Euroopa Liidu liikmesriikide mõjukus, huvid ja koalitsioonivalmidus Eesti ametnike hinnangul
-
Tallinna Tehnikaülikooli doktorant ja projektijuht
-
Tartu Ülikooli Euroopa Kolledži magistrant
-
Balti Kaitsekolledži teadur
Euroopa Liidu liikmesriikide mõjukuse, huvide ja koalitsioonivalmiduse tundmine on peamisi edutegureid, mis võimaldab planeerida tõhusaid läbirääkimisi.
Tartu Ülikooli Euroopa Kolledži magistrantide Ulrika Hurda, Julia Maleva, Mart Pechteri ja Raul Markuse Viljar Veebeli juhendamisel tehtud uuring selgitas välja Euroopa Liidu küsimustega tegelevate võtmeametnike hinnangud teiste euroliidu liikmesriikide mõjukuse, järeleandlikkuse, seisukohtade arusaadavuse ning kontaktide loomise kohta. Ametnike hinnangute summeerimine võimaldab teha järeldusi Eesti potentsiaalsete ja praeguste partnerite kohta. Huvivaldkondade põhjal võib otsida põhimõttelisi liitlasi ja teha kindlaks riigid, kellega suhtlemisel tuleb leida argumente, et oma riigi positsioonides mitte järele anda.
Ulatuslik uurimistöö tõstatas mitmeid aruteluteemasid ning avas valdkondi edasiseks põhjalikumaks uurimiseks. Ametnikud tõid välja, et teiste liikmesriikide huvide ja koalitsioonide moodustamise kohta vajaksid nad palju rohkem täienduskoolitust ning asjakohaseid rakendusuuringuid.
Artikkel käsitleb põnevaid leide, uuringu eesmärke ja metoodikat ning kirjeldab vastanute tegevusala. Pikemad vastused koos joonistega leiab uuringu tervikraportist. Analüüsi tulemused kajastavad läbilõiget vastanute hinnangutest 2009. aasta kevadel, on üldistavad ega esinda ametlikke seisukohti.
Uuringu taust ja eesmärgid
Peamised suunaandjad läbirääkimiste korraldamisel on ministeeriumide Euroopa Liidu küsimustega tegelevad ametnikud ning Eesti alalise esinduse Euroopa Liidu juures diplomaadid. Nimetatud ametnike seisukohtade selgitamiseks tehti uuring Euroopa õpingute magistriprogrammi kursuse “Euroopa Liidu liikmesriikide majanduslikud ja poliitilised lähtepositsioonid ning koostöö prioriteedid” raames.
Uuringu eesmärk oli analüüsida ametnike hinnangute põhjal:
Eesti huvide esindamine Euroopa Liidus nõuab ametnikelt osalemist koordineeritud otsustamisprotsessi eri tasanditel, poliitikate ja mõjutamisvõimaluste ning oma valdkonna head tundmist. Selleks et koalitsioone moodustada ja teiste liikmesriikidega kokkuleppeid saavutada, on vaja osata läbi rääkida. Läbirääkimised tuginevad lisaks praktilistele oskustele ka Eesti prioriteetide ning teiste liikmesriikide eripära tundmisele.
Metoodika ja valim
Uuringu valimi moodustasid Eesti ministeeriumide Euroopa Liidu asjade ja välissuhete osakondade juhtkond ning võtmeametnikud, Riigikantselei Euroopa Liidu asjade büroo eksperdid ja diplomaadid Eesti alalises esinduses Euroopa Liidu juures, kokku 147 inimest. Suurima rühma moodustasid Eesti alalise esinduse diplomaadid – 35 protsenti valimist. Vastustena laekus 69 ankeeti, mis teeb vastamise määraks 46,94 protsenti.
Uuring tehti Interneti-põhise ankeetküsimustiku abil ning tulemused põhinevad vastajate subjektiivsetel hinnangutel. Selle meetodi kasuks otsustati vajadusest säilitada vastajate anonüümsus, et rohkem nende usaldust võita. Et tulemused oleksid üldistavamad, ankeedis vastajate päritoluasutust ei küsitud.
Küsimustiku väljatöötamisel püüti uuringu kesksete mõistete mõõtmiseks leida võimalikult valiidsed indikaatorid, seejuures lähtuti Euroopa Kolledži loengute ja debattide käigus tõstatatud küsimustest. Ankeedis kasutati kuni viie vastusevariandiga küsimusi ja 0–6-punktilisi skaalasid, mis oli tingitud soovist saada võimalikult selgeid hoiakuid näitavaid andmeid. Kasutati ka avatud küsimusi, et selgitada välja ametnike spetsiifilisi arvamusi. Mitmete küsimuste puhul oli võimalik märkida mitu vastusevarianti. Küsimusele võis jätta ka vastamata ja liikuda edasi järgmiste küsimuste juurde.
Vastuseid omavahel kombineerides saadi informatsiooni, kuidas vastanute teadmised teiste liikmesriikide huvivaldkondade kohta leiavad läbirääkimiste käigus praktilist kasutamist ning kuivõrd Eesti huvide tundmine sõltub sellest, millises Euroopa Liidu otsustusprotsessi etapis osaletakse, milliseid meetodeid eesmärkide saavutamisel oluliseks peetakse ja milliseid tegelikult kasutatakse.
Vastanute tegevusala
Täpsustati vastanute staaži Euroopa Liidu küsimustega tegelemisel ning tasandid, millel ametnikud euroliidu otsustusprotsessis osalevad (riigisisene koordinatsioon, Euroopa Komisjoni (European Commission; edaspidi komisjon) töörühmad, Euroopa Liidu Nõukogu (Council of the European Union; edaspidi nõukogu) komiteed ja töörühmad, Alaliste Esindajate Komitee (Comité des représentants permanents, COREPER) ja Euroopa Liidu Nõukogu ministrite kohtumiste tasand, märkida võis rohkem kui ühe rühma.
Vastanutest 46 protsenti on Euroopa Liidu teemadega kokku puutunud rohkem kui viis aastat, 40 protsenti on töötanud teemadega kolm kuni viis aastat, 11 protsenti üks kuni kaks aastat ning kõigest kolm protsenti alla ühe aasta. Kõige staažikamad on komisjoni töörühmadega ja COREPER-iga töötavad ametnikud: üle 60 protsendi on töötanud euroliidu teemadega rohkem kui viis aastat, üle kolmeaastase Euroopa Liidu töökogemusega on kõik COREPER-iga töötavad ametnikud ning 95 protsenti nõukogu ministrite tasandiga töötavaist ametnikest.
Eesti ametnikke iseloomustab mitmes otsustusrühmas töötamine – 28,5 protsenti osaleb kahel tasandil, 20 protsenti kolmel ning 17,1 protsenti neljal tasandil. Üks vastanu märkis, et töötab kõigis viies otsustusrühmas ehk osaleb suuresti ühe ja sama poliitika loomise, vastuvõtmise ja rakendamise etapis ning riigisiseses koordinatsioonis.
Need vastanud, kes nimetasid, et töötavad neljas otsustusrühmas, puutuvad kokku nõukogu tööga kõigil kolmel tasandil (komiteed ja töörühmad, COREPER, ministrite kohtumised), kuid ei osale riigisiseses koordinatsioonis.
Vastanutest 11 protsenti osaleb korraga nii komisjoni töörühmades kui ka nõukogu komiteedes, kolm protsenti komisjoni töörühmades, nõukogu komiteedes ja riigisiseses koordinatsioonis ning viis protsenti ühes või kõikides otsustusrühmades peale riigisisese koordinatsiooni. Suurim hulk – 19 protsenti – mitme rühmaga tööd tegevatest ametnikest on muu kõrval siiski hõivatud riigisisese koordinatsiooniga, 14 protsenti osaleb korraga riigisiseses koordinatsioonis ja nõukogu erinevatel tasanditel (komiteede ja töörühmade, COREPER-i ja ministrite tasandil) ning viis protsenti korraga riigisiseses koordinatsioonis ja komisjoni töörühmades. Suurim osa vastanutest – 31,4 protsenti – töötab vaid ühes otsustusrühmas (kas nõukogus või komisjonis).
Uurimisrühma hinnangul on ametnikud, kes puutuvad kokku kõigi või mitme otsustusprotsessi tasandiga, rohkem informeeritud ja kogenumad ning suudavad riikide mõjukust paremini hinnata. Seda, kas ühe ametniku töötamine mitmel tasandil on tõhus, läbipaistev, eesmärgistatud või õhukesest riigist ja väikesest ametnike hulgast tulenev tendents, selle uuringu raames ei käsitletud.
Riikide huvivaldkonnad ja mõjukus
Hindamaks, kui palju teavad Eesti võtmeametnikud teiste liikmesriikide huvidest, paluti vastanutel märkida iga liikmesriigi huvivaldkonnad, tabuteemad ja nn pühad lehmad, vastata võis vaba tekstina. Kõige rohkem mainiti erinevate liikmesriikide huvivaldkondadest Euroopa Liidu toetuste teemat (11 korda), Euroopa Liidu eelarvet ja tulusid (11 korda) ning Türgi küsimust (11 korda). Teemad ja riigid, mida mainiti, on ära toodud tabelis 1. Uuringu kõige suuremate leidudega tipnes osa, milles küsiti, milliseid liikmesriike peavad ametnikud mõjukaimaks, millised on kõige vähem mõjukad, kes peavad tavaliselt tegema järeleandmisi, kes saavutavad oma tahtmise. Üllatav oli, et mõjukaimate ja järeleandmisi mittetegevate riikide arv piirdus mõlemal juhul kaheksa riigiga, kuigi valikus olid kõik 27 liikmesriiki (tabel 2). Kõige suurema mõjuga riigid on ametnike arvates suurriigid. On mõneti ootuspärane, et järeleandmisi ei pea tegema Saksamaa, Suurbritannia, Prantsusmaa ja Itaalia. Üllatav on, et Küpros on ära märgitud nii suurimate järeleandjate kui ka järeleandmisi mittetegevate riikide nimekirjas. Vastanute hinnangutes liikmesriikide sõnavõttude jälgitavuse ning nendega kontaktide loomise vahel esineb selge korrelatsioon (tabel 4). Eestil on enim sidemeid Suurbritannia, Rootsi ja Soomega. Vaadeldes kontaktide loomist erinevate otsustusrühmade lõikes kombineeritult (võimendades tulemust ühe inimese kuulumise kaudu mitmesse otsustusrühma), selgub, et riikide hulgas, kellega on loodud kõige enam kontakte (Soome, Suurbritannia, Rootsi, Läti; vt tabel 5), nimetatakse kõikide otsustusrühmade lõikes enim Rootsit. Suurim kontaktide hulk Rootsiga on COREPER-iga töötavate ametnike hulgas (38 protsenti). Järgneb Soome (kõige rohkem kontakte on loonud nõukogu struktuuris ministrite tasandiga töötavad ametnikud – 27 protsenti) ja kolmandal kohal Suurbritannia (kõige rohkem kontakte loodud COREPER-is – 25 protsenti). Samal ajal kui Lätiga on loodud palju kontakte komisjoni töörühmades, riigisiseses koordinatsioonis ning nõukogu komiteedes ja töörühmades, ei nimeta COREPER-i ja nõukogu ministrite tasandiga töötavad ametnikud Lätiga kontaktide loomist kordagi. Vastanutest 24 protsenti arvab, et Eestil on Euroopa Liidu tasemel olemas strateegilised huvid. 48 protsenti leiab, et Eestil on selged strateegilised valdkondlikud huvid enamasti olemas ning 28 protsendi arvates on huvid olemas vähesel määral. Nendele järgnevad vähem tähtsatena kultuuri arengu tõhustamine, parem informeeritus teiste liikmesriikide huvidest, mõjuvõimu ning riikliku kompetentsuse suurendamine. Vastanute hinnangul on riiklike huvide kaitsel kõige tähtsam edutegur “riigipoolsete läbirääkijate ja ametnike kompetentsi staaž” (selle märkis ära 91 protsenti vastanutest), seejärel “riigi suutlikkus täita küsimuses aktiivset rolli” (78 protsenti) ning kolmandal kohal “riigi olulisus antud küsimuses” (56,5 protsenti). Sellele järgnesid “riigi soov täita küsimuses aktiivset rolli” ja “riigi suurus” (48 protsenti vastanutest tõid need võrdselt välja). Võrreldes eespool toodud liikmesriikide prioriteetidega, on Eesti riigil järgmised ühisteemad: Venemaa (ühisteema Soome, Poola, Saksamaa, Läti ja Leeduga), põllumajanduspoliitika (ühisteema Iirimaa, Hispaania, Prantsusmaa ja Ungariga), Euroopa Liidu laienemine (ühisteema Sloveenia, Rootsi ja Küprosega), liikmesriikide võrdne kohtlemine (ühisteema Küprose, Itaalia ja Portugaliga), energiapoliitika ja -julgeolek (ühisteema Leeduga), siseturg (ühisteema Suurbritanniaga), Läänemeri (ühisteema Soomega), euroala (ühisteema Luksemburgiga) ja ühine julgeolekupoliitika (ühisteema Rootsiga). Ratsionaalse käitumise teooriast lähtudes võivad koalitsioonid olla võimu- või konkreetse huvi kohased liidud. Jagatud identiteedi ja sobivuse teooria (March, Olsen 1989) eristab ideoloogia- ja kultuurikoalitsioone.
Vastanutest 88 protsenti arvas, et liikmesriikidel on olemas kindlad huvivaldkonnad, tabuteemad ja nn pühad lehmad. Neil ametnikel, kes arvasid, et liikmesriikidel spetsiifilisi huvivaldkondi pole, on euroliidu teemadega töötamisel vähemalt 3–5 või viie ja enama aasta pikkune staaž. Ehk mida pikema staažiga on ametnik, seda vähem ta arvab, et igal liikmesriigil on oma võtmeteemad ning alalised huvivaldkonnad üksikutes poliitikavaldkondades.
Tabel 1. Riikide huvivaldkonnad
Kuidas hinnatakse riikide mõjukust
Tabel 2. Mõjukaimad liikmesriigid
liikmesriigid
Kõige mõjukamaks riigiks peavad komisjoni töörühmaga töötavad ametnikud Prantsusmaad, samal ajal kui nõukogu komiteedega töötavad ametnikud peavad mõjukaimaks Suurbritanniat. COREPER-iga töötavad ametnikud peavad Saksamaad ja Suurbritanniat võrdselt mõjukaks, Prantsusmaad nimetavad nad mõjusana ainult 14 protsendil kordadest.
Mida kõrgem on otsustusprotsessi tasand, seda vähem nimetatakse muid riike peale Saksamaa, Prantsusmaa ja Suurbritannia. Komisjoni töörühmadega töötavad ja riigisiseses koordinatsioonis osalevad ametnikud mainivad muid riike üle 10 protsendil kordadest, samal ajal kui COREPER-i ja nõukogu ministrite tasandiga töötavad ametnikud hindavad mõjukaimaks ainult ühte kolmest (Prantsusmaa, Suurbritannia, Saksamaa).
Vähem mõjukate ja järeleandmisi tegevate riikidena tuuakse 27 riigist välja 13. Sageli järeleandmisi tegema pidavate riikide hulgas nimetasid paar ametnikku üllatavalt ka Soomet ja Prantsusmaad (tabel 3).Tabel 3. Kõige väiksema mõjuga liikmesriigid
liikmesriigid
järeleandmisi tegema
Portugal, Slovakkia, Soome, Taani
Tabel 4. Vastanute hinnangud liikmesriikide sõnavõttude jälgitavuse kohta
Tabel 5. Liikmesriigid, kellega on loodud kõige rohkem kontakte
Tabel 6. Eesti prioriteetsed huvivaldkonnad
Riikide vähest mõjukust määravaid tulemusi kombineerides ilmnes, et kõige vähem mõjukad ja kõige vähem jälgitavad on Eesti ametnike arvates Malta, Rumeenia, Kreeka, Läti ja Bulgaaria seisukohad.
Kuigi Eesti ametnikud ise arvavad, et kõige mõjukamad riigid on Suurbritannia, Saksamaa, Prantsusmaa ja Rootsi, on Eesti ametnikud võtnud kõige rohkem kontakti Soome, Rootsi ja Suurbritannia ametnikega, jättes tagaplaanile Saksamaa ja Prantsusmaa ametnikud.Eesti strateegilised huvid
Ametnikud, kes on seotud COREPER-i tööga, on kõige enam teadlikud strateegilistest huvidest – 38 protsenti neist hindab, et huvid on olemas. Kõige vähem teavad strateegiliste huvide olemasolust komisjoni tööga seotud ametnikud (vaid 17 protsenti vastas “jah”). Mitte ükski ametnik ei vastanud strateegiliste huvide olemasolu kohta “ei”. Kahtleval seisukohal olid kõigi rühmade vastanud, seejuures olid nõukogu komiteede ja töörühmade ning komisjoni töörühmadega seotud ametnikud pooltel kordadel seisukohal, et huvid on olemas “vähesel määral”. Nõukogu ministrite tasandi ja riigisisese koordinatsiooniga töötavad ametnikud teadsid huvide olemasolust paari protsendi võrra rohkem.
Vastanute arvates on Eesti kõige suurem rahvuslik huvi Euroopa Liidus:
Eesti prioriteetsed valdkonnad on vastanute arvates ülekaalukalt energiapoliitika ja -julgeolek, riiklik julgeolek, ühine välis- ja julgeolekupoliitika ning transatlantilised suhted, kolmanda teemarühmana põllumajandus.Huvide kaitse ettevalmistamine
Rahvuslike huvide kaitseks sobivate meetoditena tõid kõik vastanud välja “läbirääkimiste pidamise ja toetajate otsimise” ning 91 protsenti vastanutest “isiklike sidemete ja teadmiste kasutamise”. Vähem tähtsaks, kuid ligi poolte vastanute arvates siiski oluliseks arvati “ametlike sõnavõttude pidamine” (43 protsenti) ning kõige vähem tähtsaks osutus “veto või takistamine” (kümnendik vastanuist).
Enim konsulteerivad ametnikud Eesti huvide ja positsioonide kujundamisel oma kolleegidega samast ministeeriumist, seejärel Eesti alalise esinduse Euroopa Liidu juures ametnikega ning teiste riikide sama tasandi ametnikega (tabel 7). Kõige vähem, 54 protsenti vastanuist, konsulteerib ülikoolide ja uurimisinstituutidega; raamatuid, uuringuid ja teadustekste kasutab 96 protsenti vastanuist.Tabel 7. Kellega ametnikud konsulteerivad
Tabel 8. Kellega Eesti huvid kõige rohkem sarnanevad ja kellest kõige rohkem erinevad
Sarnasused ja erinevused
Vastanute arvates sarnanevad Eesti vaated kõige rohkem järgmiste riikidega (vastavas järjekorras): Suurbritannia, Rootsi, Soome, Poola, Taani, Holland, Läti ja Tšehhi (tabel 8). Kõige rohkem erinevad Eesti vaated järgmistest riikidest: Kreeka, Küpros, Prantsusmaa, Itaalia, Saksamaa, Leedu, Malta ja Portugal.
Kui neid tulemusi võrrelda ametnike arvamusega Eesti koalitsioonipartnerite kohta, näeb pisut teistsugust pilti. Kuigi Taani, Saksamaa, Hollandi ja Poola huvid erinevad Eesti omadest, on nad samal ajal Eesti ametnike arvates olulised koalitsioonipartnerid. Need tulemused omakorda erinevad eespool toodud andmetest Eesti ametnike teiste liikmesriikidega loodud kontaktide kohta, kus teisel kohal on Suurbritannia, samuti Eesti ja teiste liikmesriikide vaadete sarnasuste kohta, kus Suurbritannia on esikohal.
Eesti koalitsioonipartnerite hulka kuuluvad ametnike arvates Soome, Rootsi ja Taani ning seejärel Läti ja Leedu. Mitte kordagi ei nimetata partneritena Kreekat, Rumeeniat ja veidi üllatuslikult Suurbritanniat.Koostöö ja koalitsioonid
Kuigi ametnikud arvavad, et koostöö teiste liikmesriikidega on pigem valdkonna- või konkreetse küsimuse põhine, nimetatakse Eesti peamiste partneritena siiski geograafiliselt lähedasi riike. Nendega on uuringu tulemuste järgi loodud kõige rohkem kontakte. Kuna sama tendents esines ka Põhjamaade Poliitikauuringute Assotsiatsiooni tehtud uuringus, siis võib väita, et koostöö sujub paremini nende riikidega, kelle väärtused ja hoiakud tunduvad sarnasemad ning kellega on koalitsiooni moodustamine tõenäolisem.
Vastanute arvates on Eesti kõige olulisematel koalitsioonipartneritel Rootsil ja Soomel töörühmades vähem mõju kui Saksamaal ja Prantsusmaal. Eesti kõige tähtsamad partnerid Rootsi, Soome, Taani ja Läti lähevad sagedamini kompromissile kui Eesti, kuid ametnike arvamuse kohaselt peab Eesti riik oma positsioonides üsna tihti järeleandmisi tegema.
Eesti ametnike välja toodud arvamuste sarnasus Suurbritannia, Rootsi, Soome, Poola, Taani, Hollandi, Läti ja Tšehhiga ei ühti Eesti partnerite nimekirjaga, kuhu lisaks eespool nimetatud Rootsile, Soomele, Taanile, Leedule ja Lätile on ametnikud arvanud ka Saksamaa ja Hollandi – Suurbritanniat ei nimeta partnerina ükski vastanu. Eestiga kõige erinevamatele seisukohtadele jäävate riikide hulgas nimetatud Kreekat pole kordagi partnerina nimetatud. Samal ajal on eriarvamuste edetabelis Itaaliaga 4.–5. kohta jagav Saksamaa Eesti partnerite hulgas 6. kohal.
Mitte kordagi ei nimeta küsitluses osalenud ametnikud partnerite hulgas lisaks Kreekale ja Suurbritanniale Rumeeniat. Võrdluseks: Kreeka ja Rumeenia on kõige vähem mõjukate riikide edetabeli tipus ning Suurbritannia kõige mõjukamate tipus. Samal ajal peavad Eesti ametnikud Suurbritanniat üheks mõjukamaks, arusaadavamaks, kõige sarnasemate huvidega riigiks, kellega on loodud kõige enam kontakte. Teiste liikmesriikidega, keda vastanud peavad mõjukaks, pole loodud samasuguses mahus kontakte. Mõjukate riikide hulgast on üksnes Suurbritannia ja Rootsi need, kellega ametnikud on loonud märkimisväärsel hulgal kontakte.Kasutatud kirjandus