati, et kohalikud valimised hakkavad toimuma iga nelja aasta tagant ja, nagu eespool öeldud, haldusterritoriaalsesse korraldusse võib muudatusi teha valimistevahelisel ajal.

Vastavad põhiseaduse muudatused kehtestati 2003. aastal ning § 156 kohaselt on volikogu, kes valitakse vabadel valimistel neljaks aastaks, kohaliku omavalitsuse esinduskogu. Seadusega võib volikogu volituste perioodi lühendada seoses kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise või jagunemisega või volikogu tegutsemisvõimetusega.

Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seadus võeti vastu 2004. aastal. Paragrahvi 1 kohaselt oli seaduse eesmärk soodustada kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemist ja nende territooriumi haldusjaotuse korrastumist, millega kaasneb kohaliku omavalitsuse üksuste haldussuutlikkuse ja edukate projektitaotluste koostamise suutlikkuse tõus, kohaliku omavalitsuse üksuste poolt tema territooriumil pakutavate avalike teenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi paranemine ning kohaliku omavalitsuse üksuste koostöövõime arenemine.

Kokku ühines 1996–2016 vabatahtlikult 72 valda ja linna, moodustades 30 valda (vt tabel 1).

TABEL 1. Kohaliku omavalitsuse üksuste arv Eestis 1993–2018 pärast kohalikke valimisi

Allikas: Lääne et al. 2023

Oktoobris 2017 viidi seoses kohalike valimistega läbi radikaalne haldusterritoriaalne reform; esimest korda pärast iseseisvuse taastamist toimusid koos vabatahtlike ühinemistega keskvalitsuse algatatud ühinemised.

Enne viimaseid kohalikke valimisi oli Eestis 213 kohaliku omavalitsuse üksust, aga pärast valimisi jäi alles kõigest 79 kohaliku omavalitsuse üksust, sealhulgas 64 valda ja 15 linna.

Kuigi alates 1996. aastast olid ühinenud paljud väikevallad ja linnad (eelkõige linnad ja neid ümbritsevad vallad), leiti 2000ndatel, et väikevaldade ühinemise tempo oli viimasel ajal liiga aeglane. Valitsus valmistas ette mitu projekti selle protsessi kiirendamiseks. Näiteks koostati 2002. aastaks 100–110 kohaliku omavalitsuse üksusega kaart. Samal ajal tehti ettepanek, et viidaks läbi maakondadel põhinev haldusterritoriaalne reform, mille tulemusena oleks Eestisse jäänud 15 valda ja viis kuni kümme suurt linna (Tallinn, Tartu, Narva, Kohtla-Järve, Pärnu ja veel mõned maakonnakeskused). 2013. aastal tegi tollane regionaalminister Siim-Valmar Kiisler ettepaneku viia läbi haldusreform, mis põhineks tõmbekeskustel, ja pani algselt nende arvuks paika 30–50, kuid varsti kasvas nende arv 60–70 peale, nagu maakonnad soovitasid.

2016. aastaks oli valitsus koostanud haldusreformi eelnõu, mille parlament juunis 2016 vastu võttis. Seadust rakendati kohalike omavalitsuste valimiste ajal 15. oktoobril 2017. Üks kõige olulisemaid haldusreformi seaduses välja toodud kriteeriume oli kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv.

Kuigi seadus võimaldas ka erandeid (näiteks väikesaarte puhul), on oluline märkida, et Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus, mis võeti vastu rohkem kui 20 aastat tagasi – 1995 –, lähenes sellele keerulisele küsimusele mitmekülgsemalt. 1995. aasta seaduse § 7 lõige 5 sätestas, et haldusterritoriaalse korralduse muutmise algatamisel tuleb arvestada järgmisi asjaolusid:

1. ajalooline põhjendatus;
2. mõju elanike elutingimustele;
3. elanike ühtekuuluvustunne;
4. mõju avalike teenuste osutamise kvaliteedile;
5. mõju haldussuutlikkusele;
6. mõju demograafilisele olukorrale;
7. mõju transpordi- ja kommunikatsioonikorraldusele;
8. mõju ettevõtluskeskkonnale;
9. mõju kohalikule haridussüsteemile;
10. kohaliku omavalitsuse üksuse terviklikkus.

2016. aasta haldusreformi seaduse eesmärgid olid suhteliselt ulatuslikud, kuid kahjuks mõjutas seadus ainult haldusterritoriaalset jaotust. Seaduse esimesel lugemisel parlamendis 6. aprillil 2016 ütles tollane avaliku halduse minister Arto Aas: „Haldusreformi eesmärk on toetada kohalike omavalitsuste võimekuse kasvu, piirkondade konkurentsivõimet ja koos sellega kogu Eesti ühtlasemat arengut. Eesmärk on luua kohalikus omavalitsemises kvalitatiivselt uus tase, et olla valmis toime tulema tuleviku väljakutsetega. Üks oluline eesmärk on tagada inimestele paremad teenused.“

2016. aasta haldusreformi seaduse eesmärgid olid suhteliselt ulatuslikud, kuid kahjuks mõjutas seadus ainult haldusterritoriaalset jaotust.

Seadus ei käsitlenud üldse pealinna regiooni küsimust, kuigi selles piirkonnas elab peaaegu pool Eesti elanikkonnast ja seal toodetakse üle poole riigi SKTst. Kaua aega on räägitud, et kohalikud oma­valitsused tunnevad vähe huvi äritegevuse elavdamise vastu oma piirkonnas (näiteks kanti 2002. aastani kohaliku omavalitsuse eelarvesse 35 protsenti äriühingu tulumaksust), aga seda äärmiselt olulist küsimust haldusreformi seaduses ei mainitud.

Haldusreformi seadus pööras vähe tähelepanu detsentraliseerimise probleemile ja kohaliku omavalitsuse siseste üksuste moodustamise õigusele omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muutmisel, kui selles on ühinemislepingus kokku lepitud. Ühinemislepingu alusel moodustatud osavald ja linnaosa võis alustada oma tegevust päeval, kui kohaliku valimise tulemused kehtima hakkasid.

Haldusreformi seadus sätestas, et üldiselt peaks kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arv olema vähemalt 5000, kuigi haldusreformi eesmärgi saavutamiseks soovitati moodustada kohaliku omavalitsuse üksusi, kus elab vähemalt 11 000 inimest. Sel ajal oli 80 protsendis kohaliku omavalitsuse üksustes alla 5000 elaniku. Vabatahtlike ühinemiste soodustamiseks oli valitsus eraldanud 80 miljonit eurot. Samuti sätestati, et kui pärast vabatahtlike ühinemiste perioodi lõppu on kohaliku omavalitsuse üksusi, mis ei vasta kriteeriumitele, algatab valitsus nende ühendamise. Paljudes piirkondades oldi kohustusliku ühinemise suhtes eriarvamusel ja 26 kohalikku omavalitsust pöördus riigikohtusse. Riigikohus ei teinud otsust nende kasuks.

Põhimõtet lähtuda ainult kohaliku elanikkonna suurusest kritiseerisid üsna aktiivselt mitte ainult kohalikud oma­valitsused, vaid ka mõned teadlased. Eesti Koostöö Kogu (institutsioon, mille president aastaid tagasi moodustas) koostas 2014. aastal kava „Omavalitsuskorralduse ja regionaalhalduse trendid ja stsenaariumid“, kus on öeldud: „Majanduslikult efektiivseima halduskorralduse üksuse otsinguil ei või kohalik omavalitsus ära kaotada oma olemise mõtet. […] Kuigi väiksemate omavalitsusüksuste liitmine suuremateks on üle maailma olnud viimaste suuremate omavalitsusreformide lainete peamiseks sisuks, siis akadeemilises kirjanduses üha enam kaheldakse omavalitsuste ühinemiste majanduslikus mõttekuses. […] pole olemas ühte ja õiget omavalitsuse suurust […].“

Sügisel 2016 ametisse astunud uus valitsus on mitmel korral tunnistanud, et haldusterritoriaalsesse reformi tuleks tuua sisu, mis muu hulgas tähendab keskvalitsuse ja kohalike omavalitsuste kohustuste ning nimetatud kohustuste elluviimise rahastamise põhimõtete määratlemist. 2018. aastal jagati endiste maavalitsuste ülesanded, st piirkondlikud ülesanded kohalike omavalitsuste ja keskvalitsuse asutuste vahel.

HALDUSSTRUKTUURID JA VAHENDID KOHALIKU OMAVALITSUSE ÜLESANNETE TÄITMISEKS

Harta artikli 6 lõige 1 on võetud üle põhiseaduse § 154 esimesse lõiku, kus on öeldud: „Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt.“ Kohaliku omavalitsuse iseseisvuse, st enesekorraldusõiguse puhul on tegu otsustus- ja valikudiskretsiooniga kohaliku elu küsimustes.

Enesekorraldusõiguse teostamiseks kasutab kohalik omavalitsus näiteks organisatsioonilist võimu kui võimu­vahendit, mis hõlmab õigust määrata oma sisemist korraldust; see hõlmab ka õigust palgata töötajaid ja teha koostööd. (Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud väljaanne 2020) Seesama põhiseaduse säte annab kohalikele omavalitsustele ka õiguse piisavatele rahalistele vahenditele oma ülesannete täitmiseks ja stabiilsele rahastamissüsteemile, mille eesmärk on tagada kohalike küsimuste sõltumatu otsustamine ja juhtimine. Samuti sätestab põhiseaduse § 160: „Kohalike oma­valitsuste korralduse ja järelevalve nende tegevuse üle sätestab seadus.“ Kõnealuseks seaduseks on eelkõige kohaliku oma­valitsuse korralduse seadus. Põhiseaduse § 154 lõike 1 kohaselt peab kohaliku omavalitsuse üksustel olema võimalik luua organisatsiooniline struktuur, mis tagab dünaamiliselt arenevate ülesannete täitmise kohalikke erisusi arvestades. (Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud väljaanne 2020)

Põhiseaduse § 156 kohaselt on kohaliku omavalitsuse esinduskogu volikogu, kes valitakse vabadel valimistel neljaks aastaks. Seadusega võib volikogu volituste perioodi lühendada seoses kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise või jagunemisega või volikogu tegutsemisvõimetusega. Valimised on üldised, ühetaolised ja otsesed. Hääletamine on salajane. Kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on seaduses ettenähtud tingimustel hääle­õiguslikud isikud, kes on vähemalt 16 aastat vanad ja elavad püsivalt selle omavalitsuse maa-alal. Volikogul on seadusega määratud piirides õigus teha otsuseid igas kohaliku omavalitsuse pädevusse kuuluvas küsimuses, välja arvatud juhul, kui need on seaduse alusel antud kohaliku täitevorgani pädevusse. Kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil elavate hääleõiguslike isikute poliitilise esinduskoguna täidab volikogu kõige olulisemaid juhtimis- ja järelevalvealaseid ülesandeid: vastavalt seadusele töötab ta välja kohaliku omavalitsuse halduskorralduse põhimõtted, samuti jälgib ja kontrollib ta täitevorgani tegevust ja oma otsuste elluviimist. Täitevorgani pädevusse kuuluvad eeskätt jooksva halduse küsimused.

Kohaliku omavalitsuse täitevorganil on volikogu kui esinduskoguga funktsionaalsed suhted. Volikogu moodustab valla- või linnavalitsuse. Volikogu kinnitab kohaliku omavalitsuse põhimääruse, kehtestades näiteks valitsuse moodustamise ja vallavanema või linnapea valimise korra, valitsuse volituste ulatuse ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuste moodustamise korra. Volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega näiteks siis, kui ta nimetatakse sama kohaliku omavalitsuse üksuse ametnikuks. Volikogu liikme volitused peatatakse näiteks siis, kui ta on samas vallas või linnas valitud vallavanemaks või linnapeaks, kinnitatud valla- või linna­valitsuse liikmeks või nimetatud ametisse palgaliseks valitsuse liikmeks. Kohaliku omavalitsuse volikogu ainupädevusse kuulub näiteks järgmiste küsimuste otsustamine: vallavanema või linnapea valimine; valitsuse liikmete arvu ja valitsuse struktuuri kinnitamine; valitsuse liikmete kinnitamine ja nende vabastamine valitsuse liikmete kohustustest ning palgaliste valitsuse liikmete ametisse nimetamine ja ametist vabastamine; umbusalduse avaldamine volikogu esimehele, valitsusele, vallavanemale või linnapeale või valitsuse liikmele; vallavanemale või linnapeale ja palgalistele valitsusliikmetele töötasu, lisatasu, hüvitise, toetuse ja soodustuste määramine ning teistele valitsusliikmetele hüvitise maksmise otsustamine ja selle suuruse määramine; valla või linna ameti­asutuse ja valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse moodustamine, ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine ning ametiasutuse põhimääruse kinnitamine; kohaliku omavalitsuse ametnikele sotsiaalsete tagatiste kehtestamine; valla või linna ametiasutuse struktuuri ning teenistuskohtade koosseisu ja palga­juhendi kehtestamine. Seadusega kohaliku omavalitsuse või selle organite pädevusse antud küsimustes teeb otsuseid kohaliku omavalitsuse volikogu, kellel on õigus delegeerida otsuste tegemine täitevorganile. Näiteks sätestab seadus valitsuse ja volikogu komisjonide, sealhulgas revisjonikomisjoni õigused.

Kohaliku omavalitsuse organite ja riigiasutuste suhted põhinevad seadusel ja lepingutel. Kohaliku omavalitsuse organid ei saa delegeerida oma kohustusi, volitusi ega nende ülesannete täitmiseks seadusega ette nähtud vahendeid riigiasutustele.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus määrab kindlaks kohaliku oma­valitsuse ülesanded, vastutuse ja korralduse ning omavalitsusüksuste suhted omavahel ja riigiorganitega, sealhulgas seadusjärgsed kohustused. Ülesannete jagunemine kohalikus omavalitsuses, kohaliku omavalitsuse organite ülesanded ja halduskorraldus kehtestatakse kohaliku omavalitsuse põhimääruses. Riigikogu üleüldine pädevus riigielu küsimuste lahendamisel (põhiseaduse § 65 punkt 16) on seotud kohalike omavalitsuste üleüldise pädevusega kohaliku elu küsimustes (põhiseaduse § 154 lõige 1) (Riigikohus 2010).

Eesti kohalike omavalitsuste sissetulekud sõltuvad olulisel määral riigi sissetulekutest ja suures osas otsustavad valitsusasutused raha eraldamise üle kohalikele omavalitsustele. Riigikontrolli aruande kohaselt sõltus 2017. aastal 17 protsenti kohalike omavalitsuste tuludest mingil määral kohalikest omavalitsustest, samas kui 83 protsenti nende sissetulekust otsustas keskvalitsus (Riigikontroll 2017). Kohalike maksude seaduse kohaselt on kohalikul omavalitsusel õigus oma tulude suurendamiseks makse kehtestada. Võimalused selleks on aga väga väikesed ja kohalikud maksud moodustavad vähem kui ühe protsendi kohalike omavalitsuse tuludest. Sellest olukorrast on raske väljapääsu leida. Sellele osutab ka riigikontroll. Näiteks on aruandes öeldud: „Kui pärast haldusreformi rahastatakse kohalikke omavalitsusi samamoodi kui praegu, jääb kohalike omavalitsuste vaheline lõhe nende käsutuses olevate rahaliste vahendite osas suureks.“ (Riigikontroll 2017).

Riigikontrolli aruande kohaselt sõltus 2017. aastal 17 protsenti kohalike omavalitsuste tuludest mingil määral kohalikest omavalitsustest, samas kui 83 protsenti nende sissetulekust otsustas keskvalitsus.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse 8. peatükk paneb paika osavalla ja linnaosa moodustamise ja töökorra. Seaduse § 56 lõige 1 sätestab, et osavald või linnaosa on üksus, mis tegutseb volikogu kinnitatud osavalla või linnaosa põhimääruse alusel valla või linna maa-alal ja koosseisus ning mille eesmärk on kohaliku initsiatiivi toetamine, kohaliku identiteedi hoidmine, elanike kaasamine otsuste tegemisse ning piirkondlike huvide esindamine kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmisel. Paragrahv 56 lõige 5 sätestab, et osavalla- või linnaosakogu pädevuses on kohaliku omavalitsuse esindamine ning otsuste langetamine osavalda või linnaosa puudutavates küsimustes talle seadusega, kohaliku omavalitsuse põhimäärusega, osavalla või linnaosa põhimäärusega või volikogu otsusega antud valdkondades ning pädevuste piires. Osavalla või linnaosa moodustamise võivad algatada: 1) üks neljandik volikogu liikmetest, 2) vähemalt üks protsent hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest, kuid mitte vähem kui viis hääleõiguslikku valla- või linnaelanikku, 3) valla- või linnavalitsus.

Pealinnas Tallinnas on olnud mitmeid õiguslikke, korralduslikke ja rahastamise muudatusi. Septembris 1993 otsustas Tallinna linnavolikogu moodustada kaheksa linnaosa. Igas linnaosas toimib linnaosakogu kogukonna esindajana ja täitevvõimuna tegutseb linnaosa­valitsus, mida juhivad linnaosavanemad. Linnaosakogudel on piiratud volitused ja nad saavad teha linnavolikogule ettepanekuid nende linnaosa puudutavates küsimustes. Näiteks linnaosakogu kinnitab linnaosa arengukava, aga selle kehtestab linnavolikogu. Linnaosa täitevorganid ei ole kollegiaalsed organid, vaid toimivad linnaosa ametiasutusena. Ka Kohtla-Järve linn ja mõned vallad on otsustanud linnaosade või osavaldade moodustamise kasuks.

Pärast haldusterritoriaalse reformi läbiviimist 2017. aastal on detsentraliseerimine muutunud varasemast olulisemaks. Mõned kogu maakonda hõlmavad vallad, näiteks Saaremaa ja Hiiumaa, on samuti otsustanud kasutada osavaldade mudelit. Mõnel pool, näiteks Hiiumaal, on enne reformiaegseid ühinemisi valdadena toiminud aladele antud osavalla õigused.

Kohaliku omavalitsuse ametnike tasustamises on toimunud märkimisväärsed muudatused. 1996. aastani oli kasutusel kolm mudelit. Kuni 1992–1993 pidid kõik kohalikud omavalitsused järgima valitsuse kehtestatud palgamäärasid. Pärast 1992. aasta põhiseaduse vastuvõtmist, millega kohalikele omavalitsustele tagati eelarveküsimustes autonoomia, hakkasid kohalike omavalitsuste volikogud (eelkõige Tallinnas) kehtestama oma palgatasemeid enda ametnike jaoks. Mõne aja pärast nõustus valitsus selle tegevusviisiga nendes kohalikes omavalitsustes, mis ei saanud keskvalitsusest toetust. Ülejäänud, ligikaudu 95 protsenti kohalikest oma­valitsustest, pidid jätkama selliste palga­tasemete kasutamist, mis olid ühtlustatud avalike teenistujate omaga. Vastavalt 1. jaanuaril 1996 jõustunud avaliku teenistuse seadusele on kõigil kohaliku omavalitsuse volikogudel ainupädevus oma täitevorganite liikmete töötasumäära kehtestamiseks. Selline töötasu määramise korraldus on siiamaani jõus.

Põhimõtteliselt on Eestis ühetaoline avaliku teenistuse süsteem nii keskvalitsuse kui kohaliku omavalitsuse ametnike jaoks. Peamine seda valdkonda korraldav seadus on avaliku teenistuse seadus, kuid kohaldatakse ka mõningaid kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse sätteid.

KOHALIKE OMAVALITSUSTE ÜKSUSTE RAHALISED VAHENDID JA FINANTSSÜSTEEM

Kohalike omavalitsuste taastamise ajal Eestis oli üks peamisi kohalikku haldussüsteemi puudutavaid vaidlusküsimusi tolleaegsete kommunistliku partei juhtidega ja riigiga termin „kohalik omavalitsus“, mis oli kasutusel olnud iseseisvas Eesti Vabariigis enne 1940. aastal alanud Nõukogude okupatsiooni. Kuid parteifunktsionäärid leppisid sellega kergemini kui eelnõude sättega, et kohalikel omavalitsustel (valdadel ja linnadel) on sõltumatu eelarve. Just see põhimõte purustas Moskvast juhitud tsentraalse juhtimise süsteemi ja võimaldas rakendada subsidiaarsuse põhimõtet. Kohalike omavalitsuste iseseisvad eelarved said põhiseadusliku tagatise 1992. aasta põhiseadusega (§ 157).

Kohaliku omavalitsuse eelarve peamised sissetulekuallikad on:

1. üksikisiku tulumaks – teatav protsent sellest laekub üksikisiku ametlikuks elukohaks oleva valla või linna eelarvesse;
2. maamaks – 100 protsenti sellest laekub kohaliku omavalitsuse eelarvesse ning volikogul on õigus kehtestada maksumäär vahemikus 0,1–2,5 protsenti maa maksustatavast väärtusest (01.06.2023 jõustus maa hindamise seaduse, maamaksuseaduse ja teiste seaduste muutmise seadus, millega muu hulgas muudeti maamaksuseaduse § 5 lõiget 1 ja sõnastati see järgmiselt: „(1) Kohaliku omavalitsuse volikogu kehtestab hiljemalt maksustamisaastale eelneva aasta 1. juulil igale järgmisele maa sihtotstarbe­grupile maksumäära);
   1) elamumaale ja maatulundusmaa õuemaa kõlvikule 0,1–0,5 protsenti maa maksustamishinnast aastas;
   2) käesoleva lõike punktis 1 nimetamata maatulundusmaale 0,1–0,5 protsenti maa maksustamishinnast aastas;
   3) käesoleva lõike punktides 1 ja 2 nimetamata sihtotstarbega maale 0,1–1,0 protsenti maa maksustamishinnast aastas“;
3. osa maavarade (põlevkivi, liiva, kruusa jne) kaevandamisele kehtestatud maksust, maksed vee erikasutuse eest, osa saastetasust ja reostuse tekitatud kahjude hüvitis.

Märksa suuremad summad eraldatakse kohalikele omavalitsustele riigieelarvest kohalike omavalitsuste tasandusfondi (2018. aastal 90 miljonit eurot) ja kohalike omavalitsuste toetusfondi (2018. aastal 424 miljonit eurot) kaudu.

Tasandusfondi eesmärk on luua kohalikele omavalitsustele ühetaolised tingimused kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks ilma raha kasutamisele tingimusi seadmata. Tasandusfondi raha jaotamisel arvestatakse kohaliku omavalitsuse eelarvele kogunevat üksikisiku tulumaksu ja maamaksu ning kohalike elanike arvu ja muid iga kohaliku omavalitsuse üksuse iseärasusi.

Toetusfond sisaldab raha seadusega määratud eriotstarbelisteks eesmärkideks, mis võimaldavad kohalikel omavalitsustel katta õpetajate palku, pakkuda tasuta lõunasööki üldhariduskoolides, maksta toimetulekutoetusi ja vajaduspõhiseid peretoetusi ebasoodsas olukorras olevatele peredele ning hooldada kohalikke teid.

Toetusfond on vahend, mille kaudu makstakse kohalikele omavalitsustele sihtotstarbelisi toetusi seaduses sätestatud tingimustel, või vahend, mille kaudu makstakse riigieelarvest sihtotstarbelisi toetusi, mida jaotatakse ainult kindlaksmääratud arvude alusel.

Alates iseseisvuse taastamisest 1991. aastal on üksikisiku tulumaksul olnud kohaliku omavalitsuse üksuste eelarvete tulubaasis juhtiv roll (moodustades üle poole nende tuludest). Aja jooksul on osakaalus toimunud märkimisväärsed muutused.

TABEL 2. Üksikisiku tulumaksu jaotumine riigieelarve ja kohalike omavalitsuste eelarvete vahel (* 26% = 100%)

Allikas: Lääne et al. 2023

Põhiseaduse § 154 kohaselt võib kohalikule omavalitsusele panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega, mis on kahtlemata kohaliku omavalitsuse autonoomia õige põhiseaduslik tagatis. Kuid kohalikud omavalitsused ja nende liidud on sageli kritiseerinud tõsiasja, et keskvõimu institutsioonid (sealhulgas parlament) ei järgi § 154, kus on selgesõnaliselt sätestatud, et seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud tuleb katta riigieelarvest.

Keskvalitsuse ja kohalike omavalitsuste suhted olid selles küsimuses eriti pingelised kümme aastat tagasi, kui 2008. aasta majanduskriisi ajal kärbiti negatiivse riigieelarvega eraldisi riigieelarvest kohalike omavalitsuste eelarvetesse (nt vähendati kohalikesse eelarvetesse eraldatava üksikisiku tulumaksu osakaalu 11,93 protsendilt 11,4-le). Kohalike omavalitsuste majandusliku autonoomia seisukohalt on väga oluline puudus kohalike maksude äärmiselt väike osakaal kohalike omavalitsuste eelarves (Reiljan & Timpmann 2010; Friedrich, Reiljan, & Nam 2010).

1994. aastal moodustati üleriigiline kohaliku omavalitsuse üksuste liitude koostöökogu. Muu hulgas (ja peamiselt) hakkas koostöökogu pidama läbirääkimisi valitsuse delegatsioonidega kohalike omavalitsuste iga-aastase riigieelarvest rahastamise küsimuses. Suuremad vaidlused toimusid kohalike omavalitsuste eelarvete kärpimise tõttu 2008. aastal. Kahjuks ei olnud riigisisestest aruteludest abi ja seepärast pöördusid Eesti Linnade Liidu ja Eesti Valdade Liidu delegatsioonid mais 2009 Euroopa kohalike ja piirkondlike omavalitsuste kongressi (Congress of Local and Regional Authorities of Europe, CLRAE) poole. Ühendused protesteerisid riigieelarveliste eraldiste kärpimise vastu 2009. aasta veebruaris ja taotlesid järelevalve visiiti Eestisse, et teha kindlaks, kas Eesti keskvalitsuse tegevus vastab Euroopa kohaliku omavalitsuse harta sätetele, ning saada Euroopa Nõukogu seisukoht.

2010. aasta aprillis külastas Eestit CLRAE delegatsioon. Samal ajal esitas Tallinna linnavolikogu riigikohtusse kaebuse seose linna eelarve tulude vähenemisega. Kuu aega enne CLRAE delegatsiooni külaskäiku, 16. märtsil 2010 tegi riigikohus väga olulise otsuse, mis kaitseb kohalike omavalitsuste huve (Riigikohus 2010) ja milles on öeldud järgmist:

„Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine, mis:

1. sätestaksid, millised seadusega kohaliku omavalitsuse üksustele pandud kohustused on omavalitsuslikud ja millised riiklikud;
2. eristaksid kohaliku omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest.“

CLRAE kohalike omavalitsuste koja 26.–28. oktoobril 2010 toimunud istungil kiideti heaks soovitus 294 (2010) kohaliku demokraatia kohta Eestis (CLRAE 2010), mille sama aasta novembris võttis teadmiseks ka Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee. Soovitustes rõhutati näiteks vajadust kiiresti muuta riiklikke õigusakte, et suunata suurem osa rahast kohaliku omavalitsuse tasandile, et viia rahalised vahendid kooskõlla Eesti põhiseaduse ja muude seadustega kohalikele omavalitsustele pandud kohustustega ning võimaldada kohalikel omavalitsustel teenida tulu kohalikest maksudest (ELVL).

Lisaks otse valitud volikogule on üks kohaliku omavalitsuse kõige olulisemaid tunnuseid õigus kehtestada kohalikke makse, mis on sätestatud nii Euroopa kohaliku omavalitsuse hartas (artikkel 9) kui ka Eesti Vabariigi põhiseaduses. Põhiseaduse § 157 kohaselt on kohalikel omavalitsustel seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi. Maksude kehtestamist reguleerib kohalike maksude seadus, mis lubab kohaliku omavalitsuse volikogul kehtestada kuni kaheksat kohalikku maksu.

Lisaks otse valitud volikogule on üks kohaliku omavalitsuse kõige olulisemaid tunnuseid õigus kehtestada kohalikke makse.

On huvitav märkida, et Eesti esimene, 1920. aasta põhiseadus andis kohalikele omavalitsustele õiguse kehtestada kohalikke makse ja 1938. aasta linnade seadus lubas kohaliku omavalitsuse volikogul kehtestada kuni 26 kohalikku maksu.

Praegu on kohalike maksude osakaal kohalikest tuludest Eestis üks väiksemaid Euroopas, moodustades vaid mõne protsendi kohalikest tuludest. Kahjuks on kohalike maksude liikide arv aja jooksul vähenenud. Sajandivahetusel kaotati ära isikumaks ja kohalik ettevõtete tulumaks. 2010. aastal eemaldati kohalike maksude nimekirjast paadimaks ja müügimaks, mille paljud kohalikud omavalitsused olid kehtestanud millalgi 1990ndate keskel. Tallinna linn, mis oli keskvalitsusele poliitiliselt vastandunud, oli otsustanud koguda paadimaksu ja müügimaksu ning parlament otsustas poliitilistel põhjustel võtta need kohalike maksude nimekirjast välja. Ainus pärast 1994. aastat kehtestatud uus kohalik maks on 2002. aastal kasutusele võetud parkimistasu, ja see on mahu seisukohalt suurim kohalik maks. Kohalike maksude seaduse kohaselt on kohalikel omavalitsustel õigus kehtestada ka reklaamimaksu, mootorsõidukimaksu, teede ja tänavate sulgemise maksu, loomamaksu ja lõbustusmaksu.

Kohaliku omavalitsuse volikogul on õigus võtta laenu nii kodumaalt kui ka välismaalt. Seadusega on ette nähtud piirangud, et kogu laenusumma (koos intressidega) ei tohi ületada 60 protsenti (varem 75 protsenti) laenu võtmise aasta eelarvest ning laenu tagasimaksed ei tohi ületada 20 protsenti laenu võtmise aasta eelarvest.

Ligikaudu pool kohalikest kulutustest on seotud haridusteenuste osutamisega (lasteaiad, koolid) ning kolmandik läheb kohalike teede hooldamisega ja huvi­tegevusega seotud teenuste osutamisele. Üldised halduskulud (sealhulgas võla teenindamine) ja näiteks sotsiaalkulud hõlmavad vähem kui kümme protsenti kohalikest kuludest.

Kohaliku rahanduse raamseadus on kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadus. See seadus sätestab kohaliku omavalitsuse üksuse eelarve koostamise, vastuvõtmise ja täitmise põhimõtted ning finantsaruandluse põhimõtted; samuti kehtestab see kohaliku omavalitsuse finantsüksuse finantsdistsipliini tagamise meetmed, finantsdistsipliini tagamise meetmete rakendamise menetluse põhimõtted ning raske finantsolukorra ohu kõrvaldamise menetluse põhimõtted.

Elanike valmisolek maksta kohalikke makse, et teostada kohalikku omavalitsust ja pakkuda kohalikke teenuseid, on oluline kohaliku omavalitsuse institutsiooni tulemuslikkuse näitaja. „Mida väiksem osa kohaliku omavalitsuse üksuse rahast tuleb kohalikest maksudest, seda väiksem on tõenäoliselt elanike valmisolek teostada kohalikku omavalitsust“ (Põllumäe 2008). Seega on võimekamatel kohalikel omavalitsustel, mille maksutulud võimaldavad osutada elanikele teenuseid mitmekesisemate organisatsiooniliste üksuste kaudu ja pakkuda võimekamat juhtimist, rohkem erinevaid haldusorganeid. Igal aastal peavad üleriigilise omavalitsusliitude koostöökogu ja valitsuse delegatsioonid läbirääkimisi ja püüavad leida kompromisse.

KASUTATUD ALLIKAD

• Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL). Rahandus. – https://www.elvl.ee/tegevussuunad-ja-valdkonnad/valdkonnad/rahandus
• EESTI VABARIIGI PÕHISEADUSE kommenteeritud väljaanne (2020). – https://pohiseadus.ee/index.php?sid=1&ptid=170
• FRIEDRICH, P., NAM, C., & REILJAN, J. (2010). The need of municipal fiscal equalization reform in Estonia (Kohalike omavalitsuste rahastamise tasakaalustamise reformi vajalikkus Eestis). – Eesti majanduspoliitilised väitlused / Estonian Discussions on Economic Policy 18. – https://www.digar.ee/arhiiv/et/download/230860
• GDC FORA REPORT (2024). – GDC Forum 2024 report
• IKLA, L. (2024). Kohaliku valitsemise mikrokraadi III lennu avakohtumine. – 
https://www.tlu.ee/yti/uudised/kohaliku-valitsemise-mikrokraadi-iii-lennu-avakohtumine
• JÕHVI VALD (2024). Jõhvi ja Toila valla ühinemise elanikkonna arvamuse küsitluse esialgsed tulemused. – 
https://www.johvi.ee/et/uudised-ja-teated/-/asset_publisher/Rckd3fKso9oo/content/id/41493305?redirect=https%3A%2F%2Fwww.johvi.ee
• KANGRO, K. (2024). Hussar võttis vastu omavalitsuspäeva deklaratsiooni kultuurilise eripära hoidmisest. – 
https://www.riigikogu.ee/pressiteated/riigikogu-juhatus/hussar-vottis-vastu-omavalitsuspaeva-deklaratsiooni-kultuurilise-eripara-hoidmisest/
• KIILI VALLAVALITSUS (2024). Harjumaa IV omavalitsuspäev Kiili vallas. – https://www.kiilivald.ee/hop24
• KISIEL, W., ASTRAUSKAS, A., LAZAUSKIENÊ, A., BANDARZEWSKI, K., LITVINS, G., OLLE, V., LÄÄNE, S. (2018a). The restoration of municipal self-governments in Estonia, Latvia, Lithuania and Poland in the 1990s. – https://www.researchgate.net/publication/328450593_The_restoration_of_municipal_self-governments_in_Estonia_Latvia_Lithuania_and_Poland_in_the_1990s/
• KISIEL, W., ASTRAUSKAS, A., LAZAUSKIENÊ, A., BANDARZEWSKI, K., LITVINS, G., OLLE, V., LÄÄNE, S. (2018b). Substantial share of public affairs under municipality’s responsibility as provided by the constitutions of Estonia, Latvia, Lithuania and Poland. – https://www.researchgate.net/publication/330385956_Substantial_share_of_public_affairs_under_municipality’s_responsibility_as_provided_by_the_constitutions_of_Estonia_Latvia_Lithuania_and_Poland/
• KITSING, K. (2024). Kohalike omavalitsuste esindajad annavad riigikogule pidulikult üle omavalitsuspäevade deklaratsioonid. – Eesti Linnade ja Valdade Liit, 17. november. – 
https://elvl.ee/uudised/kohalike-omavalitsuste-esindajad-annavad-riigikogule-pidulikult-ule-omavalitsuspaevade
• LUDVIG, S., LÄÄNE, S., MÄELTSEMEES, S. (2015). 25 aastat Eesti kohaliku omavalitsuse süsteemi ja üleriigiliste liitude taastamisest. Kogumik. Tallinn: Polis.
• LUDVIG, S., LÄÄNE, S., MÄELTSEMEES, S. (toim) (2018). Eesti kohalik omavalitsus ja liidud 100. Minevik, tänapäev ja tulevik. Eesti Maaomavalitsuste Liit, Tallinn.
• LÄÄNE, S., LEPIK, K.-L., LÕHMUS, M., LIIV, I., MÄELTSEMEES, S., RATAS, J., TREI, J. (2023). Kogukondlik haldus ja kohalik omavalitsus – side ajalooga teel tulevikku. – Riigikogu Toimetised 48, 29–65. – 
https://rito.riigikogu.ee/wordpress/wp-content/uploads/2023/12/RiTo-48.pdf
• LÄÄNE, S., MERUSK, K., MÄELTSEMEES, S., OLLE, V., TRUUVÄLI, E.-J. (2006). Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ja tema mõju Eesti kohaliku omavalitsuse õigusruumile ja toimimisele. 20 aastat Euroopa kohaliku omavalitsuse hartat ja selle tähendus Eestile. Infotrükk OÜ, Tallinn.
• LÄÄNE, S., MÄELTSEMEES, S., OLLE, V. (2021). Local Self-Government in Estonia. – Local Self-Government in Europe (eds Brezovnik, B., Hoffman, I., Kostrubiec, J.). Institute for Local Self-Government Maribor, Slovenia. – 
http://www.lex-localis.press/index.php/LexLocalisPress/catalog/view/LocalGovernmentEurope/68/606-1
• NUMMELA, J., RYYNÄNEN, A. (1993). Kuntahallinnon vaihtoehdot. Lakimiesliiton kustannus, Helsinki.
• OECD (2024a). Survey on drivers of trust in public institutions – 2024 results. Full report. – 
https://doi.org/10.1787/9a20554b-en
• OECD (2024b). Uuring: Eesti on turvaline riik ning elanikud väärtustavad enim neile pakutavaid avalikke teenuseid. – 
https://www.riigikantselei.ee/uudised/oecd-uuring-eesti-turvaline-riik-ning-elanikud-vaartustavad-enim-neile-pakutavaid-avalikke
• PÕLLUMÄE, S. (2008). Kohaliku omavalitsuse iseseisvusest ja selle rahastamisest. Tallinn
• REGIONAAL- JA PÕLLUMAJANDUSMINISTEERIUM (2022). Haldusreformi seireraport 2022. Viis aastat hiljem. – 
https://www.agri.ee/sites/default/files/documents/2023-06/seireraport-2022-haldusreform-2017-viis-aastat-hiljem.pdf
• REGIONAAL- JA PÕLLUMAJANDUSMINISTEERIUM (2024). Ministeerium pidas koos omavalitsusjuhtidega arutelu tulevikuomavalitsuse arengusuundade üle. – https://www.agri.ee/uudised/ministeerium-pidas-koos-omavalitsusjuhtidega-arutelu-tulevikuomavalitsuse-arengusuundade
• REILJAN, J., & TIMPMANN, K. (2010). The problems and development potential of revenue autonomy in Estonian municipalities (Kohalike omavalitsuste tuluautonoomia probleemid ja arenguvõimalused Eestis). – Eesti majanduspoliitilised väitlused / Discussions of Estonian economic policy 18. – https://www.digar.ee/arhiiv/et/download/230860
• RIIGIKANTSELEI (2024). Debatt „Kuhu kadus usaldus?“ – https://www.riigikantselei.ee/uudised/debatt-kuhu-kadus-usaldus
• RIIGIKOHUS (2010). Kohustuslike kohaliku omavalitsuse ülesannete ja kohaliku omavalitsuse üksuste täidetavate riiklike ülesannete piiritlemise juhend. – 
https://agri.ee/sites/default/files/documents/2023-11/juhend-2010-kov-%C3%BClesannete-piiritlemine.pdf
• RIIGIKOHUS (2024). Üldhooldusteenuse rahastamiseks õigustloovate aktide andmata jätmise põhiseaduspärasuse kontroll. – 
https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=5-23-38/48
• RIIGIKONTROLL (2017). Kohalike omavalitsuste rahastamismudel vajab muudatusi. – Riigikontroll, 3. aprill. – 
https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2423/OtherArea/1/language/et-EE/Default.aspx
• RIIGIKONTROLL (2021). Omavalitsuste teenuste korraldus endistes keskustes ja nende lähiümbruses pärast haldusreformi. Millised on põhilised tähelepanekud teenuste korralduses ja elanike kaasamisega seotud muutuste kohta? – Riigikontrolli aruanne Riigikogule, 11. august. – https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2532/language/et-EE/Default.aspx
• STENMANIN, U. (2024). Selviävätkö kunnat tulevaisuudessa? – 
https://www.kuntaliitto.fi/blogi/2024/selviavatko-kunnat-tulevaisuudessa
• STOBER, R. (1997). Põhiseadusõiguslik ja põhiseaduspoliitiline hinnang Eesti põhiseaduse kohalikku omavalitsust puudutavatele sätetele. – https://www.just.ee/media/1092/download
• TALLINNA ÜLIKOOL (2018). Riik ja omavalitsus täna ning vaade tulevikku 10 teesi – mis edasi? – 
https://www.tlu.ee/yti/sundmused/riik-ja-omavalitsus-tana-ning-vaade-tulevikku-10-teesi-mis-edasi
• TALLINNA ÜLIKOOL (2024). Ühiskonnateaduste instituut. ELU projekt „Vastutustundlike demokraatlike kodanike arendamine ja koostöö“ Rakvere Eragümnaasiumis ja Rakvere linnavalitsuses. – https://www.tlu.ee/yti/meediavarav/blogid/elu-projekt-vastutustundlike-demokraatlike-kodanike-arendamine-ja-koostoo-0
• TROTTA, D., & BEECH, E. (2024). Trump names Elon Musk to lead government efficiency drive. – Reuters, 13. november. – https://www.reuters.com/world/us/trump-says-elon-musk-vivek-ramaswamy-will-lead-department-government-efficiency-2024-11-13/
• VARUL, P., LÕHMUS, U., PISUKE, H., RASK, M., TRUUVÄLI, E.-J., MERUSK, K., RAIDLA, J., SCHNEIDER, H., UIBOPUU, H.-J. (1998). Eesti Vabariigi põhiseaduse juriidilise ekspertiisi komisjoni lõpparuanne. Justiitsministeerium, Tallinn. – 
https://www.just.ee/era-ja-avalik-oigus/pohiseadus-ja-pohioigused/pohiseadus
• VÕRUMAA ARENDUSKESKUS (2024). Eesti IX omavalitsuspäev kultuuriline eripära on piirkondliku elujõu allikas. – 
https://vorumaa.ee/ovp2024/

ÕIGUSAKTID RIIGI TEATAJAS

• Eesti Vabariigi põhiseadus, 1920 – https://www.riigiteataja.ee/failid/EVPS1920.pdf
• Eesti Vabariigi põhiseadus, 1934 – https://www.riigiteataja.ee/failid/EVPMS1933.pdf
• Eesti Vabariigi põhiseadus, 1938 – https://www.riigiteataja.ee/failid/EVPS1937.pdf
• Eesti Vabariigi põhiseadus, 1992 – https://www.riigiteataja.ee/akt/115052015002?leiaKehtiv
• Euroopa kohaliku omavalitsuse harta ratifitseerimise seadus, 1994 – https://www.riigiteataja.ee/akt/24755
• Euroopa kohaliku omavalitsuse harta, 1993 – https://www.riigiteataja.ee/akt/208032011003
• Kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus, 2002 – https://www.riigiteataja.ee/akt/124052024005?leiaKehtiv
• Püsiasustusega väikesaarte seadus, 2003 – https://www.riigiteataja.ee/akt/106072023070?leiaKehtiv
• Haldusreformi seadus, 2016 – https://www.riigiteataja.ee/akt/121122016034?leiaKehtiv
• Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus, 2002 – https://www.riigiteataja.ee/akt/107032019004?leiaKehtiv
• Kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seadus, 2002 – https://www.riigiteataja.ee/akt/104072017099?leiaKehtiv
• Asjaõigusseadus, 1993 – https://www.riigiteataja.ee/akt/117032023058?leiaKehtiv
• Kohaliku omavalitsuse üksuste ühinemise soodustamise seadus, 2004 – 
https://www.riigiteataja.ee/akt/104072017101?leiaKehtiv
• Eesti territooriumi haldusjaotuse seadus, 1995 – https://www.riigiteataja.ee/akt/130062023021?leiaKehtiv
• Riigikohtu halduskolleegiumi otsused 1997, 1998
• Kohalike maksude seadus, 1994 – https://www.riigiteataja.ee/akt/107062013005?leiaKehtiv
• Avaliku teenistuse seadus, 1996 – https://www.riigiteataja.ee/akt/102052024021?leiaKehtiv
• Vabariigi Valitsuse seadus, 1995 – https://www.riigiteataja.ee/akt/124052024008?leiaKehtiv
• Halduskoostöö seadus, 2003 – https://www.riigiteataja.ee/akt/111032023046?leiaKehtiv
• Asendustäitmise ja sunniraha seadus, 2001 – https://www.riigiteataja.ee/akt/120022024002?leiaKehtiv
• Planeerimisseadus, 2015 – https://www.riigiteataja.ee/akt/111062024012?leiaKehtiv
• Riigikontrolli seadus, 2002 – https://www.riigiteataja.ee/akt/102062021013?leiaKehtiv
• Õiguskantsleri seadus, 1999 – https://www.riigiteataja.ee/akt/126052020011?leiaKehtiv
• Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon – https://www.riigiteataja.ee/akt/13320295
• Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seadus, 2010 – https://www.riigiteataja.ee/akt/130062023027?leiaKehtiv